完善环境行政公益诉讼制度之探究

    摘 要：环境行政公益诉讼是时代发展的产物。法律赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格不论是理论上还是实践中都有其合理性，在正当当事人理论的内涵不断发展，“私权制约”暴露出的弊端越来越明显的当下，检察机关凭借其自身的诉讼优势，充分发挥其法律监督作用，在为期两年的试点工作中取得了一定成效。但同时也存在诸如司法地方化、案件来源单一、证明责任缺失和诉讼成本负担不合理等一系列问题，为了促进这一制度更好地发展，必须有针对性地规划出完善路径。

    关 键 词：环境行政公益诉讼；检察机关；检察建议

    中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0090-06

    收稿日期：2018-04-20

    作者简介：徐英兰（1981—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校副教授，研究方向为法理学、行政法学。

    随着人们环境保护意识的提高，环境侵权问题愈来愈受到广泛关注。行政主体在环境保护方面发挥着重要作用，但同时公权力也存在执法理性有限、执法能力参差不齐、权力配置不合理等弊端。有的片面追求政绩而对环境侵害行为保持沉默，甚至做出不合理、不合法的行政审批和行政许可，成为环境侵权人的保护伞。凡此种种情形急需一种外部力量对其进行监督和制约，环境行政公益诉讼应运而生。

    一、检察机关原告资格的合理性

    法律赋予检察机关环境行政公益诉讼原告资格，标志着我国检察机关可以作为国家及社会公共利益的代表，启动一场特殊的行政诉讼。但是鉴于环境行政公益诉讼刚刚渡过试点期，在我国尚未发展成熟，相关法律法规都比较笼统、缺乏具体化的条文规定，因此实践中对于赋予检察机关环境行政公益诉讼原告资格一直存在着质疑声音。但笔者认为，法律赋予检察机关环境行政公益诉讼原告资格的做法是值得肯定的，下文将从理论和实践两方面展开简要分析。

    （一）对“私权制约”模式的补充

    传统理论中诉讼主体资格的认定标准是正当当事人理论，即在一个具体的诉讼活动中，可以作为诉讼当事人参加具体诉讼利益维护的活动必须与该争议的诉讼权利义务有着直接的利害关系，只有具备这一直接利害条件，主体才可以作为原告来启动诉讼程序并开展诉讼活动，争取诉讼利益的最大化。[1]而在公益维权发展迅速的今天，传统的正当当事人理论也被不断注入新鲜血液，法律在环境行政公益诉讼中赋予检察机关原告资格的法理依据也正是基于正当当事人理论的拓展。简言之，为了达到诉讼利益的最大化，诉讼当事人已经不再局限于与案件存在直接利害关系。在此背景下，原先实践中“私权制约”不足以发挥作用的地方可由“公权救济”对其补充。顾名思义，“私权制约”模式即私权利通过制度途径对公权力的运行进行监督制约。从公益维权的层面来看，其存在的弊端是显而易见的：一方面，私权制约多是基于对自身私益的维护，其一系列诉讼行为都依赖于谋取自身利益这一原动力的推行，然而就环境行政公益诉讼来说，在监督制约公权方面，它失去了这一原动力；另一方面，公益维权的成本高昂，普通主体可能会因为缺少诉讼技巧或是不能承担诉讼成本等各种因素的阻碍而无法将诉讼流程走完，既浪费了社会各方的资源，又未能从根本上解决环境侵害问题。另外，现实状况又是令人担忧的：即使是在大力倡导“绿色发展”的今天，某些地区依然以牺牲生态环境为代价谋求经济发展。一些地方政府盲目追求经济指标，追求显著政绩，对环境侵权行为置之不理，采取放任甚至包庇的态度。加之如果违法主体是环保部门，仅凭个人和社会组织的单薄力量又无法对抗。因此，充分发挥检察机关的监督制约职能，借助检察机关的公权力与违法行政机关对抗，从而使得环境侵权行为受到应有的制裁，这便是“公权救济”对传统“私权制约”模式的补充和发展。

