生态文明建设之公众参与路径探析
程官文 周树超 陈一蕾
摘 要 生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。在生态问题日益突出、生态环境不断恶化的状况下，生态文明建设日益迫切。人作为生态环境的组成成员，是生态文明建设的直接受益者，所以生態文明建设既是公众的权利也是公众的义务。然而我国生态文明建设公众参与的相关制度保障不够完善，使得公众的参与制度不完善、参与度较低。本文使用文献分析法，通过大量阅读相关文献资料，在《中华人民共和国环境保护法》等法定的范围内，尝试完善现有的公众参与路径。
关键词 生态文明建设 公众参与 听证 公益环境诉讼
作者简介：程官文、周树超、陈一蕾，四川农业大学法学院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.183
一、 引言
推进生态文明建设，是全面建设小康社会的迫切需要。党的十七大对全面建设小康社会的目标任务，从五个方面提出了新的更高要求。“建设生态文明”既是目标任务之一，也是实现“更高要求”的保障。中国是最大的发展中国家，如果我国率先跨入生态文明社会，不但会使全国的经济、社会、生态、环境、人文、民生面貌为之一新，而且必将大大加快全球生态文明建设进程。而纵观世界各国，生态文明建设的率先发起者不是政府而是广大人民群众，且公众参与作为建设生态文明的有效方法逐渐得到国际社会的认可。笔者认为，在我国这样人口众多的国家，公众是许多活动的基础力量，生态文明建设不能仅依靠管理者的努力，而是更应该依靠公众的广泛参与，从根本上解决生态环境问题。
但由于我国相关的配套制度不够完善，导致大多数公众仅仅在宣传倡议、绿色消费等方面参与生态文明建设，而在听证等决策参与抑或环境公益诉讼等过程监督方面的积极性很低。故笔者根据《中华人民共和国环境保护法》关于公众参与的规定，着重在决策参与和过程监督方面探析生态文明建设之公众参与路径。
二、公众参与主要内容
公众参与的内容，即在我国法律规定下公众有权参与的具体事务。《宪法》第二条第三款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《环境保护法》第五十三条规定公众有权依法获取环境信息、参与和监督环境保护。
业内多数学者将公众参与的内容概括为预案参与、过程参与和末端参与。预案参与指公众在立法、政策、规划等制定阶段予以介入，且其介入对立法、政策、规划等的具体细节有改变作用。过程参与指公众介入立法、政策、规划等的实施过程。末端参与主要指生态环境问题发生后的维权救济等行为。为了方便论述，笔者将公众参与的主要内容划分为决策参与和过程监督两大部分。决策参与以听证为主要内容；过程监督涉及举报、投诉、环境公益诉讼等方面。
三、决策参与——听证
听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。即，听证是生态文明建设领域内公众参与的法定途径。
（一）听证的现状
听证是完成以上规定的重要方法，然而我国现阶段的听证实际操作性却很差。《环境影响评价法》规定了“论证会”、“听证会”两种明确的有关单位征求意见方式，但考虑到法律的灵活性与稳定性，同时又做出了“其他形式”这种概括性规定。这种选择性规定使得绝大多数单位都尽量回避论证会、听证会，采取“其他形式”，其结果往往演变为相关单位单纯地公布信息，公众被动地接受信息而无法有效地表达自己的意愿和反映自己的意见或建议。
（二）听证的改进途径
就意见反馈而言，听证会可大致分为三个阶段：以“听”为主要内容的信息获取阶段，以“证”为主要内容的意见协商阶段以及最后的意见反馈阶段。从以上三个阶段入手，可初步探析健全听证制度的路径。
1.明确规定听证。公众因为长期生活、工作与某一地区，故其对该地区的生态环境问题最有发言权，也最应该享受环境权的保障。《环境保护法》第五十六条规定：对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。
依此规定，政府相关部门可出台规章：凡与生态环境相关的建设项目，应当向当地主管部门备案，除明显无必要征求公众意见者，皆应召开听证会听取公众意见，由政府相关部门监督实行，听证会结束后向主管部门说明情况。
