“医疗卫生三名工程”政策跟踪内部审计的实践
葛继红
摘要：树立建设服务型内部审计理念， 通过运用政策跟踪审计方式，以推动和建立单位内部科研管理制度，促进并服务于项目实施。内部控制评价机制是“三名工程”政策跟踪审计的基础保障，要以“三名工程”的总体规划和项目建设落实情况，重点关注项目资金的使用效果、效率以及效益。在审计组织方式上，采取内部审计与社会审计相结合的方式。
关键词：三名工程 政策跟踪 内部审计 审计目标
中图分类号：F239.4 文献标识码：A
1 政策背景
深圳市“医疗卫生三名工程”，是为全面提升深圳市医疗卫生质量，为吸引海内外优秀高层次医学团队来深发展，为提升深圳市医疗卫生技术水平，由市政府决议实施的以引进和培育名医（名科）、名医院、名诊所为重点的“医疗卫生三名工程”。
为充分调动相关工作积极性和创造性，提高专项经费的使用效率，促进引进团队和依托科室的合作效率，深圳市人民政府印发了《“医疗卫生三名工程”政策措施的通知》《深圳市引进高层次医学团队管理办法的通知》，为进一步完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，适应深圳市“医疗卫生三名工程”工作实际需要，又相继印发了《关于进一步完善“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队经费管理的通知》《市卫生计生委关于进一步加强“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队管理的通知》《市卫生计生委关于印发深圳市“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队绩效评价指导意见的通知》等文件。
2 政策核心内容
2.1合理安排，提高实效
一是鼓励开展研究，各单位可根据研究工作开展需要，对经费不足的予以配套支持，要建立研究项目的院内筛选及评审、评估机制，医院要建立项目管理及验收机制，确保研究规范有序开展并取得实效。二是适当安排人力成本支出，主要用于引进团队成员薪酬、团队聘用人员劳务费及依托科室编内人员工资福利。三是完善预算管理模式，在项目实施周期内，实行规模总控，年度预算不得调整，预算经费不得结转。四是规范管理横向经费，可以通过政府购买服务的方式，委托第三方专业服务机构承担技术研发、技术咨询与服务等。
2.2规范管理，合法合规
严格“三公”经费管理；规范会议和培训经费支出，包括举办会议、参加国内市外会议；合理安排差旅费。
2.3加强管理，创新服务
一是加强统筹，提高资金使用效益。支持依托科室根据合作需要积极开展人才梯队培养，支持开展出国（境）学术交流和专业技术培训；进一步加大对团队专项资助经费的统筹力度，与其他财政资金、事业收入等配套用于引进团队相关工作支出。二是强化责任，规范资金管理。建立内部风险防控机制，完善岗位分离、内部审核制度，强化资金使用绩效评价。三是创新服务，提高团队合作效率。提高团队合作管理效率和财务报销便利化程度，制定符合团队合作实际需要的内部报销规定，完善特殊事项开支管理，切实解决团队合作中的特殊报销事项。要加快资金转拨和使用进度。四是建章立制，尽快出台操作性的实施细则。包括：协议薪酬发放、培训及会议费管理、差旅费管理（特别是国际团队的差旅费管理）、科研经费配套管理、研究者发起的临床研究或公共卫生研究项目的筛选评审及管理、绩效考核及奖励、横向经费管理等。五是加强监督，建立健全事中事后监督机制。适时组织开展对引进单位专项资金管理权限落实、内部管理办法制定、创新服务方式、内控机制建设等情况的督查，对督查情况以适当方式进行通报，确保政策规定落到实处并取得实效。
