检察机关新型办案组织建设调查与思考
刘明
摘 要：当前，司法责任制改革正在全国检察机关深入推开，检察官办案责任制下的新型办案组织在各级检察院基本确定。然而，新型办案组织在建设、运行、管理、监督和考核等方面还存在一些问题。因此，要健全检察组织办案机构，进一步优化新型办案组织，明确检察人员职责权限；理顺办案权力运行机制，完善绩效考评机制；加强入额院领导和部门负责人办案的积极性、注重检察官岗位风险防控，强化办案组织履职保障。
关键词：司法责任制改革；新型办案组织；问题；建议
中图分类号：DF83 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.014
文章编号：1009-6922（2018）02-62-06
一、新型办案组织涉及的基本关系梳理分析
（一）检察工作一体化与检察官相对独立之间的关系
“检察工作一体化”指检察制度中有关领导关系及权力运行方式的总体概括，主要包括两方面的内容，即：最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作，上级检察院领导下级检察院工作。检察长领导检察工作，即检察官服从检察长的指挥、监督和领导，包括服从检察长的事务分配及职务调配。因此，“检察工作一体化”原则对办案责任制的要求可归纳为上令下从的命令与服从，体现决策的执行力和高效率。“检察官独立”在我国法律中并无明显的意思表示和明显字眼，仅有关于“检察院独立”的表述，规定于《宪法》第131条、《刑事诉讼法》第5条、《人民检察院组织法》第9条等法律条文中，即“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。
可以看出，检察工作一体化是对检察工作的整体要求，检察官行使权力必须按照检察工作一体化的要求，必须接受检察机关的领导、监督。实行检察一体制有利于维护法制统一和权威，排除地方权力对检察工作的干预，克服检察地方化，有利于解决当前检察工作中的一些突出问题，克服一些机制性障碍；有利于强化上级检察院对下级检察院的领导，有效配置资源，加强工作协作，提高检察效率，防止下级检察官滥权，促进社会公平正义。另一方面，检察活动所具有的司法特性决定了作为该权力亲历者的检察官在行使检察权时应当具有独立性，为了保证检察权行使的合法性，必须保障检察权行使的独立性。所以检察工作一体化与检察官相对独立之间是一种整体与局部、平衡与协调推进的关系，二者不冲突、不矛盾。
（二）内设机构与办案组织之间的关系
检察机关办案组织建设与内设机构设置，都是检察机关组织体系建设的重要方面，两者并行不悖，且相互关联。内设机构是从机关管理角度出发，为便于管理而设置的机构，主要承担行政管理职能。办案组织是从业务办理的角度出发而组建，承担案件办理职能。一方面，办案组织重构并不是否定内设机构的存在价值，而恰恰是为了适应组织结构扁平化的发展趋势。另一方面，办案组织重构客观上要求整合内设机构。从横向上看，内设机构整合实质是重置检察职权和检察资源，直接关系新办案组织能否形成并有效运行；从纵向上看，内设机构整合关键是减少中间层级，对于办案组织扁平化改造具有重要意义。
同时，检察机关内设机构和办案组织的设定必须坚持如下具体原则：精益求精原则、优中选优原则、业务质量数量和司法效率最佳以及法定的规范原则。随着检察官办案责任制的推行，现有的内设机构和办案组织之间必须有所调整、改革和完善。办案组织应当是内设机构改革的重点内容，同时办案组织是提升司法改革效率、推动内设机构的重要组成部分。总之，二者是相辅相成、相互促进和相互衔接协调的关系。
（三）检察官与检察辅助人员之间的关系
