我国网约车监管问题及对策研究
周子旋 汪琴
摘 要 网约车新政已颁行一年多，但有关网约车问题仍不断涌现，其中“黑户”和“套牌车”问题愈演愈烈，其根源在于地方政府不合时宜的限制条件与网约车经营平台的监管缺失。为保障网约车市场快速稳定发展，本文认为有必要进一步健全网约车监管体制，通过建立完备的车辆信息跟踪系统与网约车乘客安全预防机制，大力督促网约车经营平台积极实施自我监督，并与政府监管实现无缝衔接。同时各地应彼此取长补短，汲取好的经验如成都政府的管理办法，共同促进我国网约车市场健康有序地发展。
关键词 网约车 政府监管 法律监管
作者简介：周子旋，浙江农林大学法政学院法学2016级学生；汪琴，浙江农林大学法政学院副教授，法学博士。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.147
近几年，随着“互联网+”经济模式兴起，网约车作为其发展产物应运而生，一定程度上缓解了打车难问题，也为我国市场经济发展创造了新的生机。但随着网约车市场覆盖面的扩大，其带来的消极影响也日益凸显。本文将从我国网约车的突出问题入手，探讨完善网约车法律监管体系的路径，以期促进我国网约车市场良性发展。
一、我国网约车的安全隐患：“黑户”与“套牌车”
随着网约车行业快速发展，网约车已经成为人们首选出行方式。因网约车市场尚不规范，与之配套的措施也不健全，许多安全隐患也如影相随。其中最为严重的就是“黑户车”和“套牌车”。
首先，就“黑户”车而言，“黑户”，原属于户籍制度中的一个术语，现被网约车领域所引用，是指那些不具备网约车许可经营三证即经营许可证、车辆运营证和司机从业资格证，却依然从事网约车经营的车辆。因政府对网约车注册登记缺乏监管，导致乘客乘坐网约车的风险成本增大。
以杭州为例，除了政府监管下的3797辆网约车 ，其他均处于无政府监管状态。从央视报道可以发现，网约车平台对于“黑户”的存在也是默许的，甚至有公司打电话给“黑户”让他们坚持无证上路经营的情况。“黑户车”之所以存在，除了上述政府监管缺漏和网约车平台的遮蔽外，根本原因在于各地网约车管理细则规定不合理。
以京沪为例。京沪等地管理细则均要求网约车驾驶员及其车辆必须是本地户籍，并且对于车辆的限制也较为严格，其中，北京要求车辆轴距不得小于2650mm，上海市要求为2600mm，杭州则为2700mm 。
其次，就“套牌车”而言，套牌车，是指网约车司机在平台登记的车辆信息与其实际从事经营的车辆信息不匹配。由于人车信息不符，乘客在发生侵权事件时很难在第一时间里得到维护。最后，网约车平台以及网约车运营商缺乏对网约车司机的审核机制，也会对乘客安全造成隐患。2016年7月11日，中国互联网协会分享经济工作委员会联合滴滴对外发布移动出行驾驶人员禁入标准，首次明确了网约车驾驶人员资格审查的“负面清单” 。
二、我国网约车安全隐患频发的原因分析
如前所述，我国网约车市场存在着诸多隐患，直接危及着网约车乘客的人身安全，在一定程度上扰乱了租车市场秩序。之所以存在诸般安全隐患，其原因在于：
（一）各地网约车管理细则对投放运营的网约车的标准过高
从北京、上海、杭州等大城市的网约车管理细则来看，我们发现，这些规定对投放运营的司机和网约车分别做出了不合时宜的限制。针对网约车司机的资格而言，北京和上海严格限制为本地户籍，限制了大量的车主进入。网约车车辆减少，打车难就变成不可避免的事情。就网约车的限制而言，关于軸距2600mm的限制是不符合实际，通常，2600mm的轴距意味着坐在后排的乘客可以把腿伸直，在我们采访杭州市运管局的负责人时，他们告诉我们，对网约车轴距的限制，主要是为了乘客舒适度的考虑。
由上可见，地方政府网约车管理细则与网约车发展似乎背道而驰。对此，殷守革教授认为“网约车本地牌照和司机户籍限制措施，违反了《行政许可法》中有关许可事项与权限的规定，也对《劳动法》和《就业促进法》中有关“平等就业和选择职业”以及“城乡劳动者平等就业”条款提出挑战，是对法律优先原则的冒犯”。 而且《暂行办法》只是一个临时性的规章，各地的网约车管理细则也应当是临时性的管理细则，但在各地颁布的网约车管理细则中少有见到临时二字，地方政府均将其视为一种网约车的长期管理办法，也就没有按照《行政许可法》中所说的临时性行政许可在满一年后应当提请本级人大制定地方性法规的规定。并且网约车的本地牌照限制和司机户籍的限制也具有很强烈的“歧视”外来人员的意味所在。这些不合理的限制条件最终会导致网约车价格的上升，使乘客承担了更多的出行费用，这与乘客本身所期待的网约车形象也背道而驰。最终，多方的不满就演变为对违法行为的默许。