目前，在各大医疗机构中“三名工程”政策落实实施的具体工作中，经常会有一些瓶颈问题、政策的盲点等，致使工作开展出现了新问题，新情况。笔者尝试用政策跟踪审计的理念、方法、目标、组织形式、审计内容等来分析和观察这一新事物。探索在实践中找到一些解决问题的方法和思路，推进项目任务的实施和完成。
3 政策跟踪审计的特点和存在的问题
政策跟踪审计尚属探索尝试阶段，作为一种新的审计类型，在审计对象、内容、方法、程序、介入的时机、组织形式以及审计成果等，都还是新生事物，常规审计中的审计目标、准则、方法、质量控制和风险防控都不完全适用。
政策跟踪审计的理念，与长期以来在财政财务常规范畴形成的传统审计有较大区别。不能从资金和账簿里切入问题，仅凭借数字推演结论，而是要更多的对于经济形势和政策背景做了解和认识，对审计对象的前提要把握好。从数据、现象中分析、提炼有效信息，避免理解存在碎片化、同质化和简单化。
政策跟踪审计的内容和范围，涉及到人、事和物。政策跟踪审计实施的重点是配套制度措施的建立、资金管理、项目实施三个方面。首先，关注单位是否落实相应政策，是否存在執行不力；关注配套制度措施、管理办法的建立和跟进情况。其次，关注资金的管理和使用，资金管理是否到位，是否单独进行核算，相关账目是否清晰，有无资金长期大额沉淀等问题；资金用途是否有无虚报、冒领等情况，要摸清资金管理使用的不顺畅不流通环节。最后，关注项目实施，包括完成任务的相关准备，项目规划、论证，立项程序，项目招投标组织，关注项目管理情况，相关部门的监管是否尽职尽责。
实践中，政策跟踪审计的职责边界难以清晰。政策跟踪审计是一种事中审计，其时效性要求围绕政策措施和宏观调控的贯彻落实情况进行评价。开展政策跟踪审计，目的就是通过了解这些政策措施落实的环节以及财政资金的管理使用情况，揭示存在的新问题，针对性的提出建议并推进政策落实。要求审计人员不仅要精通业务，更要了解国家的各种大政方针以及最新的决策部署，对审计人员的综合能力提出了更高的要求。因此，在履行审计监督、评价职责过程中，不可避免会反复介入政策措施贯彻落实的管理活动过程中，这在表面上容易造成审计监督人员同职能管理部门同时来共同完成任务的局面，无法分清审计权责和职能部门的管理权责，涉及复杂利益主体时职能管理部门可能会“主动”缺位，所谓的“问计于审计部门”，造成工作被动和审计风险，会直接导致审计站位不明确，审计思路不清晰，以致于审计成果失效。
4 运用政策跟踪审计评价三名工程的绩效
4.1树立建设服务型内部审计理念
传统审计主要是从监督者的角度，提出审计意见或建议，要求按照规章制度进行整改。当前，深圳市政府为全面提升深圳经济特区医疗卫生质量，打造国际医疗中心，推进现代化国际化先进城市建设，吸引海内外优秀高层次医学团队来深发展，在此政策背景下，深圳市各级医疗机构快速发展，其中“医疗卫生三名工程”就是一项新事物，政府层面的相关政策和指導意见陆续出台，对于具体工作中出现的新问题如何及时解决，尚有一些规章制度的缺位，这时，内部审计人员要发挥确认、咨询的职能，运用一般的内部审计的工作原理和方法，从严格按照条条框框到创新思维、创新做法，转换思维方式，正确把握出现的新问题，学习、宣传和深刻领会相关政策法规，积极和医院其他职能部门（财务、科研、设备）进行信息沟通，一起商讨提出切实可行的管理建议。
4.2内控评价机制是政策跟踪审计的基础保障
专项内部控制评价，是指为实现“三名工程”项目管理控制目标，通过对制定医院“三名工程”内部控制制度、采取控制措施和执行流程程序，以及制度运行的有效性进行评价，从而对项目经济管理活动的风险进行防范和控制。“三名工程”政策跟踪审计实施的重点是围绕政策落实和配套制度措施的建立、资金管理、项目实施管理等三个方面，政策跟踪审计不但要审计相关的项目和资金，而且更要审计政策配套措施的制定和执行情况。两者互为补充，在工作内涵上有着一致性，通过内部控制评价的过程控制和管理，客观上为“三名工程”专项资金的合理合规使用，以及“三名工程”绩效审计提供环境保障。
