村镇建设用地再开发规划编制探索

    夏剑琴+黄鹏

    摘要：在当前存量规划研究有关分析的基础上，对村镇建设用地再开发规划相关概念进行界定，并提出村镇建设用地再开发规划编制的主要内容和规划目标；以南海区狮山镇为例，探索镇级建设用地再开发规划编制，总结提出村镇建设用地再开发规划相关内容。

    关键词：村镇建设用地；再开发；规划编制；狮山镇

    在国家经济发展新常态战略背景下，优化国土空间开发格局和转变土地利用发展方式是实现经济发展方式转变的重要载体，并被提上重要日程。土地利用规划是指导区域土地利用的总领性文件，必须实现从存量中寻找增量、由增量规划到存量规划的转变。建设用地再开发规划是对现状建设用地的重新布局和安排，是实现建设用地规模、布局、结构和时序科学合理的关键。长期以来，我国村镇土地利用面临布局散乱、分布零星、配套不足等问题，村镇建设用地低效利用是制约新型城镇化以及村镇发展提质升级的重要因素。因此，村镇建设用地是建设用地再开发的关键部分，也是村镇经济社会发展亟需破解的難题之一。目前，对存量规划的研究主要集中在“三旧”改造规划编制和探索，主要在改造项目层面，缺乏在行政区域内建设用地的统筹布局和安排。因此，对村镇建设用地再开发规划编制进行探索研究十分必要且有重要意义。

    一、村镇建设用地再开发规划相关概念界定

    （一）村镇建设用地

    建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。从土地资源利用的角度看，建设用地是已付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。本研究将村镇建设用地界定为村庄和集镇范围内是已经过土地前期投入、开发整理或者已经开发利用的土地。

    （二）村镇建设用地再开发规划

    城市土地再开发是指建立在城市土地初始开发的基础上，从效益最大化的角度出发，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行置换升级，尤其是对城市建成区中的衰退地区进行改造重建等。

    本研究将村镇建设用地再开发规划界定为：依据土地利用总体规划、土地整治规划、乡镇规划、村庄规划等，利用行政、信息、技术等手段，合理安排再开发时序，调整建设用地规模、布局、强度与结构，对村镇建设用地进行综合整治。

    二、再开发规划编制主要内容

    （一）规划目标

    通过建设用地再开发，盘活和释放存量土地，使规划区域土地利用结构基本趋于合理，基础设施基本配套，公共服务设施基本齐全，交通便捷畅通，居民生产、生活基本方便，人居环境得到较大改善，居民生活质量有所提高，引导土地资源高效配置，拉动经济持续增长，提升城市形象。

    （二）规划期限

    村镇建设用地再开发规划是实施性规划，规划期限为5年，近期规划为3年。

    （三）规划主要控制内容

    1. 规划定位

    村镇建设用地再开发规划是土地整治规划下的专项规划，是对村镇范围内闲置、空闲、低效建设用地、与城市功能及发展目标不匹配的旧区内建设用地等进行再开发利用的依据，是指导村镇建设用地综合整治的实施性文件。

    2. 规划对象

    村镇内需要再开发的存量建设用地。主要包括以下几类：

    （1）位于旧城内，年份久远、建筑物理功能老化或早期粗放式建设开发、物质形态与城市风貌格格不入，且自下而上改造意愿强烈的建设用地再开发用地。

    （2）空地即处于空闲状态、闲置未用的宗地，并与当前经济社会发展水平、土地利用方式等相适应、具有开发价值的土地。

    （3）废弃地即因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用的土地、或因采矿等建设活动挖损、塌陷、压占土地而造成的不能继续使用的土地。

    （4）闲置土地即土地使用者依法取得土地使用权之后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

    （5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率较低，具有开发利用潜力的已开发建设用地，或与土地利用规划不相适应的需要调整的土地。

    3. 规划任务

    村镇建设用地再开发规划主要任务是对拟开展再开发区域土地现状进行调查，摸清建设用地再开发潜力，合理安排建设用地再开发时序、规模以及强度，实现土地再次利用和效率提升。

    （1）现状分析和潜力调查：对行政区域内的土地利用现状进行分析，获取低效、闲置、空闲以及其他需再开发用地等的潜力。

    （2）规模控制：根据潜力等情况，划分再开发区域的规模分类，提出规模控制的策略。

    （3）强度控制：与周边其他土地规划、土地利用相结合，提出再开发区域的容积率控制。

    （4）时序安排：根据区域发展战略、潜力情况等提出再开发区域的时序安排，有序推进再开发工作。

    （5）分类引导：针对再开发区域土地利用不同状况，提出不同再开发模式。

    三、现状调查和潜力分析

    （一）狮山镇概况

    狮山镇交通条件发达、土地资源丰富、基础能源充足、自然环境优美。广三（肇）高速、321国道、珠二环、佛山一环、广茂铁路、北江水道等区域性交通动脉均贯穿狮山，加上南海西部已经建成的兴业路、桃园路、三环西路、虹岭路等主干道路，构成了发达的立体交通网络，使狮山成为南海乃至佛山的区域性交通枢纽。狮山辖区内有多座大型输变电站、水厂、供气公司等基础能源设施，满足经济发展需要。狮山镇位于广东省佛山市南海区西部，是国家级卫生镇、广东省食品安全示范镇、广东省文明镇、 广东省家电技术创新专业镇、广东省家电产业集群省级示范区、中国（广东）平板（液晶）显示产业基地、中国塑料中空包装产业基地。

