以学分银行优化社区教育管理研究
黄娥 吴南中
【摘 要】社区教育由提供教育机会转向助力于终身教育体系构建和学习型社会建设，成为社会治理的关键支撑。学分银行作为学习成果的认证、积累与转换的制度体系，将其应用到社区教育管理中，能够激活社区教育参与积极性，唤醒社区教育主体话语的回归、优化社区教育内部结构和监理社区教育资源共享机制。因此，应实现学分银行支持社区教育管理的效用，积极发挥学分银行的价值聚合、管理创新、环境支持、成果管理、成效评价等方面的作用，以优化社区教育管理。
【关键词】社区教育;学分银行;社区教育管理;优化
【中图分类号】G77 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2019）02-0030-06
一、前言
“‘社区一词发端于西方工业化社会初期”，[1]“德国社会学家滕尼斯（FJ.Tonnies）将‘gemein-schaft一词用于社会学，后来在美国翻译成‘community，再由我国著名社会学家费孝通先生将‘community译成‘社区而引入中国”。[2]社区是指一定地域空间内人们组成的生活共同体，是现代社会组成的基本单位，而社区教育是教育活动和社区结合的一种特殊社会教育活动，具有社会学和教育学的双重属性。“现代意义的社区教育是本世纪先从欧美一些国家兴起的”。[3]人类社会最早的社区教育以“1884年丹麦创建的世界第一所‘民众中学为标志性的开端”，[4]后又在美国的初级学院中得到延续和发展。二次世界大战之后，美国经济发展需要大批专业技术人员，建立社区学院可为社区的中学毕业生和成人提供一种职业技术性较强、课程内容广泛、学制灵活、促进就业的教育，对美国地方经济和事业发展起到了举足轻重的作用。
我国古代的“乡学”“社学”“冬学”等教育活动带有社区教育的意味。现代意义上的社区教育发展主要在改革开放之前，当时教育事业满目疮痍，几乎近于瘫痪状态，“我国各行各业专业人才匮乏、青壮年文盲数高达21%”，[5]因此，党和国家的首要任务是要恢复学校教育秩序，扫除青壮年文盲，提高国民科学文化水平。同时，随着改革开放的深入，培养一批高技术专业人才队伍的外部需求也推动了社区教育发展。1988年，上海市闸北区的部分街道成立社区教育委员会，随后在全区推广开来，由此掀起了社区教育实践活动。1993年，中国社会学会教育社会学研究会成立了社区教育委员会。[6]中央部委也加快了社区教育发展步伐，1999年1月，国务院转批教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中明确提出：“开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。”2000年4月，教育部具体开展了社区教育实验工作，并确定了八个社区教育实验区，建立起教育部社区教育工作联席会议制度。在政策的大力推动下，我国大范围内建立起了社区教育实验区，并取得了较好的社会效果。[7]2004年12月，教育部印发的《关于推进社区教育工作的若干意見》中强调要把推进社区教育工作作为全面建设小康社会，形成全民学习、终身学习的学习型社会的重要举措。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“广泛开展城乡社区教育，加快各类型学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习型社会……加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。”2014年8月，教育部等七部门《关于推进学习型城市建设的意见》提出总目标：“在全国各类城市广泛开展学习型城市创建工作，形成一大批终身教育体系基本完善、各级各类教育协调发展、学习机会开放多样、学习资源丰富共享的学习型城市。”其中明确要求，“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”。2016年6月，教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》提出：“到2020年，社区教育治理体系初步形成……建立健全社区教育网络……明确社区教育机构职责定位。”2017年1月，《国家教育事业发展“十三五”规划》也提出“充分发挥成人、社区教育机构、县级职教中心等作为加强城乡继续教育网络搭建的重要平台”，强调要“整合资源、健全城乡一体的社区教育办学网络，广泛开展社区教育，服务社区居民”。