2.合理确定听证代表。听证会的参与者是不同利益群体的代言人，代表着广大公众的利益，参与者的代表性直接影响到听证会的质量，使用合理确定听证代表显得尤为重要。就目前而言，听证代表大多为专家学者，当地普通公众参与较少。听证代表要体现其代表性，参与人员的广泛性很重要，故本文提出一种确定听证代表的方案可供参考：随机邀请当地各行各业的普通公众，占比为与会人员的5成；各社区的负责人，占2成；大型企业负责人，占2成；专家学者，占1成；主管部门工作人员1至2位。
3.保障公众听证权利。听证会的组织者应当提前将会议主要内容告知参与者，使听证代表有充足时间思考。除特殊情况，听证会应当保持一定的透明度，即允许新闻媒体对会议进行报道或者允许旁听。听证代表应当享有表达自己意见的发言权，任何人不得干涉，会议组织者公布信息之后，应当询问各代表有无意见。
4.健全意见反馈机制。听证会中，组织者应安排专人记录切实可行的意见。会后，应有专人负责收取代表提交的书面意见，并于3个工作日之内予以回复，对采纳的意见应公示一周。
四、过程监督
过程监督为公众参与生态文明建设的主要途径，本文主要探析现存问题和争议较大的投诉举报和公益环境诉讼两大类。
（一）投诉、举报
《環境保护法》第五十七条规定：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。
投诉、举报作为公民环境权受到侵害后的维权途径，相关的法律比较笼统模糊，本文提出健全意见。
1.保障公民知情权。公众理性高效参与生态文明建设的前提之一是对相关信息知情。为保障公众知情权，首先应扩宽生态文明信息公开的义务主体，将所有生存企业和主管单位都纳入进去，一月公开一次相关信息，为期一周，并向当地政府备案。其次应拓宽信息公开途径，除了公报和网站的信息公开栏外，还可以通过新闻媒体进行报道。
2.完善投诉举报机制。相关部门接到投诉举报后，应引起高度重视，尽快查明投诉举报内容是否属实，并于7个工作日之内予以投诉人回复。对于真实有效的举报，应予以奖励现金500- 5000元，对于虚假恶意的举报，应依法追究责任。被举报单位，若查明属实，政府主管部门应将其违法信息记入社会诚信档案并予以公式。对于不履行职责的监管部门，上级或检察机关接到举报后，若查明属实，应对其进行通报批评并依法追究责任。
3.举报人信息保密。相关部门接到举报后，除查明为虚假恶意的举报外，都应对举报人的所有信息予以严格保密，由专人联系举报人告知其处理结果与发放奖励，任何个人或单位不得公开举报人信息，违者承担法律责任。
（二） 公益环境诉讼
《环境保护法》第五十八条对于公益环境诉讼的规定为符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理：“（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”笔者认为，此规定限制了个人参与公益环境诉讼的权利，故提出以下意见。
1.拓宽公益环境诉讼主体范围。公众是社会环境的所有者，为了环境公益的任何个人、组织，都应属于公益环境诉讼的主体范围。个人身为环境污染的直接受害者，应被赋予公益环境诉讼的主体资格，人民法院接到诉讼后，应当受理。且考虑到我国社会环保组织的登记注册门槛过高，不利于参与环境保护，所以建议将专门从事环境保护公益活动连续两年以上且无违法记录的组织纳入公益环境诉讼主体范围。
2.完善公益环境诉讼机制。因考虑到公益环境问题证据搜集的难度，故应由被起诉单位承担举证责任，其应主动公示生产信息，证明其无违法行为。
五、结论
公众作为我国生态文明建设的恒久推动力，其依法参与生态文明建设的权利应当被保障。本文依照《环境保护法》等相关内容，结合大量文献资料，从政府主管部门角度探析了如何建立公民参与生态文明建设的路径。本文将公众参与生态文明建设的路径划分为决策参与和过程监督，提出了健全相关法规机制的建议，发表了保障公民参与听证会的权利和知情权、诉讼权等权利的看法，希望对推进环境保护的公众参与尽到绵薄之力。
参考文献：
[1]蔡守秋.环境资源法教程.武汉大学出版社.2000.
[2]崔浩.环境保护公众参与研究.光明日报出版社.2013.
[3]陈润羊.论环境保护中的公众参与.环境与可持续发展出版社.2008.
[4]王越.我国生态文明建设公众参与研究.大连理工大学出版社.2015.