    狮山已初步发展成为南海乃至佛山的产业、科研、教育基地。今后狮山的发展定位是“新规划、新产业、新城区”，也就是要发展成为南海新的产业发展核心，佛山“2+5”组团城市体系中5个30～50万人规模的中心城镇之一，建成南海新的城市副中心。发展目标是以狮山为载体用10年时间再造一个新南海，成为佛山市新型工业化发展道路的示范区。

    狮山镇地处珠三角广佛经济圈核心地带，邻近广州、港澳，是佛山国家高新技术产业开发区的核心园区，与佛山国家高新区管委会形成“园镇融合”发展格局。2013年3月，罗村街道、大沥镇西部5个社区并入狮山镇，新狮山总面积330.6平方公里。新设大圃社会管理处管辖包括原属大沥管辖的颜峰、兴贤、潭边、横岗、高边5个社区居委会和长虹岭工业园以及仙溪地区。新设罗村社会管理处管辖包括塘头、招大、白沙桥、穆院和原有的罗村街道社区。

    （二）狮山镇土地利用特点分析

    1. 土地利用強度趋于饱和

    目前，狮山镇建设用地增加已趋于饱和，全镇平均土地利用强度约为56%，资源消耗速度较快；生态资源保护困难重重，保护资源、保护环境的压力日益增大。

    2. 土地供应过多依靠新增

    据统计，狮山镇平均每年新增建设用地规模72.5公顷，土地供应过多依靠新增，利用存量土地的仅有1.73%，土地消耗速率过快，可能出现无地可用的境况。

    从土地利用总体规划看，狮山镇的可利用的规划新增指标较少，建设用地再开发的需求更大，当前的土地取得成本相对低下。建设用地再开发体制机制不顺，缺乏联动，储备资金、安置房等问题未得到根本解决等是影响建设用地再开发的关键因素。

    3. 低效用地开发潜力较大

    随着经济社会的发展和土地的集约化程度的提高，早期开发的建设用地的集约度相对低下，影响城市整体功能和布局，存量土地的开发利用程度不够，低效用地开发潜力大。

    4. 农村集体建设用地比例较大，期待加快流转和盘活

    狮山镇空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。按照现有的国家建设征地制度和狮山镇用地规模，远远不能适应经济快速发展和产业不断扩张升级的需求，农村集体建设用地可使用数量增加和范围扩大，正好补充了建设征地的不足。农村集体建设用地正逐渐成为招商引资的主要承载地，对推动土地资源合理配置，促进空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。

    （三）再开发潜力分析

    随着城市化建设的推进，狮山镇建设突飞猛进，新增建设用地需求大大增加，但土地资源又受到指标的刚性制约，因此，利用建设用地再开发盘活存量土地、内涵挖潜势在必行，是未来土地保障经济社会持续发展的方向和必经之路。根据调查掌握的情况，狮山镇建设用地再开发潜力主要包括以下几类：

    1. 在建设过程中没有按照定额标准使用、建筑密度偏低、建筑层数偏低，容积率偏小等存在的粗放使用的土地；

    2. 在经济社会发展过程中由于企业改制等因素，产生的闲置、低效利用等的土地；

    3. 在城市建设发展过程中，旧的发展体系及规划不能适应现代的变化，旧区内小区、组团要拆迁、合并、重建，进行重新组合和发展，在此过程中所产生的存量土地；

    4. 规划区内的未征用、未利用的土地以及未进入城市统一规划建设的空闲存量土地；

    5. 低效企业用地即入驻以来企业在评价时点前三年企业投入产出比均低于平均水平，且企业投入产出比逐年下降。

    根据上述情况，对狮山镇土地利用进行空间、规划条件等分析，得到狮山镇的建设用地再开发潜力为3549.82公顷。

    四、再开发规划

    （一）建设用地再开发规划规模

    对于建设用地再开发时序的确定，需要考虑以下因素：（1）城市规划发展战略确定的重点地区开发次序；（2）优先收储并开发与城市道路交通等基础设施建设相联动的区域；（3）所供储备开发的土地应在其供应期内有良好的增值空间，符合市场需要；（4）将部分建设无序的地区纳入再开发规划，予以超前控制。