    （二）检察机关本身的诉讼优势

    环境行政公益诉讼与普通私益诉讼相比更为复杂。环境行政公益诉讼所要维护的法益是环境公共利益，涉及人数多、范围广，诉讼成本较之普通私益诉讼高，并且通常情况下被告方为环保行政机关，这就对原告方的诉讼经验提出更高要求，在此情形下检察机关作为原告的诉讼优势显得更为突出。首先，检察机关诉讼经验丰富。一直以来检察机关都承担着刑事公诉的职能，尽管环境行政公益诉讼与普通的刑事诉讼有所不同，但相较普通诉讼主体而言，检察机关在证据收集、保存以及法庭辩论技巧等诉讼中的各个流程都能体现出其自身优势。此外，检察机关的国家公权力身份也使得其能够和作为被告的环保部门平等对话，彰显控辩平等，保障司法公正。其次，检察机关诉讼成本有保障。如前文所述，环境行政公益诉讼具有分散性和高成本性，普通诉讼主体难以承担，而检察机关作为环境行政公益诉讼的原告，行使的是国家公权力，背后有国家财力作支撑，与普通诉讼主体相比，能更有质量地开展诉讼工作。对于检察机关的败诉风险，可以参考检察机关提起刑事公诉，由国家赔偿给予保障，能够在督促检察机关充分发挥环境行政公益诉讼原告职能的前提下更好地保障诉讼各方的合法利益。

    二、检察机关提起环境行政公益诉讼存在的问题

    2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格，以法律方式保障了其原告身份。并且从两年来的试点情况看，检察机关提起环境行政公益诉讼取得了比较好的成效，但同时，我们也不能忽略在试点工作中暴露出的一系列问题。

    （一）司法地方化

    对于环境行政公益诉讼的地域管辖，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）第二十九条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院實施办法》）第十五条都做出了规定，即由违法的环保部门所在地的基层检察机关向同级法院提起诉讼，以此便于各地检察机关及时发现环保部门的违法行为，加大监督力度。然而在实践中由于地方各级人民法院、人民检察院的经费依靠地方政府供给；人员编制由地方政府决定；工作条件的改善、装备的更新依赖地方政府及有关部门的批准等，司法机关在适用法律解决案件时经常受到地方政府的干涉或者潜在的威胁，这一现象被称为“司法地方化”。其后果是使地方各级人民法院、人民检察院成为保护地方利益和部门利益的司法工具。

    （二）案件来源单一

    从《检察院实施办法》第二十八条可以看出，检察机关提起环境行政公益诉讼的案源要在检察机关履职过程中发现，同时还对“履职过程”这一前提进行了界定，①这大大限制了环境行政公益诉讼的来源。在环境行政公益诉讼的试点期间，由于这一制度尚处于探索期，为了在一定程度上降低检察机关的工作强度而适当缩小受案来源也在情理之中，而现如今这一制度已在全国推广，依然保持原先单一的案件来源已经不恰当。

    （三）证明责任缺失

    在环境行政公益诉讼制度立法笼统的前提下，为了更好地指导诉讼工作的开展，法院和检察院都相继出台了实施办法，进行了条文规定的细化，但遗憾的是对于举证责任并未规定。诉讼中举证责任分配的重要性不言而喻，在民事诉讼中更是有“举证之所在，败诉之所在”这样一句法律谚语。鉴于环境行政公益诉讼自身的性质和特点，在证明责任缺失的情形下，被告方环保部门很可能会钻法律的空子，怠于举证，导致原告方检察机关的诉讼难度骤增，同时也降低了诉讼效率、浪费了司法资源。

    （四）诉讼成本负担不合理

    在环境行政公益诉讼中，诉讼成本既包括检察机关的调查取证等基本费用（尤其是委托鉴定、评估、审计等数额较大的专业费用），也包括检察机关败诉所要支付的诉讼费用。[2]《检察院实施办法》规定了检察机关调查取证的方式等问题，但并未明确取证过程中产生的费用如何承担，甚至对于检察机关败诉费用的承担也没有规定。与普通诉讼主体相比，检察机关确实在诉讼成本负担方面具有优势，尤其是面临环境行政公益诉讼这种专业性强、涉及范围广的诉讼类型，但检察机关提起的环境行政公益诉讼是为了维护国家和社会公共利益，并非一己之私，因此将诉讼成本一概归于检察机关显得不合情理。

    三、完善环境公益诉讼制度的对策

    针对实践操作层面存在的若干問题，笔者认为其完善路径可以从以下几方面展开：

    （一）强化检查机关的公益诉讼权

    在我国，司法权威性和公正性最大的挑战就是“司法地方化”，针对现如今尚处于发展不成熟阶段的环境行政公益诉讼而言，为了避免司法地方化的干扰，笔者认为可以在管辖方面进行制度创新。