（二）网约车平台自我监督与政府监管缺乏衔接与配合
网约车的监管主要是由平台以及政府分别进行。《暂行办法》要求网约车经营平台应承担的自我监督义务。然而，平台并没有按照此规定进行自我监督，基于自身利益考量，隐瞒了大量“黑户”信息，致使平台监督与政府监督无法衔接，更无法配合。就以上海为例，上海约41万滴滴网约车司机，持上海本地户口的不足1万人 。
就政府监管而言，《暂行办法》规定，管理网约车的上级主管部门为出租车行政管理部门主要负责对网约车市场、平台公司、车辆驾驶员资质和网约车服务质量进行监管。网约车平台收集的司机和乘客信息需要上报交通、通信、公安、税务、网信等部门审查备份。
然而实践中，政府监管缺乏力度和效率。这主要是因为网约车的上级监管部门是出租车行政管理部门。众所周知，网约车有别于传统的出租车，但将网约车置于传统出租车管理部门名下，是不合理的。
共享经济的本质是整合社会闲置资源，以更好的提高社会资源的利用率，减少资源浪费。许多网约车车主只是想利用其闲暇时间从事网约车运营，如果将其车辆性质改变为营利性车辆，其保险维护等费用也将上升，这就变相导致网约车价格上涨，迫使部分网约车司机退出该市场。
三、完善我国网约车监督法律体制的建议
为了防微杜渐，维持良好稳定的网约车市场秩序，保障乘客人身权益，本文建议从以下方面完善我国网约车监督法律体制：
（一）建立“套牌车”车辆信息跟踪系统和乘客安全预警制度
笔者认为对于“套牌车”不仅要绑定手机，还应绑定其驾驶的车辆信息，建立一个完善安全的车辆信息跟踪系统。通过卫星定位等手段，监测其绑定车辆的具体动向。只有当绑定的手机与车辆相匹配之时，平台公司才可以开启网约车司机的正常接单服务。按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第16条规定，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益，网约车平台公司确实有义务对其平台管理下的车辆实施监管，同时第十七条就明确规定了网约车公司需确保司机车辆的线上线下信息保存一致，这说明平台有义务对“套牌车”问题进行管理。另一方面，平台公司也应当与当地的公安部门联动建立起网约车乘客安全预警制度，对形迹可疑，偏离正常路线的网约车车辆进行实时监控并及时上报公安部门进行进一步的确认。
（二）针对“黑户”车辆，各地政府应因地制宜，改善网约车相关管理规定
关于预防和规制“黑户”车，不妨借鉴成都市的做法。成都政府就网约车管理采取如下6项举措：（1）网约车运价实行市场调节价；（2）不限制网约车数量；（3）车辆排气量不小于1.6L或1.4L；（4）鼓励使用新能源汽车；（5）具有成都市户籍或成都市居住证；（6）车辆轴距无要求。 成都市的这些规定，既体现了网约车的多样化和实现社会零散资源的整合，又可以便利大众。
笔者认为可以借鉴该做法治理“黑户”车，减低乘客乘车风险。同时，应适度放宽网约车运营条件，建立高效的政府监管模式，通过实时核对机制，确保司机在平台上的相关信息与政府记录的信息相一致。
（三）确立政府与平台监管的合作新模式
网约车发展过程中，平台与政府监督管理起着重要作用。网约车最早开始于美国的Uber，其建立监管模式，可供我国借鉴。美国加州公共事业委员会设立交通网络公司，负责监管网约车运营。该委员会表示允许私家车从事网约车服务，但必须购买特别用于“交通网络公司”运营的牌照，在满足规定条件后，车主不需要再申请行政许可。同时，交通网络公司负责对司机和车辆进行资质审查，政府部门只负责制定相关准入标准，而平台则负责对司机和车辆的日常进行监管，并及时上报数据。这种监管模式不仅提高了政府监管的效率，也有利于网约车的正常发展。我国借鉴“加州模式”建立“政府+企业”的监管模式，将政府监管的重点转向对各大平台的监管，同时加大违法处罚力度，使其更具有威慑力。政府和平台之间也需要探索建立一个限制从业的制度，对在从事网约车经营活动期间有违法犯罪事件发生的驾驶员，应当予以限制甚至強制退出。
