建立和完善重大突发事件常规治理与非常规治理相结合的机制

    张爱军

    〔摘要〕重大突发事件治理既需要常规治理，也需要非常规治理。重大突发事件常规治理与非常规治理二者缺一不可。重大突发事件常规治理是非常规治理的前提和基础，非常规治理是对常规治理的补充、完善和修正。重大事件的非常规治理是由重大事件的突发性、恐慌性、应急性决定的，是融合了常规状态、战时状态、运动治理、举国体制等要素和特性的混合性治理。因非常规治理具有短板，需要对其进行制约和约束，并最终回归常规治理。

    〔关键词〕重大突发事件;常规治理;非常规治理;新冠肺炎疫情;疫情治理

    〔中图分类号〕D632.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）02-0030-08

    重大突发事件常规治理与非常规治理是辩证统一关系。常规治理是非常规治理的前提和基础，非常规治理既是对常规治理的制度、规则、程序的唤醒、启动、补充、完善，又是因突发事件的逻辑演化与现实发展态势而带来非常规治理制度、规则、程序的独立性生成、独立性运作，具有独立性功能。重大突发事件治理包括制度保障、法治保障、治理体系、治理价值及其效能优势转化。制度保障、法治保障、治理体系、治理价值、治理效能具有常规性、稳定性和常态性。重大事件具有突发性、易变性和战时性，应对重大突发事件既需要常规治理，也需要非常规治理。事件突发时，如果没有常规治理，治理就会陷入混乱无序状态;如果没有非常规治理，陷入混乱无序状态的同时，还会出现聚集式恐慌。只有把常规治理与非常规治理结合起来，才能在突发事件到来之时保持社会的稳定。重大突发事件包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类，本文结合武汉这次突发新冠肺炎疫情探讨重大突发事件常规治理与非常规治理机制问题。

    一、重大突发事件常规治理的优势与缺欠

    重大突发公共卫生事件的常规治理是常态社会的治理，是制度、法治、程序的常态化治理。重大突发公共卫生事件的常规治理具有自身的优势，也有不足。重大疫情的常规治理在常态社会中体现优势，但隐性漏洞和治理风险却难以避免，即使其以显性的方式出现，在没有直接涉及到人传人并威胁到人们生命安全的情况下，也难以得到人们应有的重视。

    （一）重大突发疫情的常规治理

    第一，重大突发疫情的常规治理主要是按既有的规定制度进行治理。制度包括宏观制度、中观制度和微观制度。制度阶位不同，治理的势能与效能不同。公平正义是中国特色社会主义的内在逻辑和本质要求，不同层面的制度必须能够体现不同层面的公平正义，构建梯次公平正义的自上而下垂直体系。处于最高梯次的公平正义制度尤其重要，决定着中观和微观制度的公平正义。宏观制度包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。从突发疫情治理的相关性来说，人民代表大会制度要体现立法公平正义，在审议权、监督权方面遵循公平正义。共产党领导的多党合作和政治协商制度要体现相互监督公平正义，民族区域自治制度要体现自治公平正义，基层群众自治制度要体现民主公平正义。不同层级的政治制度公平正义体现在会议中，代表应该成为重大突发疫情的通报者、表达者、传播者、扩散者，比如两会的代表就具有这样的职责和职能。

    制度的公平正義决定权力行使的公平正义。没有制度的公平正义，就没有权力行使的公平正义。制度的公平正义是重大突发疫情来临时权力公正行使的保证和约束。制度的公平正义保证权力在重大突发疫情信息传播中的公正性，不会因为政治需要、政绩需要、升迁需要、地位需要、名誉需要而层层过滤信息，使重大疫情风险在传播呈报时被弱化，出现降低风险意识的情况;保证权力在重大突发疫情资源分配时的公正性，不会在分配疫情资源时带有权力的傲慢与偏见，不会在分配疫情资源时以权为组织、单位、个人谋私利;保证掌握权力的官员具有责任担当性，处理重大疫情时主动承担风险和责任，不逃避、不推卸责任。公平正义的制度决定权力运行的规范性、责任性、正义性和公平性。重大突发疫情既是检验公平正义的试金石，也是检验权力正义担当的试金石。