摘 要 生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。在生态问题日益突出、生态环境不断恶化的状况下，生态文明建设日益迫切。人作为生态环境的组成成员，是生态文明建设的直接受益者，所以生態文明建设既是公众的权利也是公众的义务。然而我国生态文明建设公众参与的相关制度保障不够完善，使得公众的参与制度不完善、参与度较低。本文使用文献分析法，通过大量阅读相关文献资料，在《中华人民共和国环境保护法》等法定的范围内，尝试完善现有的公众参与路径。
关键词 生态文明建设 公众参与 听证 公益环境诉讼
作者简介：程官文、周树超、陈一蕾，四川农业大学法学院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.183
一、 引言
推进生态文明建设，是全面建设小康社会的迫切需要。党的十七大对全面建设小康社会的目标任务，从五个方面提出了新的更高要求。“建设生态文明”既是目标任务之一，也是实现“更高要求”的保障。中国是最大的发展中国家，如果我国率先跨入生态文明社会，不但会使全国的经济、社会、生态、环境、人文、民生面貌为之一新，而且必将大大加快全球生态文明建设进程。而纵观世界各国，生态文明建设的率先发起者不是政府而是广大人民群众，且公众参与作为建设生态文明的有效方法逐渐得到国际社会的认可。笔者认为，在我国这样人口众多的国家，公众是许多活动的基础力量，生态文明建设不能仅依靠管理者的努力，而是更应该依靠公众的广泛参与，从根本上解决生态环境问题。
但由于我国相关的配套制度不够完善，导致大多数公众仅仅在宣传倡议、绿色消费等方面参与生态文明建设，而在听证等决策参与抑或环境公益诉讼等过程监督方面的积极性很低。故笔者根据《中华人民共和国环境保护法》关于公众参与的规定，着重在决策参与和过程监督方面探析生态文明建设之公众参与路径。
二、公众参与主要内容
公众参与的内容，即在我国法律规定下公众有权参与的具体事务。《宪法》第二条第三款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《环境保护法》第五十三条规定公众有权依法获取环境信息、参与和监督环境保护。
业内多数学者将公众参与的内容概括为预案参与、过程参与和末端参与。预案参与指公众在立法、政策、规划等制定阶段予以介入，且其介入对立法、政策、规划等的具体细节有改变作用。过程参与指公众介入立法、政策、规划等的实施过程。末端参与主要指生态环境问题发生后的维权救济等行为。为了方便论述，笔者将公众参与的主要内容划分为决策参与和过程监督两大部分。决策参与以听证为主要内容；过程监督涉及举报、投诉、环境公益诉讼等方面。
三、决策参与——听证
听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。即，听证是生态文明建设领域内公众参与的法定途径。
（一）听证的现状
听证是完成以上规定的重要方法，然而我国现阶段的听证实际操作性却很差。《环境影响评价法》规定了“论证会”、“听证会”两种明确的有关单位征求意见方式，但考虑到法律的灵活性与稳定性，同时又做出了“其他形式”这种概括性规定。这种选择性规定使得绝大多数单位都尽量回避论证会、听证会，采取“其他形式”，其结果往往演变为相关单位单纯地公布信息，公众被动地接受信息而无法有效地表达自己的意愿和反映自己的意见或建议。
（二）听证的改进途径
就意见反馈而言，听证会可大致分为三个阶段：以“听”为主要内容的信息获取阶段，以“证”为主要内容的意见协商阶段以及最后的意见反馈阶段。从以上三个阶段入手，可初步探析健全听证制度的路径。
1.明确规定听证。公众因为长期生活、工作与某一地区，故其对该地区的生态环境问题最有发言权，也最应该享受环境权的保障。《环境保护法》第五十六条规定：对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。
依此规定，政府相关部门可出台规章：凡与生态环境相关的建设项目，应当向当地主管部门备案，除明显无必要征求公众意见者，皆应召开听证会听取公众意见，由政府相关部门监督实行，听证会结束后向主管部门说明情况。