4.3以建立科研管理制度、运行评价机制为审计工作重要内容
“三名工程”专项审计工作目标，应重点揭示服务机制是否健全、评价体系和评价标准是否科学并合理、管理信息系统功能支持覆盖是否完善、科技成果转化激励机制是否到位等问题，以此推动相关主管部门履职尽责，尽快跟进并建立完善配套措施和管理细则、工作运行机制，为“三名工程”绩效审计中的资金管理审计和项目管理审计顺利开展奠定基础。
4.4要以“三名工程”落实情况，重点关注项目的效果、效率
在审计内容上，要重点突出项目管理和推进的效果和效率。“三名工程”不仅仅要审查资金使用的合理、合规、真实、有效，更要着重于资金的使用效果、效率以及效益。要以培育名医（名科）、名医院、名诊所的总体规划和项目建设落实情况，医疗卫生机构自身资源统筹力度和体制、机制改革创新等政策支持情况，创新型临床医疗科研平台服务体系建设情况，学科建设、人才队伍建设等方面的重大进展以及标志性成果等作为绩效评价的依据。
4.5在审计组织方式上，采取内部审计与社会审计相结合的方式
外部审计的独立性和内部审计的过程跟踪审计特性相结合，有利于审计质量的提高。由于“三名工程”专项审计政策性强，要求审计人员除了一般的审计专业技能，需要了解多方面的医疗背景知识，深刻领悟相关政策法规，对审计资源配置提出了较高要求。社会审计中介机构拥有业务精湛的专业人才，医疗机构内部审计人员了解审计环境和单位运营情况，审计工作实施中运用情况介绍、过程沟通、意见交流、结果确认等审计流程，可以提高审计报告评价工作的实效性。
参考文献：
[1] 朱智鸿.基于问题导向的政策跟踪审计探析[J].中国注册会计师，2016（9）：87- 92.
[2] 上海市审计学会课题组.政策措施落实情况跟踪审计实务研究[J].审计研究，2017（3）：12- 18.
摘要：树立建设服务型内部审计理念， 通过运用政策跟踪审计方式，以推动和建立单位内部科研管理制度，促进并服务于项目实施。内部控制评价机制是“三名工程”政策跟踪审计的基础保障，要以“三名工程”的总体规划和项目建设落实情况，重点关注项目资金的使用效果、效率以及效益。在审计组织方式上，采取内部审计与社会审计相结合的方式。
关键词：三名工程 政策跟踪 内部审计 审计目标
中图分类号：F239.4 文献标识码：A
1 政策背景
深圳市“医疗卫生三名工程”，是为全面提升深圳市医疗卫生质量，为吸引海内外优秀高层次医学团队来深发展，为提升深圳市医疗卫生技术水平，由市政府决议实施的以引进和培育名医（名科）、名医院、名诊所为重点的“医疗卫生三名工程”。
为充分调动相关工作积极性和创造性，提高专项经费的使用效率，促进引进团队和依托科室的合作效率，深圳市人民政府印发了《“医疗卫生三名工程”政策措施的通知》《深圳市引进高层次医学团队管理办法的通知》，为进一步完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，适应深圳市“医疗卫生三名工程”工作实际需要，又相继印发了《关于进一步完善“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队经费管理的通知》《市卫生计生委关于进一步加强“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队管理的通知》《市卫生计生委关于印发深圳市“医疗卫生三名工程”引进高层次医学团队绩效评价指导意见的通知》等文件。
2 政策核心内容
2.1合理安排，提高实效