检察官是整个司法体制改革的重点和关键，经过选拔考试、民主推荐、党组会议研究决定，把德才兼备、业务能力突出、办案能力强的检察官选入到办案一线，可以极大地提升办案数量和质量，从而提高办案效率。检察辅助人员是为保证检察官按时保质保量完成一定工作任务而配备的重要助手，通过人员分类定岗，可以极大发挥人才的特长，使其人岗匹配，实现人力资源配置的最优化，进一步加强了检察队伍的专业化、职业化。因此，从发挥作用上看出，二者相互配合共同完成办案任务，这两类人员之间是整体与部分的关系，都是围绕如何有效办理案件服务的。
具体而言，在切实落实司法责任制的基础上，实现检察官与检察官助理责任明确、分工协作、关系融洽、良性互动的关系，是司法改革后提高办案质量和效率的关键所在。注重处理好检察官与检察辅助人员之间的关系，检察官有对案件的审查决定权，对案件决定事项负责，检察辅助人员在检察官的领导下开展具体事项的办理，不具有决定权，仅对办理的具体事项负责。为了确保办案质量，检察官在案件办理中，应亲自审阅卷宗，亲自讯问犯罪嫌疑人和重要证人，对检察官助理在办案过程中的各个环节进行必要指导。
二、新型办案组织建设过程中存在的突出问题
（一）案多人少矛盾仍然存在
结合全省市、县两级院员额入选和助理选任情况，经对全省市、县员额检察官与检察官助理情况进行梳理，案多人少是调研中发现的共性问题，各类检察业务的开展中都不同程度存在着案多人少、事多人少、“官多兵少”，新型办案组织建立及调整存在困难，人员关系协调细节难以把握的情况。
1.检察官职数相对缩减。据兰州市院统计，实行员额制后，市、县两级各个院拥有办案资格人数（原有办案资格人员包括改革前在综合部门具有法律职称的人员）下降了40%左右，现有员额检察官加检察官助理的总和仅为原有办案资格人员的90%左右，即使是原有办案资格人员除去具有法律职称而实际可能并未办案的人员，现有总的办案人数依然是减少的。人均办案数量增高，案多人少的矛盾進一步凸显。在此，以兰州市城关区院公诉料为例：2013至2016年，该院每年受理的刑事案件为2000件左右，承办人员约为20人，人均年办案为100件左右，而2017年实行员额制以来，有15名员额检察官，在年受理案件总量不变的情况下，人均年办案为150件左右，甚至个别人员年办案达到200多件。在调研中还发现，相当一部分市、县两级院原本就存在着检察官断档的问题，员额制推行后，由于检察官入额比例限定，具有独立办案资格的检察官减少，检察官个人的工作量普遍呈现出增大的现象。
2.检察官助理及书记员配备不到位。关于检察官助理及书记员严重不足的问题，基层院表现尤为突出，有的院多名检察官共用1名辅助人员，且没有书记员可以配备。在此情形下，辅助人员的工作压力较大，影响工作效率，导致只能依托检察官独立办案单元开展工作。粗略统计，目前全省市、县员额检察官和检察官助理的平均配比约为1 ： 0.5，多数院均没有达到1 ： 1的配备。按照相关规定，案件辦理需要两名以上检察人员进行，但目前大多是由两名检察官互相配合提审、开庭。过多的办案辅助性工作，如诉讼人权利义务告知等程序性工作本应由检察官助理或者书记员承担，目前均由检察官自己承担。检察官难以从繁杂的事务性工作中解脱出来将更多时间投入案件研究和办理。进一步讲，随着司法体制改革的全面推进，在监察体制改革的新形势下，检察机关法律监督职能将不断延伸，监督范围将不断拓展，办案的专业化、规范化程度要求也将更高，而专业化的要求又为人员配备齐全提出了新的要求，提高办案质量的压力进一步增强。
3.入额院领导和部门负责人发挥办案作用不明显。从相当一部分市、县检察院看来，部门负责人特别是入额院领导基于繁杂的事务性工作，作为检察官发挥带头办案的积极性不高，入额院领导办理案件没有条线绩效考核的硬指标，不利于发挥以上率下、示范引领的作用和提高检察机关司法公信力、影响力。由于没有树立办案为检察官首要任务的工作理念和对入额院领导、部门负责人办案做进一步详细规定，没能突出入额院领导、部门负责人作为检察官的职能，在案件分配比率上，并没有明确其办案数量，尤其没有明确要办理重大、疑难、复杂案件的比率，把入额院领导和部门负责人办理重大疑难复杂案件作为条线绩效考核的硬指标，这从根本上就不利于发挥院领导和部门负责人带头办案的作用，对于缓解案多人少的突出矛盾成效不大。