    就环境行政公益诉讼而言，在实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度后，地方检察机关的环保监督制约功能已经降低。①鉴于环境问题的潜在性、分散性以及不易恢复性等特点，单一的属地管辖已经暴露出其弊端，虽然检察机关能够做到及时发现问题，但发现之后是否具有足够的打击力度却要画一个大大的问号。基于检察机关是通过发出检察建议和提起环境行政公益诉讼两种方式来遏制环保行政机关的违法行为，[3]因此可以将以上两种方式分离，使二者都得到充分利用。基层检察机关毕竟对本地域的情况掌握程度较高，因此可以保留其检察建议权，及时向本地区违法环保行政机关发出检察建议并督促纠正违法行为。如若环保行政机关收到检察建议置若罔闻，违法行为仍然存在，则与环保行政机关同属一地的检察机关可以将发出的检察建议和先前收集的关于违法环保行政机关的初步证明材料移送给其他较为方便管理的检察机关，接受移送材料的检察机关审查后认为有必要提起环境行政公益诉讼的，则向其同级法院提起诉讼。将检察建议和提起诉讼的权力分离能够增强检察建议的影响力，本着节约司法资源的态度将诉讼成本降到最低，同时被移送材料的检察机关对材料的二次审阅也能够降低检察工作的错误率，彰显司法的公正性。若是在移送的过程中遇到阻力，可以请求上级检察院进行指定管辖，最大限度地规避司法地方化或其他因素导致的起诉难、立案难、审理难和执行难等问题。

    （二）拓展受案来源

    受案来源的渠道多少关乎一项诉讼制度的发展快慢，法律赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格并不意味着此项诉讼是检察机关专属。

    环境行政公益诉讼本身所涉及的是国家和社会公共利益，我国每一位民众都享有环境权、监督权、批评建议权，对于环保行政机关的违法行为，即使无关乎自身利益，也有检举控告的权利。检察机关的职责有很多，工作任务也很艰巨，不能把所有的时间和精力都投入到环境行政公益诉讼之中，在此情况下，将受案来源局限于检察机关履行职责过程中，无疑给检察机关增添了负担。面临严峻的环境问题，结合现如今民众社会责任感愈发强烈和大众传媒愈发便捷的背景，应当拓展环境行政公益诉讼的受案来源。特别是在环境法领域，由于我国环境法对检举权作了规定，使得本应由客观诉讼即行政公益诉讼加以保护的环境公共利益，在主观诉讼制度中获得了救济。[4]因此对于公民个人、法人和社会组织的举报或是控告，有确凿证据的，检察机关应当充分重视；提供可靠线索的，检察机关也应当认真核实。在确认举报控告属实之后，应该立即受理案件，准备向法院提起诉讼，这也是检察机关的职责之所在。除此之外，由于新闻传媒业的发展，现如今已是足不出户就可知晓天下事，为了更好地加大环境保护力度，笔者认为检察机关的受案渠道也可以扩宽至大众传媒领域，通过新闻媒体甚至是网络互动平台等方式获取案件线索。如此一来不仅能够有效的发挥和保障公民的监督建议权，也能够减少检察机关“为了完成任务而完成任务”的心理压力，同时从侧面提升检察机关的工作能力，展现其与时俱进的工作方式。

    （三）完善证明责任分配

    举证责任是指对自己提出的主张有收集或提供证据的义务，若是当事人举证不能，则可能会面临败诉的风险，需要承担不利后果。

    笔者认为，与民事公益诉讼不同，环境行政公益诉讼可能并不适宜完全采取“谁主张谁举证”的方式，因为检察机关无法对环保行政机关行为的合法性做出举证，而相反由被告方的环保行政机关来举证证明自身行为的合法性较为恰当。假如被告方能够证明自身行为与损害结果之间不存在因果关系，则可免于承担败诉的不利后果。因此，笔者认为在环境行政公益诉讼中采取“举证责任倒置”的方式较为合理，但也并非是将举证责任完全加之于被告一方，而完全忽略原告方。在“举证责任倒置”的情形下，被告最主要的任务是对被诉行为的合法性进行证明。只要被告方能够证明自身行为与损害结果之间不存在因果关系，就能够免于承担败诉的不利后果。鉴于环境行政公益诉讼本身的特点和性质，环保行政机关作为被告方在承担举证责任时要遵循“先取证，后裁决”的原则。环保行政机关只能就检察机关提起环境行政公益诉讼之前所收集的证据来证明自身行为的合法性，之所以做出此种规定是为了防止被诉方在检察机关提起诉讼后对之前的违法行为进行纠正，其之后收集的证据很可能会明显对自身有利，这样一来也就使得环境行政公益诉讼失去了其原本的价值。正如前文所述，检察机关对于环保行政机关而言处于外部监督的地位，对于环保行政机关的日常工作情况以及内部运行方式都不甚了解，因此很难对环保行政机关行为的合法性做出举证。但这并不排除检察机关作为原告方需要承担的初始举证责任，如案件的来源如何、原告的适格、有明确被告、检察机关收集的证据材料以及曾经向违法环保行政机关发出的检察建议等。在实行“举证责任倒置”的方式下适当减弱检察机关的举证责任，能够减轻检察机关的起诉负担，使得检察机关更好地履行自己的职责。