注释：
杭州市交通局2016-2017网约车数据统计。
杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则.http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/yaolan/content/2016-11/01/content_6366616.htm；北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则.http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/44/438655/1077 21/；上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw50666.html.访问日期：2017年9月27日.
网约车司机审核再升级 三类人员被禁入.2016年7月16日.腾讯网：http：//hb.qq.com/a/20160715/040688.htm.访问日期：2017年9月27日.
殷守革.网约车本地牌照和司机户籍限制的规范审查.2017年9月11日.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=100927&listType;=0.访问日期：2017年9月22日.
上海放宽网约车司机条件，上海人和车的条件不变.网易网.2016年12月21日. http： //news.163.com/16/1221/16/C8QR6DSQ000187VI.html，访问日期：2018年1月30日
成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则.http：//www.cdjt.gov.cn/Item/46 542.aspx.访问日期：2017年9月27日.
摘 要 网约车新政已颁行一年多，但有关网约车问题仍不断涌现，其中“黑户”和“套牌车”问题愈演愈烈，其根源在于地方政府不合时宜的限制条件与网约车经营平台的监管缺失。为保障网约车市场快速稳定发展，本文认为有必要进一步健全网约车监管体制，通过建立完备的车辆信息跟踪系统与网约车乘客安全预防机制，大力督促网约车经营平台积极实施自我监督，并与政府监管实现无缝衔接。同时各地应彼此取长补短，汲取好的经验如成都政府的管理办法，共同促进我国网约车市场健康有序地发展。
关键词 网约车 政府监管 法律监管
作者简介：周子旋，浙江农林大学法政学院法学2016级学生；汪琴，浙江农林大学法政学院副教授，法学博士。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.147
近几年，随着“互联网+”经济模式兴起，网约车作为其发展产物应运而生，一定程度上缓解了打车难问题，也为我国市场经济发展创造了新的生机。但随着网约车市场覆盖面的扩大，其带来的消极影响也日益凸显。本文将从我国网约车的突出问题入手，探讨完善网约车法律监管体系的路径，以期促进我国网约车市场良性发展。
一、我国网约车的安全隐患：“黑户”与“套牌车”
随着网约车行业快速发展，网约车已经成为人们首选出行方式。因网约车市场尚不规范，与之配套的措施也不健全，许多安全隐患也如影相随。其中最为严重的就是“黑户车”和“套牌车”。
首先，就“黑户”车而言，“黑户”，原属于户籍制度中的一个术语，现被网约车领域所引用，是指那些不具备网约车许可经营三证即经营许可证、车辆运营证和司机从业资格证，却依然从事网约车经营的车辆。因政府对网约车注册登记缺乏监管，导致乘客乘坐网约车的风险成本增大。
以杭州为例，除了政府监管下的3797辆网约车 ，其他均处于无政府监管状态。从央视报道可以发现，网约车平台对于“黑户”的存在也是默许的，甚至有公司打电话给“黑户”让他们坚持无证上路经营的情况。“黑户车”之所以存在，除了上述政府监管缺漏和网约车平台的遮蔽外，根本原因在于各地网约车管理细则规定不合理。