（二）新型办案组织的认识和定位不明确
1.对办案组织形式认识不清楚。当前，深化司法责任制改革正在深入进行，且员额制改革后的新型办案组织形式也正式传达过，但调研中仍发现，部门人员除了对职务犯罪侦查部门的办案组织形式有相对清楚的认识外，对其他业务部门尤其是对侦监、公诉部门该如何设定办案组织认识不清楚。个别院的公诉人员不十分清楚独任制和办案小组的区别，有的认为独任制就是1名员额检察官独自办案，有的认为“员额检察宫+检察官助理+书记员”3人以上的都是办案组。调研中还发现，很多人对“扁平化管理”的内涵表示不理解。
2.对具体职责权限认识不清楚。部分人员对具体职责权限认识不清楚，指的是主要是对员额检察官的职责权限认识模糊，有的仅限于知道“权力下放”“谁办案谁负责”“谁决定谁负责”，但对权力如何“下放”、有哪些职权不清楚，部分员额检察官学习了省院制定的权力清单后，在实践操作中依然不消楚自己的权力边界。调研中有部分人员反馈意见，认为从职权法定原则出发，法无授权不可为，如果采取“负面消单”的形式，只是采取列举检委会、检察长保留的办案事项决定权，明确其余办案事项决定权归检察官行使的形式，容易对某项具体职权的行使主体产生分歧，影响实践成效，需要更加细化和明确权力清单。
3.对是否运行新型办案组织认识不清楚。当前，司法办案实践中大多依然在沿用以前的办案模武，对新的办案模式何时启动、如何运行、启动后的绩效怎么考核不消楚；对所谓的“绩效奖金”何时兑现、如何发放也不消楚；存在“等”“靠”思想，部分员额检察官坚持认为，检察改革应注重强调“顶层设计”“上传下达”，等下发文件按规定直接执行即可，在新型办案组织的建设和推行方面积极性和主动性不高。
（三）相关配套机制措施不够完备
1.当前实施的绩效考核产生一定消极影响。目前，绩效考核办法的推行，不仅调动了检察官办理案件的积极性，也提高了办案质量和办案效率，有利于办案组更好的发挥作用。但也存在着消极方面：一是由于考核方案笼统对业务工作评价是以检察官履行司法办案、业务指导和其他检察业务工作职责的数量、质量、效率、效果、安全、规范等情况进行评价。二是由于部分基层院入额人数较少，大多数原是检察官现在是检察官辅助人员的人仍然在帮助入额检察官办理案件，工作量没有减少，反而增加了。三是在绩效奖金分配上，入额检察官的待遇和检察辅助人员的数额差距不大，导致入额检察官对此表现莫衷一是，造成某种程度上的心理落差，进而影响了开展工作的积极性。
2.检察官权力清单制度实施过程中存在着一定问题。权力清单运行后，减少了中间审批层级，检察机关司法属性进一步凸显，在一定程度上提升了办案效率。检察官对更多事项具有了决定权，主体意识和责任意识进一步增强，入额检察官更加重视办案质量，司法责任制改革的成效初步显现。从陇南市检察机关实践来看，权力清单运行较为顺畅，为司法责任制的深入推进积累了经验。但在权力清单的运行中，还存在一些困难和问题：一是个别职权的行使主体存在争议。例如非法证据排除，采取、变更、撤销强制措施等权限由谁决定更有利于案件办理和提高办案效率，在司法实践中还存在一定争议。二是检察官助理的职责有待于进一步厘清。该市检察机关多以独任制检察官办案单元为主要办案组织形式，基于逐步增加的办案量，检察官助理承担部分检察官授权的职责应当进一步明确。三是权力清单的运行需要与检察机关统一业务应用系统进一步对接。例如，检察官助理、书记员在软件系统中的角色定位、分案制度的完善等等。
三、新型办案组织建设的健全与完善