一是鼓励开展研究，各单位可根据研究工作开展需要，对经费不足的予以配套支持，要建立研究项目的院内筛选及评审、评估机制，医院要建立项目管理及验收机制，确保研究规范有序开展并取得实效。二是适当安排人力成本支出，主要用于引进团队成员薪酬、团队聘用人员劳务费及依托科室编内人员工资福利。三是完善预算管理模式，在项目实施周期内，实行规模总控，年度预算不得调整，预算经费不得结转。四是规范管理横向经费，可以通过政府购买服务的方式，委托第三方专业服务机构承担技术研发、技术咨询与服务等。
2.2规范管理，合法合规
严格“三公”经费管理；规范会议和培训经费支出，包括举办会议、参加国内市外会议；合理安排差旅费。
2.3加强管理，创新服务
一是加强统筹，提高资金使用效益。支持依托科室根据合作需要积极开展人才梯队培养，支持开展出国（境）学术交流和专业技术培训；进一步加大对团队专项资助经费的统筹力度，与其他财政资金、事业收入等配套用于引进团队相关工作支出。二是强化责任，规范资金管理。建立内部风险防控机制，完善岗位分离、内部审核制度，强化资金使用绩效评价。三是创新服务，提高团队合作效率。提高团队合作管理效率和财务报销便利化程度，制定符合团队合作实际需要的内部报销规定，完善特殊事项开支管理，切实解决团队合作中的特殊报销事项。要加快资金转拨和使用进度。四是建章立制，尽快出台操作性的实施细则。包括：协议薪酬发放、培训及会议费管理、差旅费管理（特别是国际团队的差旅费管理）、科研经费配套管理、研究者发起的临床研究或公共卫生研究项目的筛选评审及管理、绩效考核及奖励、横向经费管理等。五是加强监督，建立健全事中事后监督机制。适时组织开展对引进单位专项资金管理权限落实、内部管理办法制定、创新服务方式、内控机制建设等情况的督查，对督查情况以适当方式进行通报，确保政策规定落到实处并取得实效。
目前，在各大医疗机构中“三名工程”政策落实实施的具体工作中，经常会有一些瓶颈问题、政策的盲点等，致使工作开展出现了新问题，新情况。笔者尝试用政策跟踪审计的理念、方法、目标、组织形式、审计内容等来分析和观察这一新事物。探索在实践中找到一些解决问题的方法和思路，推进项目任务的实施和完成。
3 政策跟踪审计的特点和存在的问题
政策跟踪审计尚属探索尝试阶段，作为一种新的审计类型，在审计对象、内容、方法、程序、介入的时机、组织形式以及审计成果等，都还是新生事物，常规审计中的审计目标、准则、方法、质量控制和风险防控都不完全适用。
政策跟踪审计的理念，与长期以来在财政财务常规范畴形成的传统审计有较大区别。不能从资金和账簿里切入问题，仅凭借数字推演结论，而是要更多的对于经济形势和政策背景做了解和认识，对审计对象的前提要把握好。从数据、现象中分析、提炼有效信息，避免理解存在碎片化、同质化和简单化。
政策跟踪审计的内容和范围，涉及到人、事和物。政策跟踪审计实施的重点是配套制度措施的建立、资金管理、项目实施三个方面。首先，关注单位是否落实相应政策，是否存在執行不力；关注配套制度措施、管理办法的建立和跟进情况。其次，关注资金的管理和使用，资金管理是否到位，是否单独进行核算，相关账目是否清晰，有无资金长期大额沉淀等问题；资金用途是否有无虚报、冒领等情况，要摸清资金管理使用的不顺畅不流通环节。最后，关注项目实施，包括完成任务的相关准备，项目规划、论证，立项程序，项目招投标组织，关注项目管理情况，相关部门的监管是否尽职尽责。
实践中，政策跟踪审计的职责边界难以清晰。政策跟踪审计是一种事中审计，其时效性要求围绕政策措施和宏观调控的贯彻落实情况进行评价。开展政策跟踪审计，目的就是通过了解这些政策措施落实的环节以及财政资金的管理使用情况，揭示存在的新问题，针对性的提出建议并推进政策落实。要求审计人员不仅要精通业务，更要了解国家的各种大政方针以及最新的决策部署，对审计人员的综合能力提出了更高的要求。因此，在履行审计监督、评价职责过程中，不可避免会反复介入政策措施贯彻落实的管理活动过程中，这在表面上容易造成审计监督人员同职能管理部门同时来共同完成任务的局面，无法分清审计权责和职能部门的管理权责，涉及复杂利益主体时职能管理部门可能会“主动”缺位，所谓的“问计于审计部门”，造成工作被动和审计风险，会直接导致审计站位不明确，审计思路不清晰，以致于审计成果失效。