    第二，重大突发疫情的常规治理就是按法治来治理。法治治理包括三个方面，即宪法治理、法律治理、法规治理。树立宪法权威、维护宪法尊严、保障宪法正义至关重要。法律、法规都要体现宪法权威，以宪法为依归。宪法的核心是保障权力在宪法和法律的轨道上行使，保障公民权利不被滥用的权力所侵害。厘清公共权力与公民权利的边界，既要防止公共权力越界，也要防止公民权利越界。人类历史经验表明，人类往往在突发自然灾害、事故灾害、社会突发事件、公共卫生事件等关键节点彰显人类性本恶、人类自保本能的丑陋性、非理性，导致人类具有互相伤害的可能性与现实性。这突出表现在迫切需要法治的时候却不自觉地导引人治，需要人类互相信任共建和谐社会的时候却不自觉地导引人们构建了一个以邻为壑互不信任且互相伤害的社会。如果人在平时不遵守宪法和法律，没有形成对法治治理的路径依赖和习惯，没有树立法治的信仰，互不信任、互相伤害社会就会由可能变成现实。

    重大突发疫情的法治治理，不但需要宪法和一般法律，还需要专门的法律。比如《中华人民共和国突发事件应急法》第四十四条规定：发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：启动应急预案;责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理;及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。第四十五条规定发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序;采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产;关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

    第三，重大疫情常规治理就是按程序规则来治理。公平正义的制度决定公平正义的程序，没有公平正义的制度就没有公平正义的程序。公平正义的程序与实质的公平正义相比，具有优先性。应对突发重大疫情时体现的程序正义和实质正义在于疫情应对相关部门与组织的权力行使遵循正确的原则与规范，比如，公共卫生部门、红十字会、卫生健康委员会只有按着程序正义进行各种资源的公平配置，才会显示出程序正义，才会通过实质正义体现程序公平正义。

    （二）重大突发疫情常规治理的优势

    “中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”〔1〕中国特色社会主义政治制度具有党领导人民集中力量办大事的优势，能够将制度优势转化为效能优势。

    政治势能的提出者贺东航认为政治势能包括：“党的领导的在场”“构建权势”“借势成事”。贺东航“以武汉市应对此次疫情的初步政策决策过程为例，讨论了政治势能的概念，尝试去展现实践政策过程背后的政治逻辑”。他得出的结论是“当弱政治势能—弱激励机制模式主导时，政策变现力低，呈现如果中央不重视、地方就难突破的局面。而当政治势能加强时，强政治势能—弱激励机制模式形成，政策变现力明显增强，呈现中央重视、地方执行但配套激励不足的局面。随后强政治势能—强激励机制模式凸显，政策变现力高涨且达成预期，呈现中央全面重视、地方积极执行的局面。随着主体任务的终结，政治势能随之降级，但由于强激励机制的持续，蜕变为弱政治势能-强激励机制模式，政策变现回归常态。政治势能并非抽象、模糊的主观认知，而是在组织架构、正式文件的内容甚至是仪式性象征中均有显示。附有政治势能的公共政策，往往带有高于一般部门或层级利益的属性，能够通过党的层面的操作达成政策执行各主体的整合和协调”。〔2〕

    第一，重大突发疫情的常規治理有利于社会稳定。在重大突发疫情来临时，常规治理使社会依然健康有序地常态运行。改革开放四十多年来的巨大成就都是在稳定的环境中取得的，尽管社会各界对稳定的价值取向、思维取向、意识形态取向、道德取向不同，但稳定已经成为社会的共识，固化为人们共同的思维方式。在突发疫情出现时，人们依然用稳定思维来分析重大突发疫情，甚至解构突发疫情，将突发疫情纳入稳定的思维中。而突发疫情的常规治理，再一次强化了人们的稳定思维。

    第二，重大突发疫情的常规治理有利于风险的公平正义分担。如果公平正义的制度、法治、规则已经对人们的行为进行了良好的规制，由此形成的道德感也使人们从心理支持制度、法治、规则的公平正义，并形成了一个良好的闭环，或者通过交往沟通形成罗尔斯所言“公共理性”和“重叠共识”，那么，在突发疫情来临时，风险承担也会按照公平正义的逻辑导出，即在重大疫情的风险社会里，每一个人都有平等承担风险的责任和义务。