    依据《佛山南海区中部片区分区规划（2011-2020）》、《南海国家高新技术产业开发区南海园发展战略规划（2013-2020）》、《佛山南海区土地利用总体规划（2010-2020年）》和《佛山市城市总体规划（2012-2020）》，结合存量土地摸底调查成果，综合再开发区域发展实际、土地权属、连片情况等进一步考虑狮山镇可储备再开发土地及其开发时序策略。

    （1）Ⅰ级建设用地再开发地块

    此类地块既符合土地利用总体规划又符合城市总体规划的可再开发土地，建议在1～3年内优先纳入再开发。

    本类土地共计1983公顷，其中低效企业用地175公顷；三旧改造用地1598公顷（旧厂房1091公顷，旧城镇392公顷，旧村庄115公顷）；闲置土地384公顷。

    （2）Ⅱ级建设用地再开发地块

    此类可储备土地仅符合土地利用总体规划或仅符合城市总体规划，建议在2-4年纳入再开发计划，同时要做好规划的调整修改。

    本类土地共计66.66公顷。其中低效企业用地0.06公顷；三旧改造用地14.44公顷（旧厂房7.06公顷，旧城镇7.04公顷，旧村庄0.34公顷）；闲置土地52.16公顷。

    （3）Ⅲ级建设用地再开发地块

    此类地块既不符合土地利用总体规划又不符合城市利用总体规划的可储备土地，建议在3-5年内纳入再开发计划，同时要做好城乡规划与土地利用总体规划的修改。

    本类土地共7.8公顷。其中三旧改造用地1.13公顷（旧厂房0.88公顷，旧城镇0.15公顷，旧村庄0.1公顷）；闲置土地6.67公顷。

    （二）建设用地再开发时序安排

    （1）时序安排原则

    按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”的开发建设思路，在充分尊重各村集体、业主等改造意向的基础上，结合狮山镇城市现状发展条件和项目所处区位条件的分析，综合确定建设用地再开发项目的时序计划。

    1. 战略优先、功能引导。立足于狮山镇城市发展战略，以综合条件相对较好的地区为重点，优先改造城市重点发展功能区域。

    2. 先易后难、优势先行。优先改造产权关系明确，改造条件成熟的国有旧厂房用地。

    3. 以点带面、整体改造。选择一批有条件、有基础的地块优先改造，原则上保证每个村在规划基期年分别有一个地块作为启动示范项目，带动周边地块整体改造。

    4. 把握机遇、循序渐进。立足实际，利用政策机遇合理安排近、中、远期改造规模结构，科学制定年度改造计划。

    （2）再开发规划时序

    建议建设用地再开发时序按照规划期限，在具体再开发规划和改造时取整化处理，具体安排见下表。

    （三）再开发分类引导

    根据改造用地性质、物质形态、开发强度的变化情况，狮山镇再开发类型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五种。

    （1）改造型

    主要指在狮山镇总体发展战略指引下，从优化城市功能，调整产业结构，改善人居环境的角度，在城市建成区范围内对旧城镇、旧厂房和旧村庄进行的大规模改造，改造后用地性质和开发强度均发生改变。

    （2）更新型

    对有历史保留价值，对城市文脉延续具有重要意义的地区，改变旧有建筑功能，开发强度维持不变。

    （3）提升型

    对符合城市发展战略与相关规划要求的建设用地再开发项目，在不改变用地性質的基础上，通过整体或局部拆建改造，对建设格局、开发强度和配套设施进行调整，开发强度变化较大。

    （4）整治型

    改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，重点改善人居环境，并完善配套设施的设置。

    （5）清退型

    对位于基本生态控制线内和规划为生态用地的“三旧改造”用地采取维持现状加以整治、逐步清退等改造方式，恢复和强化生态功能。

    （四）再开发强度分区指引

    区域村镇建设用地再开发强度应以再开发功能分区为单元进行总体控制，具体的用地性质应协调相关总体规划、村镇规划等进行确定。本研究针对村镇建设用地再开发地块探索提出容积率指标控制。

    对于开展建设用地再开发的区域应编制控制性详细规划，综合区域现状、土地用途、交通区位、环境区位和土地价值等因素，综合确定容积率指标，促进土地节约集约利用，改善再开发区域环境和功能。

    五、结论

    本研究在对村镇建设用地再开发概念界定的基础上，以狮山镇为例，提出了村镇建设用地再开发规划的主要控制内容，包括再开发规划的潜力、规模、时序安排和容积率强度控制，为村镇建设用地再开发规划编制提供有益探索。

    参考文献：

    [1]张婷婷.武汉市旧城土地再开发特征及其实施效果研究[D].华中科技大学，2007.

    [2]刘怡，谭永忠，等.城镇存量建设用地的内涵界定与类型划分[J].城市发展研究，2011（18）.

    （作者单位：广州精地土地规划咨询有限公司）