4 运用政策跟踪审计评价三名工程的绩效
4.1树立建设服务型内部审计理念
传统审计主要是从监督者的角度，提出审计意见或建议，要求按照规章制度进行整改。当前，深圳市政府为全面提升深圳经济特区医疗卫生质量，打造国际医疗中心，推进现代化国际化先进城市建设，吸引海内外优秀高层次医学团队来深发展，在此政策背景下，深圳市各级医疗机构快速发展，其中“医疗卫生三名工程”就是一项新事物，政府层面的相关政策和指導意见陆续出台，对于具体工作中出现的新问题如何及时解决，尚有一些规章制度的缺位，这时，内部审计人员要发挥确认、咨询的职能，运用一般的内部审计的工作原理和方法，从严格按照条条框框到创新思维、创新做法，转换思维方式，正确把握出现的新问题，学习、宣传和深刻领会相关政策法规，积极和医院其他职能部门（财务、科研、设备）进行信息沟通，一起商讨提出切实可行的管理建议。
4.2内控评价机制是政策跟踪审计的基础保障
专项内部控制评价，是指为实现“三名工程”项目管理控制目标，通过对制定医院“三名工程”内部控制制度、采取控制措施和执行流程程序，以及制度运行的有效性进行评价，从而对项目经济管理活动的风险进行防范和控制。“三名工程”政策跟踪审计实施的重点是围绕政策落实和配套制度措施的建立、资金管理、项目实施管理等三个方面，政策跟踪审计不但要审计相关的项目和资金，而且更要审计政策配套措施的制定和执行情况。两者互为补充，在工作内涵上有着一致性，通过内部控制评价的过程控制和管理，客观上为“三名工程”专项资金的合理合规使用，以及“三名工程”绩效审计提供环境保障。
4.3以建立科研管理制度、运行评价机制为审计工作重要内容
“三名工程”专项审计工作目标，应重点揭示服务机制是否健全、评价体系和评价标准是否科学并合理、管理信息系统功能支持覆盖是否完善、科技成果转化激励机制是否到位等问题，以此推动相关主管部门履职尽责，尽快跟进并建立完善配套措施和管理细则、工作运行机制，为“三名工程”绩效审计中的资金管理审计和项目管理审计顺利开展奠定基础。
4.4要以“三名工程”落实情况，重点关注项目的效果、效率
在审计内容上，要重点突出项目管理和推进的效果和效率。“三名工程”不仅仅要审查资金使用的合理、合规、真实、有效，更要着重于资金的使用效果、效率以及效益。要以培育名医（名科）、名医院、名诊所的总体规划和项目建设落实情况，医疗卫生机构自身资源统筹力度和体制、机制改革创新等政策支持情况，创新型临床医疗科研平台服务体系建设情况，学科建设、人才队伍建设等方面的重大进展以及标志性成果等作为绩效评价的依据。
4.5在审计组织方式上，采取内部审计与社会审计相结合的方式
外部审计的独立性和内部审计的过程跟踪审计特性相结合，有利于审计质量的提高。由于“三名工程”专项审计政策性强，要求审计人员除了一般的审计专业技能，需要了解多方面的医疗背景知识，深刻领悟相关政策法规，对审计资源配置提出了较高要求。社会审计中介机构拥有业务精湛的专业人才，医疗机构内部审计人员了解审计环境和单位运营情况，审计工作实施中运用情况介绍、过程沟通、意见交流、结果确认等审计流程，可以提高审计报告评价工作的实效性。
参考文献：
[1] 朱智鸿.基于问题导向的政策跟踪审计探析[J].中国注册会计师，2016（9）：87- 92.
[2] 上海市审计学会课题组.政策措施落实情况跟踪审计实务研究[J].审计研究，2017（3）：12- 18.
