基于中长期财务规划的高校预算管理研究
赵淑敏
摘要：在国家提出改进预算管理制度，颁布新预算法以及自身事业发展需要的多重推动下，高校预算管理工作迫切需要优化改进，其中重要的一点是传统预算管理应该与高校事业发展中长期规划相结合，引入中长期概念，实施滚动预算。文章从高校预算管理工作的现状入手，探讨高校预算改进方向，分析基于中长期财务规划的预算管理工作的具体实施程序，对实施过程中可能遇到的问题及对策加以研究，最终实现基于中长期财务规划的预算管理，使预算管理工作能更好的为高校各项中长期事业的良性发展保驾护航。
关键词：高校预算；滚动预算；中长期财务规划
一、引言
党的十八届三中全会对改进预算管理制度提出了明确的要求。其中，作为重要突破口，要求实现预算跨年度平衡，编制三年滚动预算。财政部要求编制三年滚动预算，对滚动预算期内的重大事项，必须研究制定政策目标、执行机制和考评办法。
对于高校来说，将中长期财务规划引入预算管理也显得迫在眉睫。优化高校现有预算管理模式，实施中长期滚动预算，既是响应财政部编制滚动预算的要求，更是高校自身长期良性发展的需求。滚动预算并不否定现有的年度预算，它既包含又服务于年度预算，并且强调了年度预算的延伸性和连续性；同时，滚动预算不仅是时间维度的简单延伸，更是管理工作的一项革新。通过滚动预算的实施，既能提高预算工作质量，又可实现预算工作的科学化、精细化和全面化，保证高校各项事业可持续的良性发展。
二、高校预算管理工作现状
各高校大都编制部门预算和校内预算两本预算，以满足上级部门安排预算资金和统计需要以及校内资金统筹安排的需要。近年来，各高校在预算管理制度方面的探索取得了一定成效，预算管理工作已经从原始的重编制到了现在的预算编制与执行评价同抓共管，预算的管理职能日益凸显。预算的编制体系已经基本建立健全，全面整合了各类资金，完善预算涵盖的范围；强化了零基预算基本的编制原则；预算编制过程得以规范，延长了预算编制时间；积累了财税改革的基本经验，为开展下一步预算改革工作奠定了坚实的基础。
随着高校办学规模的扩张以及事业发展的不断壮大，预算管理作为高校治理的有效工具也存在很多问题需要解决，主要有以下几点：一是预算的规划性不够，预算编制时间提前较多，并早于各部门的工作计划，二者在时间上严重错位；二是预算审批周期滞后，导致对年初的预算支出缺少约束；三是短视性无法避免，现有的年度预算只考虑预算年度当年的收支情况，预算管理工作缺乏中长期规划，陷入只顾当前的误区，可能会出现与高校的可持续发展目标相违背的情况。高校的发展是一个长期可持续的过程，可能在某一年集中投入大笔资金，如果每年预算只考虑当年收支平衡不考虑事业发展规划，在需要用钱办大事的时候很可能会出现没有足够资金支持的情况，给高校发展带来障碍而不是保障。
三、基于中长期财务规划的滚动预算
（一）滚动预算综述
现在普遍采用的年度预算是一种定期预算。定期预算按照某一固定的期间作为预算编制期间。它把预算期间与会计期间在时间上相配比，便于考评预算执行，但由于定期预算通常在年初或提前几个月开始编制，预算结果可能与实际执行相差较大，不利于预算的有效执行和准确评价。与之相反，滚动预算是一种柔性预算方法，始终保持相等的预算期间，预算期间和会计期间相脱离，不断补充预算期间，预算期间始终保持既定长度向后滚动。滚动预算能随预算执行的推进不断对预算加以调整和修订，提高预算的准确性和客观性，实现预算的动态管理，有效加强预算管理的计划准确性。
