我国行政罚款协商的现实意蕴与路径探索
王景群 郗永勤
摘 要：行政罚款由于其简易性、自主性而广泛应用于我国行政执法环节。当前，我国行政罚款过程中存在着标准多、类别杂、执行乱及执法主体权限难以限制等问题。而行政罚款协商有助于矫正当下行政罚款乱象，提升政府公信力，促进公民参与。行政罚款协商应遵循依法行政，教育为主、惩罚为辅，自愿平等，公平公开，协商范围有限性等原则，从加强立法、规划流程、强化监督、引导公民参与等方面着手，完善行政罚款协商体制。
关 键 词：依法治国；行政执法；协商行使；行政罚款
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）08-0032-07
收稿日期：2018-07-02
作者简介：王景群（1994—），男，甘肃定西人，福州大学硕士研究生，研究方向为行政改革与发展、政府经济管理；郗永勤（1954—），男，陕西西安人，福州大学教授，博士生导师，福建省高校人文社科研究基地福州大学循环经济研究中心主任，研究方向为政府经济管理。
当前，我国社会转型加速，社会阶层分化加剧，新的社会矛盾逐渐突出，恶性社会事件偶有发生，而原有的政府职能滞后、行政执法模式僵化，不仅对我国现行的行政执法体制提出了新挑战，也对行政执法方式提出了新要求。目前，学界已对行政执法协商进行了初步的探索。有学者认为不同于以往的执法形式，其最大的特点在于执法形式由命令、强制转向诱导、商谈、劝诫等，从而最大限度地争取行政相对人的同意、理解和配合。[1]有关行政处罚过程中行政权的协商行使，有学者认为，行政处罚的协商履行制度是一种全新的行政处罚理念，强调执法主体与行政相对人就处罚内容进行相应的对话、协商、沟通，并将结果作为最终处罚决定的基准。[2]笔者认为，行政罚款作为行政处罚的重要组成部分、行政执法的重要手段，引入协商方式，将有助于完善行政执法程序、增强行政执法科学性、提高政府与公众的互动、节约社会成本、增强政府公信力。一、我国行政罚款的现实困境
行政罚款，是指行政机关依法对违反行政法规范的行为人（包括法人及其他组织）强制其在一定期限内缴纳一定数量貨币的处罚行为。在我国，行政罚款属于行政处罚的一种，在行政处罚中应用最为广泛。[3]当前，我国行政罚款在操作过程中面临着以下困境：
（一）行政罚款标准多、类别杂、执行乱
行政罚款具有以下特点：一是行政罚款过程的简易性。二是自主性，即在行政罚款中行政主体具有较大的自由裁量权，作为执法主体可以依循相应的法律法规决定行政罚款的数额。正是基于上述特征，各级地方政府在行政管理中普遍采取一种“以罚代管”的思路，乐于使用行政罚款这一手段进行行政执法。如此一来，行政罚款在实践中存在诸多问题：首先，在行政罚款的设置阶段，各级地方政府利用立法机关、上级政府给予的设置权，设立各种名目的罚款，导致我国行政罚款的种类繁多，标准不一，造成行政罚款中往往出现就同一违法行为罚款额度不同、违法行为的严重性与罚款金额不匹配、一些违法行为缺少罚款依据、一些不该罚款的行为乱罚款等一系列乱象。其次，在行政罚款的处罚环节，由于部分地方行政执法人员专业素质不高、社会责任感不够而出现下列情形：在法律给予的自由裁量范围内肆意决定罚款的金额、对于一些违法行为未经仔细考量便随意作出罚款决定、在罚款过程中向行政相对人收取贿赂达成私下协议、尤其是“人情罚款”已成为当前我国行政罚款中面临的最为严重的问题。第三，在行政罚款的收缴环节，虽然采取罚款处罚机构与罚款上缴机构分离、罚款所得上缴财政的做法，但是作出罚款处罚的机构与罚款收缴机构之间的利益联结仍然存在。由于财政拨款与返还制度的存在，使得作出行政罚款的机构往往能从罚款中“获益”，罚款机构与罚款行为因而具有直接利害关系。[4]这种利益联系成为我国地方政府乱罚款、多罚款的重要诱因。
（二）行政罚款中执法主体权限难以限制