以京沪为例。京沪等地管理细则均要求网约车驾驶员及其车辆必须是本地户籍，并且对于车辆的限制也较为严格，其中，北京要求车辆轴距不得小于2650mm，上海市要求为2600mm，杭州则为2700mm 。
其次，就“套牌车”而言，套牌车，是指网约车司机在平台登记的车辆信息与其实际从事经营的车辆信息不匹配。由于人车信息不符，乘客在发生侵权事件时很难在第一时间里得到维护。最后，网约车平台以及网约车运营商缺乏对网约车司机的审核机制，也会对乘客安全造成隐患。2016年7月11日，中国互联网协会分享经济工作委员会联合滴滴对外发布移动出行驾驶人员禁入标准，首次明确了网约车驾驶人员资格审查的“负面清单” 。
二、我国网约车安全隐患频发的原因分析
如前所述，我国网约车市场存在着诸多隐患，直接危及着网约车乘客的人身安全，在一定程度上扰乱了租车市场秩序。之所以存在诸般安全隐患，其原因在于：
（一）各地网约车管理细则对投放运营的网约车的标准过高
从北京、上海、杭州等大城市的网约车管理细则来看，我们发现，这些规定对投放运营的司机和网约车分别做出了不合时宜的限制。针对网约车司机的资格而言，北京和上海严格限制为本地户籍，限制了大量的车主进入。网约车车辆减少，打车难就变成不可避免的事情。就网约车的限制而言，关于軸距2600mm的限制是不符合实际，通常，2600mm的轴距意味着坐在后排的乘客可以把腿伸直，在我们采访杭州市运管局的负责人时，他们告诉我们，对网约车轴距的限制，主要是为了乘客舒适度的考虑。
由上可见，地方政府网约车管理细则与网约车发展似乎背道而驰。对此，殷守革教授认为“网约车本地牌照和司机户籍限制措施，违反了《行政许可法》中有关许可事项与权限的规定，也对《劳动法》和《就业促进法》中有关“平等就业和选择职业”以及“城乡劳动者平等就业”条款提出挑战，是对法律优先原则的冒犯”。 而且《暂行办法》只是一个临时性的规章，各地的网约车管理细则也应当是临时性的管理细则，但在各地颁布的网约车管理细则中少有见到临时二字，地方政府均将其视为一种网约车的长期管理办法，也就没有按照《行政许可法》中所说的临时性行政许可在满一年后应当提请本级人大制定地方性法规的规定。并且网约车的本地牌照限制和司机户籍的限制也具有很强烈的“歧视”外来人员的意味所在。这些不合理的限制条件最终会导致网约车价格的上升，使乘客承担了更多的出行费用，这与乘客本身所期待的网约车形象也背道而驰。最终，多方的不满就演变为对违法行为的默许。
（二）网约车平台自我监督与政府监管缺乏衔接与配合
网约车的监管主要是由平台以及政府分别进行。《暂行办法》要求网约车经营平台应承担的自我监督义务。然而，平台并没有按照此规定进行自我监督，基于自身利益考量，隐瞒了大量“黑户”信息，致使平台监督与政府监督无法衔接，更无法配合。就以上海为例，上海约41万滴滴网约车司机，持上海本地户口的不足1万人 。
就政府监管而言，《暂行办法》规定，管理网约车的上级主管部门为出租车行政管理部门主要负责对网约车市场、平台公司、车辆驾驶员资质和网约车服务质量进行监管。网约车平台收集的司机和乘客信息需要上报交通、通信、公安、税务、网信等部门审查备份。
然而实践中，政府监管缺乏力度和效率。这主要是因为网约车的上级监管部门是出租车行政管理部门。众所周知，网约车有别于传统的出租车，但将网约车置于传统出租车管理部门名下，是不合理的。
共享经济的本质是整合社会闲置资源，以更好的提高社会资源的利用率，减少资源浪费。许多网约车车主只是想利用其闲暇时间从事网约车运营，如果将其车辆性质改变为营利性车辆，其保险维护等费用也将上升，这就变相导致网约车价格上涨，迫使部分网约车司机退出该市场。
三、完善我国网约车监督法律体制的建议
为了防微杜渐，维持良好稳定的网约车市场秩序，保障乘客人身权益，本文建议从以下方面完善我国网约车监督法律体制：
（一）建立“套牌车”车辆信息跟踪系统和乘客安全预警制度