实施滚动预算，优化高校预算管理工作模式，是财政部门的工作要求，也是高校保持长期良性可持续发展的需要。通过开展滚动预算，可以提高预算工作的质量，加强预算工作的科学化、精细化和全面化，保障高校各项事业科学长期持续发展。
（二）滚动预算的实施
1. 高校实施滚动预算的基本思路
高校实施滚动预算的基本思路主要是根据高校各项事业发展需要，密切结合高校中长期各项事业业发展规划，设立中长期滚动项目库，以报告年度作为基期年度，向后递延若干年度编制滚动预算，同时纳入年度预算，滚动预算和年度预算有机结合起来，保证年度预算的连续性。
高校实施滚动预算应遵循的原则如下：一是保障发展原则。预算编制要与事业发展保持一致，滚动预算的编制应符合高校中长期规划，与高校良性中长期发展的方向一致；二是动态递延原则。在编制预算时，要深入分析已完成预算的执行情况，结合形势发展和政策变化，及时调整滚动预算；三是谨慎客观原則。滚动预算编制必须要尽可能考虑全面，预计不确定性，给后期预算充分留有余地，谨慎对待财务风险，加强预算管理的风险导向原则；四是讲求绩效原则。制定绩效考评方案，预算执行过程中实时跟踪分析预算执行，评估资金实际使用效益。
2. 实施滚动预算的体制保障
高校滚动预算的顺利实施必须有制度保障，高校必须要改进革新现行的预算管理体制。首先，要做好高校中长期规划管理的基础工作，明确高校中长期发展目标和规划，使高校各项工作开展都能做到有的放矢，同时使滚动预算的编制也与高校的发展目标相一致。
其次，要成立高效专业的滚动预算专门管理机构，一般以财务部门牵头，所有相关职能部门都参与。明确滚动预算的编制需要全员参与，而不仅是个别部门的工作。成立高校项目库审核委员会，审核滚动预算和中长期项目。
再次，要构建高校中长期发展规划信息平台，借助数字化平台，开发高校资源管理系统，集成高校全部信息化系统，提供相关信息共享、决策的管理平台。中长期滚动预算管理系统应包括基础数据系统、高校发展规划系统、中长期项目管理系统、滚动预算管理系统等。
3. 滚动预算编制方法
第一，明确滚动预算编制的责任主体。按高校各部门不同的职能，可以分为行政类、教学类、科研类、教辅类、学生工作类、后勤服务类等；第二，制定中长期发展规划。各个责任主体依照各自职能，编制各自的中长期发展规划、目标，结合高校实际资源，编制日常收入支出财务预算，制定重要项目实施计划，结合事业发展的变化随时调整规划。强化中长期发展规划的指导性，编制规划时加强科学论证；第三，建立滚动项目库。依据中长期发展规划，开展项目的申报、评审、立项等工作，项目纳入项目库前需经过充分科学论证，同时按照项目的轻重缓急进行合理排序，及时项目更新和清理项目库，实现项目库的滚动式动态管理；第四，在此基础上编制中长期滚动预算。按照中长期滚动预算编制原则，结合高校中长期发展规划以及以往的预算执行情况，全面测算滚动期内的收支情况，编制下一期滚动预算；对滚动期内所有的重大事项测算；从项目库中甄选合理的项目纳入预算，并将预算期连续推移编制滚动预算，同时按照上级要求精准编制年度部门预算。
四、高校实施滚动预算的问题及应对措施
（一）高校实施滚动预算的问题
滚动预算在各高校的预算工作中還处于起步阶段，在实施过程中难免会遇到一些困难，常见的有以下几点：
首先，是领导层面的重视程度不够，对滚动预算的编制认识不足。这也是其问题的根源所在。领导层常常认为编制滚动预算只是财务部门的一种新增工作事项，并没有意识到滚动预算的编制其实与高校整体发展密切相连，既是高校各项事业长期良性发展的后盾保障，又是各项事业工作有序开展的指挥棒。如果滚动预算的编制工作执行力不过，将最终流于形式，难以发挥其有效的管理作用。