通过对我国社区教育兴起和发展的历史条件和动力进行梳理，可以看到社区教育发展已经从无序走向有序，转向制度化发展，也明晰了社区教育社会价值嬗变的路径。20世纪80年代，由于学校教育数量不足，需要拓宽教育办学渠道，亟需社会协同办学的支持，社区教育主要集中在中小学教育，推动着“两基”工作的进程。到了21世纪，教育由数量发展转向质量发展，终身学习、终身教育成为个体生存和发展的重要途径，社区教育担负着对个体的伦理教育、道德教化、文化素养提升以及维护社区安定和营造良好社区文化、促进社会可持续发展的重要社会功能。社区教育被纳入成人教育、继续教育的范畴，是终身教育体系的重要组成部分，也是学习型社会建设的重要动力源泉，同时，也成为“社会治理、社会管理的一个重要理念和价值追求，达到社会和谐和可持续发展的目的”。[8]因此，坚持立足于社区，以人为本，以需求导向，形成内容丰富和形式多样、教育资源共建共享相互融通的新型社区教育是社区教育转型发展及提升质量的重要路径。
二、学分银行优化社区教育管理的价值范导
（一）激活社区教育参与积极性，助推学习型社会形态形成
学习型社区是学习型城市建设的元细胞，学习型城市是学习型社会的重要支撑，因此，学习型社区是学习型社会建设的基础工程，社区教育、社区治理与学习型社会建设相互交融。社区治理和学习型社会建设任务要落地、落实，就必须推进社区教育发展，激活社区教育发展原动力。现阶段，社区教育发展力欠缺，在我国国民教育体系中基本属于非正规和非正式教育类型，尚未在国民教育体系中获得正式、独立的编制认可。而且，在学历教育和精英教育价值取向下，我国重视正规教育，忽略非正规和非正式教育，非正规和非正式教育发展在政策和资源上受限，社会认可度不高。因此，这种大环境更不利于社区教育的发展。学分银行以资历框架为指导，以学分为计量单位，对各级各类学习成果进行认证、积累和转换，逐步建立起社区教育学习成果管理制度。学习成果认证和管理制度能够帮助社区学习者通过社区教育获得的文化知识、技能和能力认证和存储，进一步转化为相应的学习成果，使其成果得到社会认可和制度保障，让社区学习者真切感受到实际效用。同时，学分银行的学习成果认证制度对先前的学习也可进行认证，对学习者没有年龄限制，可促进教育机会的扩大。通过学习成果认证制度的外部激励，一旦社区教育成果得到社会的认可，这种外部激励就会转化成社区教育主体学习的内在需要，从被动学习转向主动学习，以此来建立社区教育的可持续发展机制，助推学习型社会的建设。
（二）唤醒社区教育主体话语的回归，落实社区教育多元共治
话语是一种沟通的社会实践活动，是社会关系的表征，在教育活动中，通过话语的表达将教育主体联系起来，形成了在学校场域中的特殊社会共同体。教育主体话语的关系本质上是教育价值的表达，在我国教育价值演变过程中，从“教师中心论”到“学生中心论”再到“双主体论”，教育实践过程中不同的教育价值取向就会有与之相应的主体话语关系。无论赋予教育什么样的价值使命和价值追求，教育的终极目标都是引导学习者可持续发展、道德自觉和幸福生活。但是从目前我国社区教育发展的基本模式来看，社区教育管理行政化倾向严重，“从上到下”的垂直式管理模式和运行机制，使“政府部门、驻区单位与社区教育的关系比较松散，缺乏制度性规范”，“政府主导型与社会主体性缺少融合度，达不成教育资源的集约共享”。[9]导致社区教育整合统筹不力，参与主体单一，社区教育学习主体“话语失声”或“话语不全面表达”。由于缺少学习主体话语表达，社区教育缺乏深入获取学习者学习需求的渠道，教学目标的针对性也较弱，进一步导致社区学习者的低参与度。学分银行已成为我国构建终身教育体系和建设学习型社会的重大教育战略，以服务广大学习者为宗旨，以学习者为本、以成效为本、以能力为本，致力于满足学习者多元化学习需求，为学习者提供学历教育和非学历教育学习成果以及先前学习成果的认证与转换服务，促进学习者在教育过程中话语主体地位回归，积极参与社区教育治理。同时，学分银行沟通各级各类教育和培训机构加入社区教育，以提供丰富、标准和规范的教育资源，有利于扩大社区教育的参与度和覆盖面，形成多元主体共同治理格局。
（三）优化社区教育内部结构，促进社区教育走内涵式发展道路