    （四）降低訴讼成本

    有诉讼就会有成本，环境行政公益诉讼的成本较之普通诉讼更为高昂，因此要想积极推进环境行政公益诉讼在我国的开展，必然要对诉讼成本做出合理分配。

    鉴于检察机关在大多数环境行政公益诉讼中充当原告，因此承担败诉费用是必然结果，其一方面遵循了诉讼法的原则、维护了法制统一，另一方面也能使检察机关在履行职务时更加的尽职尽责。但由于环境问题的复杂性和专业性，在鉴定、评估等各个环节都势必有大量的费用支出，将以上全部的诉讼成本加之检察机关在很大程度上会削减检察机关提起环境行政公益诉讼的热情。因此，笔者认为适当吸纳社会公众的力量不失为一种解决办法。社会中存在着不少环保组织，其成员是来自于社会各个阶层与领域的志愿者，从某种程度上而言，环保社会组织更像是一个巨大的社会资源整合器，把众多具有专业技能的人才汇集在一起。[5]基于此，可以环保社会组织为依托，加之适当的财政拨款和公益捐助，成立各地的专门环境公益组织，承担环境行政公益诉讼的鉴定、评审等工作，以此对检察机关提起环境行政公益诉讼形成保障。这种保障不仅仅体现在物质方面，更为重要的是可以充分利用环保社会组织的人才技术资源，弥补检察机关环境问题专业性的不足，一方面缓解了检察机关诉讼成本的负担，另一方面也将环保社会组织的力量吸纳，使得环境行政公益更加贴近民众，拉近二者的距离。

    总之，与过去一味追求经济高速发展不同，现如今更加强调“绿色发展”理念，“绿水青山就是金山银山”。环保行政机关作为国家行政机关的一部分，在维护生态平衡、保护环境资源等方面扮演着极为重要的角色。但实践中环保行政机关却因种种原因而未能完成其使命，环境行政公益诉讼应运而生。作为国家公权力的代表，检察机关被法律赋予提起环境行政公益诉讼的原告资格。从2015年7月1日到2017年7月1日，检察机关不断明确自身定位、发挥自身优势，在环境行政公益诉讼的探索道路上稳步前进。当然，每一制度的发展都需要在无数次的实践中发现问题、解决问题从而走向成熟，我们应当看到试点期间所取得的成就，以此奠定完善环境行政公益诉讼制度的信心，同时我们更应当看到其中的问题所在，只有及时发现问题并且解决问题才能形成良性循环，才能使这一制度有更加光明的未来。

    【参考文献】

    [1]马一鸣.环境行政公益诉讼起诉资格研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2017.

    [2]朱全宝.检察机关提起环境行政公益诉讼：试点检视与制度完善[J].法学杂志，2017，（08）.

    [3]陈瑞华.论检察机关的法律职能[J].政法论坛，2018，（01）.

    [4]沈跃东.环境保护检举权及其司法保障[J].法学评论，2015，（03）.

    [5]李云云.检察机关提起行政公益诉讼的冷思考[J].克拉玛依学刊，2014，（06）.

    （责任编辑：张 艳）

    Research on Perfecting Environmental Administrative

    Public Interest Litigation System

    ——Taking the Plaintiff Qualification of Procuratorial Organs as the Breakthrough Point

    Xu Yinglan

    Abstract：Environmental administrative public interest litigation is the product of the development of the times.The plaintiff qualifications given by law to the procuratorial organs to initiate environmental administrative public interest litigation are reasonable both in theory and in practice.With the continuous development of the connotation of the legitimate party theory，the drawbacks exposed by the “restriction of private rights” are becoming more and more obvious.The procuratorial organs，by virtue of their own litigation advantages，give full play to their laws.The role of law supervision has made considerable progress in the two-year pilot work.But at the same time，a series of problems have emerged，such as the challenge of judicial localization，the single source of cases，the lack of burden of proof and the burden of litigation costs. In order to promote the better development of this system，it is necessary to plan a perfect path.

    Key words：environmental administrative public interest litigation；procuratorial organs；inspection recommendations