    第三，重大突发疫情的常规治理有利于防止恐慌的蔓延。任何突发疫情都会带来社会的恐慌，并因此形成恐慌的机制。人类由于本性恶驱动，罹患“坏消息综合症”，即人们在好消息和坏消息面前，往往易于选择坏消息进行传播。在突发疫情面前，人们更易于患“坏消息综合症”，使突发疫情的坏消息得以加速度传播，从而造成了巨大的恐慌。常规治理则压缩了“坏消息综合症”的传播空间与传播渠道，对患有“坏消息综合症”的人、组织、群体予以法治性规制，进而限制了恐慌的传播范围。

    （三）重大突发疫情常规治理的不足

    第一，难以应对重大突发疫情带来的风险社会。风险社会理论的主要提出者和构建者为贝克和吉登斯。他们认为，风险社会包括自然风险、技术风险、社会风险、制度风险和治理风险。风险社会的特点在于，造成的灾难不再局限在发生地，而经常产生无法弥补的全球性破坏。风险计算中的经济赔偿无法实现，风险的严重程度超出了预警检测和事后处理的能力，风险发生的时空界限无法确定、风险计算无法操作，灾难性事件产生的结果多样，使得风险计算使用的计算程序、常规标准等无法把握。重大突发疫情风险是社会风险的一部分，具有风险社会所有的特征。

    以常规治理应对重大突发事件是一把“双刃剑”，既可以带来一个稳定的社会，也会带来风险社会，使人们迅速进入危机状态和不确定性状态。人类社会不自觉不情愿地进入风险社会之后，往往受制于陶醉于表面的安全与稳定，对灰犀牛风险、黑天鹅风险缺少理性感知和理性认知。常规治理往往带来一切都按部就搬、井然有序的错觉。在突发疫情来临时，人们或者没有从已经出现的疫情当中吸取教训，或者对已经有过的经验教训照搬照抄，从已知的经验教训导出现在和未来的经验教训，犯经验主义的错误。对新疫情的不确性风险缺少预断和决断，在疫情来临时麻木不仁，在疫情不可控时又走向另一个战时体制、战时管制、“准战时共产主义”极端状态。

    第二，难以凸显常规治理过程中的显性与隐性漏洞。常规治理往往使突发疫情治理的启动处于睡眠状态，除了专家学者外，人们对突发疫情治理缺少制度、法治上的认知，或者说，公众认知程度低，专家认知程度高，专家与公众在认知层面呈现出“认知性鸿沟”。一旦启动突发疫情治理机制，常规治理的短板与不足、制度性漏洞等就会显现出来。2019年在武汉发生新型冠状病毒疫情之后，人们才认识到构建突发疫情治理的必要性和紧迫性。比如，北京航空航天大学法学院王锴研究表明，在预警方面：“《传染病防治法》第19条规定，对于传染病的预警，只有国务院卫生行政部门和省级政府才有权发出，而《突发事件应对法》第43条规定，可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级政府应当……发布相应级别的警报。关于传染病引发的突发公共卫生事件的预警，地级和县级政府是否有权发布相应级别的警报，《传染病防治法》第19条与《突发事件应对法》第43条规定不一致。”在征用方面：“《突发事件应对法》第12条：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。《传染病防治法》第45条：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。关于政府部门在应对传染病引发的突发公共卫生事件中有无征用的权力，《突发事件应对法》第12条与《传染病防治法》第45条规定不一致。”

    第三，形式主义盛行。在马克斯·韦伯看来，官僚制是现代社会实施合法统治的行政组织制度。组织的合法权威有传统型、个人魅力型、法理型三种权威方式，法理型是官僚制的最佳形式。官僚制的特征和优点在于分工合理、优化权力层级、办事依照规程、决策科学、非人格化管理。官僚制的弊端在于忽视了下级人员的民主自由权，忽视个性化多样化的社会需求，忽视宏观协调，导致本位主义严重，造就出一批不求有功但求无过、得过且过混日子的管理人员队伍。重大突发疫情的常规治理，因为官僚制而内在产生的形式主义不可避免。一旦遇到重大突发疫情不可控制的状态，形式主义不但全然失效，而且还会给整个社会带来危害。

    二、重大突发事件非常规治理的优势与不足

    重大突发公共卫生事件的非常规治理具有自身的优势，即能及时迅速地处理重大突发疫情带来的问题，把疫情迅速限制在一定的时间与空间范围之内，防止重大突发疫情的时间延长和空间扩大。其不足在于非常规治理因其突破常规，会直接侵犯人们在常态社会应有的日常行使的基本权利，核心是伤害了自由权、财产权和尊严权。