笔者认为对于“套牌车”不仅要绑定手机，还应绑定其驾驶的车辆信息，建立一个完善安全的车辆信息跟踪系统。通过卫星定位等手段，监测其绑定车辆的具体动向。只有当绑定的手机与车辆相匹配之时，平台公司才可以开启网约车司机的正常接单服务。按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第16条规定，网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益，网约车平台公司确实有义务对其平台管理下的车辆实施监管，同时第十七条就明确规定了网约车公司需确保司机车辆的线上线下信息保存一致，这说明平台有义务对“套牌车”问题进行管理。另一方面，平台公司也应当与当地的公安部门联动建立起网约车乘客安全预警制度，对形迹可疑，偏离正常路线的网约车车辆进行实时监控并及时上报公安部门进行进一步的确认。
（二）针对“黑户”车辆，各地政府应因地制宜，改善网约车相关管理规定
关于预防和规制“黑户”车，不妨借鉴成都市的做法。成都政府就网约车管理采取如下6项举措：（1）网约车运价实行市场调节价；（2）不限制网约车数量；（3）车辆排气量不小于1.6L或1.4L；（4）鼓励使用新能源汽车；（5）具有成都市户籍或成都市居住证；（6）车辆轴距无要求。 成都市的这些规定，既体现了网约车的多样化和实现社会零散资源的整合，又可以便利大众。
笔者认为可以借鉴该做法治理“黑户”车，减低乘客乘车风险。同时，应适度放宽网约车运营条件，建立高效的政府监管模式，通过实时核对机制，确保司机在平台上的相关信息与政府记录的信息相一致。
（三）确立政府与平台监管的合作新模式
网约车发展过程中，平台与政府监督管理起着重要作用。网约车最早开始于美国的Uber，其建立监管模式，可供我国借鉴。美国加州公共事业委员会设立交通网络公司，负责监管网约车运营。该委员会表示允许私家车从事网约车服务，但必须购买特别用于“交通网络公司”运营的牌照，在满足规定条件后，车主不需要再申请行政许可。同时，交通网络公司负责对司机和车辆进行资质审查，政府部门只负责制定相关准入标准，而平台则负责对司机和车辆的日常进行监管，并及时上报数据。这种监管模式不仅提高了政府监管的效率，也有利于网约车的正常发展。我国借鉴“加州模式”建立“政府+企业”的监管模式，将政府监管的重点转向对各大平台的监管，同时加大违法处罚力度，使其更具有威慑力。政府和平台之间也需要探索建立一个限制从业的制度，对在从事网约车经营活动期间有违法犯罪事件发生的驾驶员，应当予以限制甚至強制退出。
注释：
杭州市交通局2016-2017网约车数据统计。
杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则.http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/yaolan/content/2016-11/01/content_6366616.htm；北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则.http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/44/438655/1077 21/；上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw50666.html.访问日期：2017年9月27日.
网约车司机审核再升级 三类人员被禁入.2016年7月16日.腾讯网：http：//hb.qq.com/a/20160715/040688.htm.访问日期：2017年9月27日.
殷守革.网约车本地牌照和司机户籍限制的规范审查.2017年9月11日.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=100927&listType;=0.访问日期：2017年9月22日.
上海放宽网约车司机条件，上海人和车的条件不变.网易网.2016年12月21日. http： //news.163.com/16/1221/16/C8QR6DSQ000187VI.html，访问日期：2018年1月30日
成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则.http：//www.cdjt.gov.cn/Item/46 542.aspx.访问日期：2017年9月27日.