社区教育的实施与终身学习、终身教育理念相融通，其宗旨在于满足社区居民多元化教育需求，提供各种类型教育服务，以实现人的发展为价值关怀。但我国社区教育发展缺乏实施的实体载体，大多是以街道办事处、中小学教育机构以及社区学院为载体，缺乏专门的办学机构来承担社区教育。同时，社区教育资源的开发、利用、推广以及共享等方面还不够充分。总体上，社区教育资源的专业性、灵活性、多样性有较大的局限性，尤其是社区教育资源在数字化、信息化方面建设较为滞后，导致课程资源流动和共享问题突出。学分银行以终身教育和终身学习为理念，以学分认证、积累和转换为主要功能，对各级各类教育资源进行整合，对全社会提供开放的、有组织特性的、标准化的框架课程。同时，以学分银行为内核搭建社区教育组织实体，将社区教育主体、信息技术、资源环境等各要件联系起来，优化社区教育内部结构，促进社区教育走内涵式发展道路。
（四）依托學分银行标准体系，建立社区教育资源共享机制
随着信息技术的迅速发展，利用信息技术在线学习是现代人学习的重要途径和方式，也是现代教育办学的重要模式，社区教育资源共享则是社区教育可持续发展的重要手段。从现阶段我国社区教育资源共享情况来看，很多社区都建立了信息资源库，但资源库之间缺乏共享机制，社区与社区间相互割离，没有形成畅通的资源共享系统，建成的资源也难以整合。同时，社区教育资源开发缺乏统一、规范、标准的整体规划，也缺乏专业人员进行相关资源开发和指导，导致资源质量参差不齐，可复制性差，已经开发的资源重复、重叠的现象严重，造成人力、物力及财力的浪费。学分银行开发了一系列基于行业岗位职能所需知识、技能和能力的标准体系，并形成了系统的行业能力标准以及相关岗位能级课程标准，提高了非学历教育资源开发的科学化、规范化程度，优化了社区教育资源质量，提高了资源的流通性。同时，辅之以学分银行信息管理平台，将各教育和培训机构以及社区资源库连通起来，实现了社区教育资源共享。
三、学分银行推进社区教育管理机制要素
（一）学分标准
学分标准是学分银行运行的基础，是处理非正规和非正式的社区教育学习成果认证、积累与转换基本计量单位。“学分制源于选修制。赋予学生自主选择课程的自由，促进教育内容的改革以及师生关系转变”。[10]学分制是以学生为本、自由教育价值的表现形式。学分制发端于国外，伴随着我国教育思想变革和教育体制改革被引进并发展，在激发学生学习动机、发挥学生主动性发面具有无可厚非的优势。学分是学习数量、学习质量和学习价值的表征，如果学分不流通，而只是在既定的学校存储和兑换，并没有实现学分制的本体价值，教育资源也不能实现共享，教育和培训机构间依旧壁垒森严，难以构建终身教育体系和学习型社会。学分难以实现交换的主要原因是缺乏标准的学分价值评估标准，学分银行作为沟通各级各类教育和培训机构的中间环节，必定要以学分为计量单位，保证学习成果可以流通起来，实现学习成果的认证和积累功能。同时，还需要制定一系列学分相关的标准体系，确保流通学分的有效性和等值性，保障学习成果的质量，实现学习成果的转换。
（二）认证标准体系
认证标准体系是学分银行对社区教育学习成果认证和存储的参照基准，是有效解决社区教育学习成果与其他类型、层次学习成果等值认证与转换的依据。标准体系主要包括能力单元标准和机构认证标准。能力单元标准是一系列有关行业职能范畴的各级能力标准，基于行业各级各类工作所需知识、技能及条件而订立行业能力基准。能力单元范畴涉及各行各业，由行业领域专家协同学科专家共同开发，由一系列的能力单元表构成，从数量和质量两方面来体现行业能力要求。行业能力标准的开发，一方面有助于各教育和培训机构以及其他开展继续教育机构的课程开发和设计更贴近于行业能力要求，提高教育的社会服务能力。另一方面，各行各业有了基于行业的共同能力单元，在学习成果认证和转换时，有了共同的参照标准，可基于能力标准对不同学习成果进行比对，能有效实现学习成果的认证和转换，保障学习成果的等值性。机构认证标准是对学习成果认证过程进行质量保证的重要环节，通过认证组织机构、认证办法及相关措施、认证程序、认证监督来保障学习成果认证和转换质量具有权威性、公正性。认证机构主要负责对相关学习成果认证的宣传、申请、审核、核发课程证明及学分证明等相关工作。
（三）资格框架