    （一）重大疫情非常规治理的优势

    第一，非常规治理利用了战时管制的优势。非常规治理不同于战时管制。非常规治理采用的措施都具有应急性，战时管制需要在宪法的轨道上运行。只有在全国人民代表大会和全国人大常委会依宪法宣布战争状态、紧急状态的时候才能施行战时管制。中华人民共和国宪法第六十七条第十九款规定：“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”，第六十七条第二十一款规定：“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，第八十条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”《传染病防治法》只是说“政府有权对相关疫情采取管制措施”，这就明确限制了其适应范围，但这种管理从实质上却具有战时控制的特征，有利于迅速遏制突发疫情的传播和扩散。

    第二，非常规治理发挥了运动式治理的优势。非常规治理不同于运动式治理。有学者研究认为：运动式治理具有问题导向、结构导向的有效性。运动式治理具有长期有效性，它源于制度供给的不足。运动式治理具有内在的驱动力，缓解了国家治理体系的绩效压力，解决了治理资源稀缺的现实，契合了中国式“政治官僚制”的组织特征。“运动式治理是一把‘双刃剑，从某种意义上，其发挥作用的空间越大、效用越明显，风险和副作用可能也越大。”〔3〕运动式治理对突发疫情治理具有适用性。

    但突发疫情的突然性与应急性，仅通过运动式治理难以从根本上解决民众的生命安全健康问题。周雪光认为：“官僚体制的常规机制越发达，其组织失败越是凸现，从而更为可能诱发运动型治理机制;而后者的启动有可能造成失控局面，打断社会正常节奏，迫使国家治理回归常规轨道之上。我们也看到，运动型治理机制正面临着危机，越来越不适应现代社会的演变，受到社会多元化趋势的挑战。”因此，“欲从根本上解决运动式治理带来的问题和危机，必须找出新的替代机制来应对和治理官僚体制和常规机制的组织失败”〔4〕。突发疫情的运动式治理，或者是找出替代性治理机制，或者是把运动式治理与常规性治理相结合。非常规治理既具有运动式治理的元素，也具有常规性治理的基本元素。

    第三，非常规治理发挥了举国体制的优势。举国体制的概念和优势指“新型举国体制以实现国家发展和国家安全为最高目标，以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针，以现代化重大创新工程为战略抓手，以创新发展的体制安排为核心实质。新型举国体制具有鲜明的政治优势、竞争优势、协同优势和战略优势。构建新型举国体制有利于破除传统体制的弊端，实现资源合理配置，加快建设创新型国家，凝聚社会最大共识”〔5〕。非常规治理把举国体制的优势发挥到极致，并把举国体制优势转化为效能優势。非常规治理与举国体制又有不同，举国体制的核心是集中力量办大事，大事既有社会常态有序运行时的大事，又包括社会非常态运行的大事，举国体制应用于社会各个领域、各个维度、各个层级。重大突发疫情的非常规治理应用范围窄，所有的举措都围绕着重大疫情这个中心展开，比如全面的疫情沟通、全天候的疫情通报、疫情病例数字播报、疫情死亡数据统计等。

    第四，非常规治理具有混合体制的优势。非常规治理体制是混合应急型治理体制。这种体制是通过对常规治理、战时体制治理、运动式治理、举国体制式治理与重大突发疫情密切相关元素的提取与配置而形成的整合优化体制，奉行的是功效主义路线。这种体制组合具有主观非理性的特点，往往是哪种体制哪一个措施有用有效就采用哪种措施。非常规治理有利于迅速控制重大疫情突然产生的风险状态，有利于迅速调整和解决常规治理的显性和隐性漏洞，有利于迅速克服形式主义。

    （二）重大突发疫情非常规治理的不足

    第一，影响经济稳定和社会安宁。非常规治理带来的直接后果是影响经济发展，经济发展被突然按上了“暂停键”，所有不利于疫情控制的经济环境都会遭到破坏和限制，与疫情相关与非相关的企业都陷入停滞状态，尤其是中小企业更容易受到冲击，导致企业停工停产破产。经济停滞还会带来大面积的失业，造成社会恐慌，影响社会安全与稳定。