2.合理确定听证代表。听证会的参与者是不同利益群体的代言人，代表着广大公众的利益，参与者的代表性直接影响到听证会的质量，使用合理确定听证代表显得尤为重要。就目前而言，听证代表大多为专家学者，当地普通公众参与较少。听证代表要体现其代表性，参与人员的广泛性很重要，故本文提出一种确定听证代表的方案可供参考：随机邀请当地各行各业的普通公众，占比为与会人员的5成；各社区的负责人，占2成；大型企业负责人，占2成；专家学者，占1成；主管部门工作人员1至2位。
3.保障公众听证权利。听证会的组织者应当提前将会议主要内容告知参与者，使听证代表有充足时间思考。除特殊情况，听证会应当保持一定的透明度，即允许新闻媒体对会议进行报道或者允许旁听。听证代表应当享有表达自己意见的发言权，任何人不得干涉，会议组织者公布信息之后，应当询问各代表有无意见。
4.健全意见反馈机制。听证会中，组织者应安排专人记录切实可行的意见。会后，应有专人负责收取代表提交的书面意见，并于3个工作日之内予以回复，对采纳的意见应公示一周。
四、过程监督
过程监督为公众参与生态文明建设的主要途径，本文主要探析现存问题和争议较大的投诉举报和公益环境诉讼两大类。
（一）投诉、举报
《環境保护法》第五十七条规定：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。
投诉、举报作为公民环境权受到侵害后的维权途径，相关的法律比较笼统模糊，本文提出健全意见。
1.保障公民知情权。公众理性高效参与生态文明建设的前提之一是对相关信息知情。为保障公众知情权，首先应扩宽生态文明信息公开的义务主体，将所有生存企业和主管单位都纳入进去，一月公开一次相关信息，为期一周，并向当地政府备案。其次应拓宽信息公开途径，除了公报和网站的信息公开栏外，还可以通过新闻媒体进行报道。
2.完善投诉举报机制。相关部门接到投诉举报后，应引起高度重视，尽快查明投诉举报内容是否属实，并于7个工作日之内予以投诉人回复。对于真实有效的举报，应予以奖励现金500- 5000元，对于虚假恶意的举报，应依法追究责任。被举报单位，若查明属实，政府主管部门应将其违法信息记入社会诚信档案并予以公式。对于不履行职责的监管部门，上级或检察机关接到举报后，若查明属实，应对其进行通报批评并依法追究责任。
3.举报人信息保密。相关部门接到举报后，除查明为虚假恶意的举报外，都应对举报人的所有信息予以严格保密，由专人联系举报人告知其处理结果与发放奖励，任何个人或单位不得公开举报人信息，违者承担法律责任。
（二） 公益环境诉讼
《环境保护法》第五十八条对于公益环境诉讼的规定为符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理：“（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”笔者认为，此规定限制了个人参与公益环境诉讼的权利，故提出以下意见。
1.拓宽公益环境诉讼主体范围。公众是社会环境的所有者，为了环境公益的任何个人、组织，都应属于公益环境诉讼的主体范围。个人身为环境污染的直接受害者，应被赋予公益环境诉讼的主体资格，人民法院接到诉讼后，应当受理。且考虑到我国社会环保组织的登记注册门槛过高，不利于参与环境保护，所以建议将专门从事环境保护公益活动连续两年以上且无违法记录的组织纳入公益环境诉讼主体范围。
2.完善公益环境诉讼机制。因考虑到公益环境问题证据搜集的难度，故应由被起诉单位承担举证责任，其应主动公示生产信息，证明其无违法行为。
五、结论
公众作为我国生态文明建设的恒久推动力，其依法参与生态文明建设的权利应当被保障。本文依照《环境保护法》等相关内容，结合大量文献资料，从政府主管部门角度探析了如何建立公民参与生态文明建设的路径。本文将公众参与生态文明建设的路径划分为决策参与和过程监督，提出了健全相关法规机制的建议，发表了保障公民参与听证会的权利和知情权、诉讼权等权利的看法，希望对推进环境保护的公众参与尽到绵薄之力。
参考文献：
[1]蔡守秋.环境资源法教程.武汉大学出版社.2000.
[2]崔浩.环境保护公众参与研究.光明日报出版社.2013.
[3]陈润羊.论环境保护中的公众参与.环境与可持续发展出版社.2008.
[4]王越.我国生态文明建设公众参与研究.大连理工大学出版社.2015.