（一）健全检察组织办案机构，进一步优化新型办案组织
按照精简、务实、效能原则整合机构、优化职能，构建扁平化与专业化相结合的检察组织机构体系，真正打通改革深入推进新型办案组织建设的“中梗阻”。结合调研反馈情况后分析认为，检察机关办案组织的设置不宜一刀切，在保质保量完成办案任务，履行好法律监督职责，符合诉讼法规定的前提下，可以根据不同的检察业务类型、案件复杂程度来配齐检察辅助人员，组成办案组织。不一定所有的案件办理或者每个员额检察官都要配齐检察官助理和书记员，办案组织也不一定要固定设置、人员固定搭配。
具体而言，一是对侦监、公诉部门可进一步“放权”。建议公诉、侦监取消原办案组长或部门负责人审批层级，一般情况下采用独任制形式，部门负责人参与轮卷（可采取“四轮一”方式等以均衡个人办案压力，缓解案多人少矛盾），进一步提升办案效率。独任检察官原则上只接受检委会、检察长及分管检察长的领导，组织机构进一步向“矩阵式”转化，以进一步淡化行政色彩的方式实现检察长领导下的扁平化管理。二是对其他部门具体问题具体分析。就其他业务部门而言，原則上使用独任制，根据具体情况的不同，不一定所有案件都需要配备辅助人员。三是强化检察官联席会议制度价值。检察官联席会议制度本质上是民主自由的议事机构而非决策机构，其功能主要在于讨论疑难复杂案件、监督检察官行使权力、统一法律适用以及减轻检委会压力等。对于如何规避参会人员只“随便谈谈”个人意见的情形，结合调研情况有三点建议：一是书面记录个人意见，签署姓名后入卷留档；二是定期召开回馈会议，即案件有终极处理决定时由主管院领导召集之前参会人员，反观之前意见发表情况；三是加强检察职业道德培养。
（二）明确检察人员职责权限，理顺办案权力运行机制
检察官权力清单是用以明确检察官职权，并确定司法责任的基础和根据，其实质已经超出了一般业务规范性文件的效力，应上升到法律规范层面。目前，高检院只是制定出台了《关于制定检察官权力清单的指导意见（征求意见稿）》（高检办字[2016]420号），从此文件精神看，由高检院统一制定权力清单的时机还不成熟。考虑到不同层级检察机关的定位、职能有所不同，由省级院统筹为辖区内的三级检察院制定不同的、详尽的检察官权力清单较为适宜。对现有的检察官权力清单修改完善时，宜分业务类别加以细化，既体现职责权限又利于运行及管理。建议参照检察机关统一业务应用系统中配置的法律文书种类、数量来编制每一项具体职权，并规定每一项具休职权的行使主体、流程、时限和要求，从而保证各职权相互协调、内在统一，形成明晰的权力体系。这样也有利于各市级院和基层院的各业务部门就本条线办案工作中软件系统提出需求，案管部门根据软件系统特点进行设计，技术部门提供后台技术支持，从而促进新的办案模式尽快运行。此外，高检院制定出台的《关于制定检察官权力清单的指导意见（征求意见稿）》明确规定：“省级院可以根据本地办案的实际需要、检察官素质等情形，将检察官决定事项范围内的法律文书签发权委托检察官行使。” 因此，在权责明晰的前提下，应充分下放程序性法律文书签发权 。
改革检察官权力运行机制，并不是重新构建一个全新的检察官权力运行体系，而是要改革那些不适应司法办案要求的内容。核心就是突出完善检察官办案责任制，突出检察官在司法办案过程中的主体地位。一是坚持突出检察官主体地位与检察长领导检察院工作相统一。既要重视赋予检察官在司法办案中相对独立依法决定的权力，又要坚持检察一体化原则；既不能将实行司法责任制简单理解为向检察官“放权”，也不能因此否定检察长对司法办案的领导权和检察委员会决定权。二是认真落实最高检关于完善检察官权力清单的指导意见，对于基层院办理的大量普通案件包括简易程序案件，检察授权范围可以大一些，能放则放，对分州市院特别是省院，应综合考虑案件的重大、复杂、疑难程度，进一步明确检察长、检委会和检察官的办案事项决定权。三是与时俱进创新对入额检察官的监督方式。院领导和业务部门的负责人除带头办案外，要从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员过程的案件质量效率监督转变，检委会要将工作重心转移到总结办案经验、统一法律适用上来，从整体上提高司法办案的质量和水平。