    第二，影响政治稳定。稳定是全方位的稳定，其中最主要的是社会稳定与政治稳定。在中国特色社会主义体制之下，社会稳定与政治稳定之间的关系更为密切。社会稳定是政治稳定的前提和基础，政治稳定是社会稳定的保障。突发疫情的来临，先是影响甚至破坏社会稳定，随后是破坏政治稳定。突发疫情给人们带来了恐慌和生命安全威胁，当恐慌升级、生命安全没有得到保障时，人们就会迁怒于政治，对政治失去基本的信任，政治权威丧失、政治合法性资源流失。如果在关键时刻公共权力在调动各种资源时指挥不灵，就会带来政治与社会的双重风险。

    第三，侵犯自由和人权。重大疫情的非常规治理的核心是具有破坏常规性制度、法治、程序的可能性与现实性，影响和侵害人们的生命权、财产权和自由权，甚至影响和侵害人们的尊严。比如封城封路封村封社区，会影响人们的出行自由、旅行自由、居住自由、迁徙自由、人身自由等。

    第四，产生新的形式主义。因常规治理产生的路径依赖和思维惯性会延伸到非常规治理中来，并把常规治理的各种措施推到极端，比如，常规治理的习惯性填表、政治表态、信息过滤性传递等都会以极化的方式显示出来，以反形式主义的政治正确的方式产生更为繁杂的多种多样的形式主义。

    第五，重大突发疫情舆论传播失衡。在常规治理状态，相关部门对舆论的掌控已经具有了部分成功经验。大数据、人工智能、算法等网络技术对敏感词的控制、对热点舆论的追踪与引导、对突发事件舆论的研判与预警都形成了可操作、有成效的模式。在非常规治理状态，重大突发疫情本身的不可预测、不可控制使得相应的舆论更具有不可测性。微博、微信成了信息传播、舆论生成的主要平台，官方在引领疫情相关舆论上如果沿用常规治理的方式，无异于火上浇油。

    三、建立重大突发事件常规治理与非常规治理的协同机制

    重大事件常规治理与非常规治理都有优点和缺欠。不但如此，重大事件常规治理与非常规治理之间还会产生矛盾与冲突。比如，重大疫情信息向上传播的集权与向下传播的网格式分权和垂直分权的矛盾与冲突，统一性与自主性的矛盾与冲突，势能与效能的矛盾与冲突，人治与法治的矛盾与冲突，法律的常规性与运动式立法、选择性执法的矛盾与冲突等。这些矛盾与冲突只有通过建立重大疫情的协同治理机制才能解决。正如习近平2月14日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调的那样，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控机制，健全国家公共卫生应急管理体系。这为建立重大疫情治理体系提供了理论和现实的指导。

    （一）构建常规治理与非常规治理共识原则协同机制

    第一，重大突发疫情解决与控制要体现生命与安全第一的原则。生命权是基本人权，是宪法和法律保障的人权，是现代文明的标志。无论是在常态社会还是非常态社会，都要把生命权放在神圣不可侵犯的地位。不能以保障多数人生命的名义牺牲少数人的生命，更不能以保证多数人生命的名义牺牲个体生命。在物质层面和精神层面都要保障生命权，对处在重大疫情第一线的医护人员要给予特殊的医疗保障，实施物质和精神层面的双重支持和奖励。不得以任何方式、任何名义对疫情感染者进行个体、组织、地域、文化歧视，损害他们的地位和名誉。

    第二，重大突发疫情信息传播要体现公开透明原则。信息公开透明是文明社会的通则，信息保密对文明社会只会有伤害，有特殊的法治规定除外。信息公开透明是民主社会的应有之义。要建设全过程民主，就要全过程公开信息，让信息透明。信息公开透明是民众知情权问责权的前提条件。公共权力部门如阻碍信息公开透明，就违背了公共权力的责任，就具有推卸和逃避责任的可能性和现实性。掌握公共权力的官员就违背了公共权力的公共伦理，是权力在信息透明方面的滥用。

    第三，重大疫情治理全过程都要奉行自由原则。自由是中华人民共和国宪法保障的自由，是社会主义核心价值观的重要内容。言论自由具有法治的边界，没有离开法治的自由和离开自由的法治。在突发疫情时期，更加彰显言论自由的重要性。在互联网时代，如果没有微博、微信的言论自由，重大突发疫情信息没有自由流动，很多疫情信息就难以传递和扩散，很多求助的言论就难以及时得到回应和救助，一些谎言和谣言就难以得到有效地控制和打击。公共权力不能以任何名义打击和限制言论自由，否则就会使本来可以救治的人失去存活的机会。