欧盟议会对资格框架的定义为：“根据知识、技能和能力要求，构建一个连续的被认可的资历阶梯。”[11]资格框架由一系列资格、等级、等级描述等核心要件构成，资格框架中不包含任何具体资历内容。资历框架制定的主要作用在于促进正规教育与非正规和非正式教育资格的等值，不仅有助于学习者和劳动力的流通，也有利于教育资源的共建共享，提高教育资源的配置效率和人力资本开发效率。资历框架具有公共政策属性，是政府实现教育资源重新配置的一种政府手段，是搭建学历教育和非学历教育沟通衔接的桥梁。随着经济、社会和信息技术的迅速发展，知识更新迭代速度加快，使得终身学习成为必然趋势，成为人们生存、生活的必要手段。社区教育将成为服务、沟通和协调教育与广大基层群众的重要纽带，提高教育服务社会的功能和作用。资历框架有助于提高各类教育成果间的透明度和可比对性，为教育连通发展提供参照标准和转化工具。
（四）信息化资源管理系统
学分银行体系需要一个功能强大、智能化管理的信息管理平台作为支持，才能实现庞大而复杂的学习成果数据的认证与转换处理工作。学分银行信息化资源管理平台的主要功能包括：学习者终身学习账号的创建，终身学习档案的管理，学习成果的认证、积累和转换，学习资源的提供、咨询与服务等功能。同时，还能为政府、机构或组织提供个性化定制服务，提供相关的数据分析报告或决策建议。社区教育信息化建设水平相对较为滞后，部分学校虽已建立相关资源系统，但系统性不强，使得资源利用率较低。学分银行信息化管理平台能够弥补社区教育信息化管理和发展不足的问题，在学习者信息管理、学習过程管理、成果管理、教育资源管理等方面可以通过学分银行实现一站式管理，建立社区教育信息生态系统。
四、基于学分银行的社区教育管理实践策略
（一）价值聚合：以人为本、需求为本深化教育的自觉意识
“教育实践主体的价值取向直接或间接的在教育实践中影响教育的行为”。[12]传统社区教育主要是应对城市化进程中产生的社会问题，如下岗再就业、提高人口素质、老年化等问题。但随着以人群关系的“差序格局”社会结构逐渐式微和消解，以“仁”“礼”为内在要求的伦理规范转向以“自由”“平等”“民主”为外在要求的社会规范和秩序，感情交流和人际关系变得疏远和松散，由此产生了人际关系淡化、交流渠道窄化、内心孤独恐慌等社会问题，人内在的、深层次的价值需求无处安放。
学分银行以人为本的价值理念、多元化教育内容，使社区教育能满足经济社会发展合乎目的性和规律性的工具理性要求，又能满足合乎审美的、伦理的、道德的价值理性要求，调和工具理性和价值理性的内在矛盾，实现两者的统一。学分银行充分尊重学习者自由选择、自主发展、自我发展和心理交往的特点，更深层次地体现教育的服务性、多元性和发展性，更加贴近和符合人性发展规律。学会银行以人为本，以满足居民的教育需求为目标，开发打造一系列有组织、有意识的社区教育活动，满足居民多元化教育需求，以提升居民精神生活，更加契合人的主体性需求。同时，学分银行促进学历教育和非学历教育的融合发展，在一定程度上可以修正以学历教育和精英教育为导向的传统功利教育观念，建立以人为本、以能力为本的教育价值。
（二）管理创新：多元协同治理，推进社区教育共同体建立
1.学分银行为教育机构间合作和交流提供平台
“学分制的建立是传统大学向现代大学转化的重要标志”，“学分银行则是学分制和信息技术结合的产物”。[13]学分银行以学分为载体，推动各教育和培训机构相互交流与合作，促进教育资源向社会开放程度，以扩大教育资源的辐射范围和提高资源的利用率。社区教育目前主要涉及教育培训、教育实践、技能培训等非学历教育，以学分银行系统为基础改革和创新社区教育办学模式，能促进各教育和培训机构多元主体广泛参与社区教育。通过学分银行关于学习成果的认证、积累与转换、评估和质量保证机制，能有效将普通高等教育、成人教育、职业教育、远程教育、开放教育等各级各类教育连接起来，能够有效调和各类教育条块化分割管理模式，统筹教育资源，建立统一的学习成果评价标准，促进教育与社会的沟通和开放。
2.建立学习者和教育培训机构连接的纽带
传统的社区教育办学是从上而下推行，学习主体难以参与学习活动和表达学习诉求，学习成果也难以被学习者利用。学分银行以面向一线学习者服务为宗旨，为学习者提供各类继续教育和培训学习服务，满足学习者多元化的学习需求。以资历框架为基准建立的各级各类标准课程和学习成果认证、积累和转换机制能够推进社区教育学习成果转化和利用，能够激发学习者的主体性，推动政府部门主导与社区教育主体融合。各级各类教育机构和企事业单位、社会组织、社区居民联系在一起，共同参与多元协同治理社区教育模式，促进各教育组织机构之间、各教育要素间相互连接、上下联动、有序分工，建构多元主体共同参与、交互合作、持续共生的社区教育管理新局面。