（三）完善绩效考评机制，增强入额院领导和部门负责人办案的积极性
检察工作绩效考评包括两个方面：一是通过对检察业务工作的考核，掌握检察业务发展状况；二是通过对检察人员的考核，掌握人员贡献大小。这就要求考核办法在设计时要充分考虑到容易忽略的两个因素：一是案件疑难复杂程度的差异性应在评价休系中得以体现，二是绩效考评中的主观评价应予以合理运用与限制。结合调研反馈的意见，在设计考核办法时，主观评价的比例应尽可能小。客观评价方面要以办案量或任务量为主要指标。主观评价方面一般采取“分管领导评+部门负责人评”的方式。对独任检察官的考核应偏重于案件数量。如侦监、公诉等部门，以办案数量为主（重大、疑难等特殊案件可对应折合相应数量案件） ；同时考评办案质量和效果，这部分一方面由案管部门进行质量评查和流程监管考察，另一方面由部门负责人进行考核、分管检察长进行评价，该部分比重相对办案量较少，对于案件出现重大失误，故意、重大过失造成错案的，可一票否决绩效。业务部门负责人因承担本部门的司法行政管理等工作，其绩效除了员额检察官考核部分，还应包括管理工作部分，合成为整体绩效。此外，对办案组业绩的考核总体上以组为单位。对综合业务部门考评要定岗定责定量。如法律政策研究室工作要明确发表论文、承担课题、撰写调研报告等考核标准。
为了进一步加强入额院领导、专职委员、部门负责人作为检察官发挥带头办案的积极性，建议主要采取以下几点：一是由案管部门每月对部门负责人、专职委员以及副检察长办案量进行通报；二是实行办案系统自动轮案制和检察长指定办案制相结合的“双轨制度”，激励入额检察官特别是领导干部积极办案，并规定每名领导干部办案数量不能少于的件数；三是根据检察官业绩考核制度，将检察官业绩考核结果作为对检察官进行奖励、晋升的重要依据，探索建立具体的绩效考核奖金分配细则，再由相关检察院进行试点后全面推行。
（四）注重检察官岗位风险防控，强化办案组织履职保障
司法责任制改革后，通过依法合理放权， 一线办案检察官成为有职有权、相对独立的办案主体。随之司法风险向下集中至一线办案检察官，如不能对风险作出事先的预警和管理，风险事故发生的概率和处置风险事故的成本都将大大提高。因此，在新的检察权运行模式下，要处理好“放”与“管”的关系：一方面要突出检察官办案主体地位，另一方面还要加强监督制约，避免“一放就乱”和“一管就死”。要进一步提高监管的主动性，改进监管方法，以被动的事后监管为主要方法向事前预警、事中提示、事后评查的新方法转变，实现事前、事中、事后监管并举。
同时，在检察官办案组织履职保障上，应进一步加强。一是进一步强化检察官办案主体地位，在权、责、利上形成有机结合的统一体，处理好检察一体化与检察官独立行使职权间的关系，切实发挥基本办案组织一线战斗堡垒作用。二是建立有限的检察官司法豁免制度，在相关法律中赋予检察官一定的司法豁免权，减少检察官善意行使检察权的心理障碍，保障检察官行使职权不受影响，不因客观原因导致的办案错误而受到责任追究。三是完善检察官培训制度，实现检察官培训的制度化、规范化，减少培训的临时性、盲目性和随意性，体现针对性和实效性。四是强化检察官履职监督保障，建立对检察官滥用职权、司法违法、品行不端的监督查究追责制度，特别要完善检务督察制度、司法办案内部监督制度，防止检察官滥用权力。五是构建并完善严格的检察职业道德规范体系，增强检察官职业认同，提高检察官职业素养和能力。
责任编辑：康 璇