    第四，重大疫情信息流动要彰显多元化原则。重大疫情信息流动既有权威性流动，也有非权威性流动。既有向上的呈报式流动，也有向下的瀑布式流动。既有聚集式流动，也有扩散式流动。重大疫情信息無论以何种方式流动，都会伴随着恐慌流动。重大疫情信息流动的过程，也是恐慌以加速度传播的过程。延缓恐慌流动，只有实行多元化流动原则，以多元化流动控制恐慌流动。

    （二）构建常规治理与非常规治理制度协同机制

    第一，建立和完善常规治理体系。建立和完善常规治理体系主要包括多中心治理、差序治理、法治治理。多中心治理是政府、市场、社会三个维度的治理。政府、市场、社会本身也会形成多中心治理。“多中心治理理论的核心是，主张采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治。”〔6〕就中国而言，治理的短板不在政府，而在市场和社会组织两个维度，补短板就是要充分发挥市场和社会组织的作用，尤其是社会组织的作用。在治理的过程中，既要充分发挥政府的作用，也要发挥市场和社会组织的作用。在重大突发疫情面前更应该发挥市场和社会治理的作用，使得政府、市场和社会各就其位、各司其职、各尽其责。在重大突发疫情面前单独强调政府的作用而忽略市场和社会的作用，将使政府的经济成本、政治成本、社会成本无限增大。一个不可争议的客观事实是，每一次重大疫情发生，都会有众多的市场主体和社会组织自发地组织起来，帮助重大疫情受害者解决政府难以及时解决的矛盾。差序治理指的是政府、市场、社会三个维度由上而下的垂直层级治理体系，发挥其不同层级治理的效能。法治治理的核心，就是保证市场主体和社会主体存在、发展、治理的权利，防止政府在平时和重大疫情突发时压制其权利，压缩其成长和发育的空间，导致重大突发疫情来临时捉襟见肘，失去政府、市场、社会三足鼎力的稳定性。

    第二，建立和完善重大突发疫情非常规治理协同机制。建立和完善非常规治理体系的核心是堵漏洞，这包括两个方面的内容，一方面补常规治理体系的漏洞，另一方面补非常规治理体系的漏洞。常规治理体系的漏洞主要是其治理体系不健全造成的漏洞，非常规治理体系的漏洞是重大疫情突发缺少相应制度、规则、物质、资源、设施等支撑的漏洞，是由重大疫情突发而又发展方向不确定、治疗方式未知、科学家基于现实疫情的研判能力有限、官员决断能力有限、疫苗研发与应用不及时等原因造成的。

    第三，建立和完善重大突发疫情风险防控协同体系。这些体系如习近平所指出的包括15个方面：国家公共卫生管理体系;国家治理体系和治理能力;国家安全体系;国家生物安全风险防空和治理体系;国家生物安全法律法规体系、制度保障体系;疾病预防控制体系;公共卫生服务体系;重大疫情防控救治体系;领导指挥体系;重大疫情救治体系;应急物资保障体系;国家应急管理体系;国家储备体系;应用物资采购供应体系。这15个体系的建立与完善是一个密切联系的系统工程，缺一不可。

    总之，重大突发事件治理体系应是常规治理与非常规治理的有机结合体系。惟其如此，才能在重突发事件治理方面发挥各自治理的优势，克服各自治理的短板、漏洞和弱项，有效地应对重大突发事件带来的社会风险和危机，使社会逐步克服恐慌心理，使非常态社会逐渐回归常态社会。

    〔参考文献〕

    〔1〕 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019.2.

    〔2〕 贺东航.重大公共政策“政治势能”的优劣利弊分析——武汉新型冠状病毒性肺炎疫情引起的思考〔EB/OL〕.https：//mp.weixin.qq.com/s/Lt-lQlkZGXE2GSI_Ugqu8g.

    〔3〕 李辉.“运动式治理”缘何长期存在？——一个本源性分析〔J〕.行政论坛，2017，（5）.

    〔4〕 周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考〔J〕.开放时代，2012，（9）.

    〔5〕 何虎生.内涵、优势、意义：论新型举国体制的三个维度〔J〕.人民论坛，2019，（32）.

    〔6〕 李平原，刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论———从政府、市场、社会多元共治的视角〔J〕.甘肃理论学刊，2014，（3）.

    【责任编辑：朱凤霞】