（三）环境支持：建立社区教育资源整合共享机制
社区教育资源是社区教育运行的基础，优质社区教育资源共享是社区教育可持续发展的重要机制。社区教育资源系统是一个生态系统，只有社区教育的各个要素相互协作形成一个动态平衡的有机整体，才能建立起长效教育资源共享机制。学分银行建立了一系列各级各类相关行业职能范畴的能力标准说明，基于能力标准说明的非学历课程建设标准能够使各级各类教育间课程相互融通，保证知识的内在联系，最终通过标准化的框架课程建立各类教育资源的整合和共享机制。
1.构建社区教育信息和资源共享平台
依托学分银行信息平台对社区学习者的终身学习档案和账户进行管理，对学习成果进行认证、积累与转换等工作。同时，学分银行联盟将各级各类教育和培训机构组团，在学分银行信息平台上提供课程学习及其他学习产品、学习管理等服务，成为社区教育信息资源库的重要载体，打造社区教育良性运行的教育信息和资源共享系统。
2.优化社区教育资源生态系统
优质教育资源是社区教育资源共享的基本前提，学分银行基于一系列认证标准开发学历和非学历教育资源，改善了教育资源匮乏和质量不高等问题。结合地方发展需要和特点以及居民的学习诉求，开发或引进适合地方经济、文化、社会服务等相关领域的非学历教育或培训课程，满足居民多元化学习需求，提供高质量、优质的教育资源。基于行业能力标准的框架课程还能兼顾弱势群体的学习需求，发挥社区教育的教育补偿和人文关怀作用。
（四）成果管理：精准服务社区教育学习主体
学分银行对学习成果的积累、认证和转换功能，打破了传统学校教育对学习内容、学习方式和学习成果的垄断。同时，学分银行与各种类型的教育和培训机构相连接，提供了学历教育和非学历教育，通过认证、积累与转换，将学习者通过多元途径获取的学习成果转换成相应的学习成果学分，存储在个人终身學习档案袋里。这种灵活的学习成果管理机制为学习者带来更多的学习机会、灵活的学习方式、内发的学习动力。学分银行的学习成果认证、积累和转换制度促进社区教育学习成果的多元化、可视化和流动性，是当前终身教育和学习型社会发展的趋势，是激活社区教育办学活力的内在动力。长期以来，我国以学历教育和精英教育为主导价值取向，非正规和非正式学习成果的作用常常被忽略。截止到2016年，我国农业生产经营人员达31 422万人，其中没有接受过高中或中专（不含）的农业生产经营人员占到91.8%。[14]在农村缺乏专门接受继续教育或职业培训的渠道，因此，需开展实用性较强的新型职业农民教育或培训课程，然后利用学分银行对农民的学习成果进行认证、积累与转换，让居民真切体会学习的实际效用，促使居民从被动学习转向主动学习，从而真正参与到社区教育中来。通过创新社区教育发展模式，积极响应国家实施精准扶贫和乡村振兴等战略布局，激活社区教育办学的内在动力。
（五）成效评价：社区教育成效的重要保障机制
成效评价是衡量社区教育质量的重要依据，也是社区教育可持续发展的重要保障。学分银行对学习成果进行认证与转换时，有一套严谨、科学、规范的标准体系和转换程序，注重成效本位原则，强调要以资历框架为参照基准，以学习成果认证和转化标准体系为原则，对学习成果所包含的知识、能力和技能等模块进行比对。这种以能力为本位的学习成果评价标准，对教育资源的开发具有引导、评测和管理等作用，对社区教育实践活动结果进行直观评价，是社区教育质量的重要保障。社区教育学习成果持有者进行学习成果的认证、存储和转换时，学分银行将根据学习成果所属的类型、认证要求、转换条件进行处理，使有效的学习经历和成果都能得到合理的评价、认证和转换，确保认证和转换的真实性、科学性和有效性，稳步推进社区教育成果的社会认可度。
五、结束语
社区教育是现代社区治理的重要方式，办好社区教育能够支撑社区的良性、可持续发展，能宣扬和引导主流价值观，同时，调和人和社会的发展矛盾。学分银行是构建终身教育体系和建设学习型社会的重要理念和实践工具，以人为本，辐射全体社会居民提供教育服务，与社区教育满足社区成员多元化教育需求、构建学习化社会的目标不谋而合，两种制度相互结合，在教育理念、实施主体、管理机制、资源建设、制度保障上相互融合，相互促进，发挥1+1>2的效益，共同服务于居民和地方经济社会发展。