其次，是滚动预算编制人员的业务能力有限，由于滚动预算本身是一种新生事物，缺乏成熟的经验借鉴，而且在事务中往往只有财务部门参与，很难掌握高校各部门的实际业务，因此预算编制员往往沦为数据汇总员，很难权衡各项业务和项目的预算金额和轻重缓急，预算编制的准确性受到影响。
再次，是滚动预算的约束力不足。滚动预算需要预计未来几年的情况，在申报时存在很多不确定因素，加之以前年度预算的申报习惯，各部门只关注当年能实际申请到的预算额度，因此只重视年度预算而忽视滚动预算，对于滚动预算的编制随意性较大，缺乏科学论证。在下一年度编制滚动预算时，很少参考上一期滚动预算的数据。财务部门对滚动预算的调整缺乏控制措施，因此滚动预算很容易沦为预算申报中的鸡肋。
最后，也是最严重的一个问题就是滚动预算的编制方法不够科学。在实际操作中很多申报部门都直接把滚动预算按照某一个比例逐年变化或者每年都一样的方法编制，这样编制的数据没有任何参考意义，使得滚动预算的管理作用无从发挥，反而变成了预算编制单位的额外负担。
（二）高校滚动预算有效实施的应对措施
首先，要从顶层推动入手，深入宣传，使领导层能充分认识到滚动预算不只是财务部门一种预算编制方法的变化，而是一种贴合中长期发展的高校治理管理工具的引入。只有上级重视，层层推动，各相关部门一齐参与，才能推进滚动预算工作有效开展。
其次，要从组织架构入手，抽调各业务部门人员与财务人员成立专门的滚动预算编制机构。滚动预算的业务和项目预算都必须经过专业人员的专业筛选和科学论证，结合高校中长期发展事业需要统筹规划安排预算，全盘考虑各项目的轻重缓急，建立滚动项目库，并且对各项目建立绩效考核和追踪评价，使滚动预算的编制科学准确，不只停留在财务人员简单的汇总各部门上报预算数据。
再次，要充分利用信息化手段，建立共享信息技术支持平台。建立滚动预算管理信息平台，将预算的编报、审核以及滚动项目库都纳入信息平台，业务人员和预算编制人员充分共享预算信息，提高预算编制工作的效率性、完整性和延续性。
最后，要开展滚动预算绩效考评工作。滚动预算的编制只是预算管理工作的开端，要对预算项目进行追踪考核，强调预算项目负责人和分管领导的权利和义务，并将评价结果作为下一个滚动周期预算安排的重要依据，降低预算编报的随意性。
五、总结
根据财政部要求和预算管理工作发展的迫切需要，高校实施滚动预算势在必行。滚动预算是预算管理和预算理念的一大飞跃，通过逐期滚动更新预算，将财务预算和中长期资金需求对应起来，有利于合理配置资源，提高预算编制的前瞻性和可持续性，强化财务风险控制。高校在制定中长期事业规划时应与预算相结合，使未来事项的实现有资金支持做保证，也实现预算的跨年度平衡。
高校目前处在实施滚动预算的探索阶段，在实施过程中存在着一些问题，领导层对滚动预算管理工作认识不足，重视程度不够，配备的滚动预算编制人员水平有限，同时滚动预算的执行约束力不足，缺乏追踪和绩效考评机制等。滚动预算本来是高校治理的有效管理工具，不仅是财务预算编制方法的改变，只有有效地推动实行才能起到其应发挥的作用。高校在探索过程中需要认识到这些障碍，深入宣传普及滚动预算的基本知识，自上而下层层推动，成立专门的滚动预算管理机构，掌控滚动预算的编制、执行和绩效考评全过程，利用信息化平台，形成有效的滚动预算管理机制，发挥其为高校中长期良性发展保驾护航的作用。
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（作者单位：北京交通大学财务处）