行政执法主体进行行政罚款时拥有的权限过大，在是否行政罚款，罚款数额多少等方面起着决定性的作用。然而，由于行政执法主体与行政相对人之间信息不对称，行政执法主体对行政相对人的经营领域、行为动机无法全面了解，导致行政执法主体作出的罚款决定未必合理。因此，应当保障行政相对人对一些不公平、出现疑义的罚款事项进行沟通的权利，以此限制行政执法主体过大的权限。实践中，行政听证制度便发挥着这种作用，然而这项制度目前仍存在些许不足：一方面，行政听证的参与范围较小，小数额的行政罚款被排斥在行政听证的范围之外，而小数额的行政罚款恰恰是行政处罚的大多数情况。另一方面，行政听证最终决定的效力较弱。我国《行政处罚法》对听证笔录的作用没有作出明确规定，这变相赋予行政机关一种解释权，使得行政机关可以从自己部门的立场出发对行政听证的笔录作出解释，从而削弱了听证结果的有效性。[5]由此可见，行政听证制度作为行政相对人与行政执法主体的沟通渠道，其结果在行政罚款的最终决定中无法得以直观的显示，这使得一些地方执法部门存在“黑箱操作”，最终导致这种制度流于形式。这说明，单一的沟通渠道无法保证行政处罚的科学性、公平性。二、行政罚款协商的依据及必要性
（一）行政罚款中协商引入的依据
⒈协商引入行政罚款具有理论基础。协商引入到公法领域是伴随着社会转型、协商治理理论的提出而出现的。自20世纪70年代新公共管理运动兴起以来，世界各国政府面临着经济转型、社会嬗变、公民参与的挑战，原有的政府职能已无法应对愈加复杂的治理现状，旨在促进政府与公民互动，以合作治理为主导的协商治理理论由此应运而生。协商民主是由美国学者约瑟夫·毕塞特在1980年首次提出，最初只作为一种政治理论，后逐渐适用于政治实践中。这一理论也为协商引入行政处罚找到了依据，行政执法中行政和解、行政调解、行政协商等形式与机制都体现了协商民主理论。[6]
⒉协商引入行政罚款具有法律支撑。诸多法律法规将协商引入到行政执法过程中。如《行政强制法》第42条、《行政处罚法》第5条、第6条、第27条就行政处罚双方协议、行政相对人的陈述、申辩等作出法律设计，并且指出对于当事人及时纠正并且没有造成社会危害的违法行为可以不予处罚；《行政复议法实施条例》第40条规定行政复议申请人与被申请人可以在行政复议决议作出前自愿达成和解。由此可见，我国现行的法律中存在着协商的因素。
3.协商引入行政罚款具有现实依据。传统的行政法奉行“公权力不可处分”的理念，认为“无法律即无行政”。[7]但是，法律法规不可能囊括现实行政罚款中的所有情况。在行政罚款过程中，行政执法主体拥有自由裁量权，比如对于违章停车的罚款数额，法律法规无法规定一个确切的数字，而一般给予一个范围（比如50元以上200元以下），行政执法主体就法律法规授予的这一范围，视行政相对人违法的严重程度等具体情况给予罚款。行政执法主体在作出这一罚款的决定时，有必要让行政相对人与行政执法部门进行协商。德国著名学者哈贝马斯认为“自决”是现代法律秩序唯一的合法性，公民既是承受者又是创制者。商谈模式取代契约模式，法律共同体是通过协商一致达成的。[8]由此可见，伴随着与日俱增的社会治理问题涌现的行政执法部门拥有的自由裁量权，成为了协商引入行政罚款的现实依据。
（二）行政罚款中协商引入的必要性
⒈规制行政罚款标准多、执行乱的现状。当下，我国行政罚款存在着标准不一、种类繁多、执行乱等问题，将协商引入行政罰款中，行政执法主体就是否行政罚款、行政罚款的金额等与行政相对人进行协商，可以使行政执法主体对于自身执法内容、所辖区域的社会事务状况有更为深刻的认识和了解，进而使罚款决定更为科学、合理。同时，行政相对人就行政执法主体作出的行政罚款行为不明确、有疑义的部分与行政执法主体进行讨论，也是对行政执法主体的一种约束，是对行政罚款过程的有力补充和完善。
⒉增强政府公信力，提高行政效率。有学者认为，中国社会已进入风险社会，标志为：一，政府作为社会治理的中心，其威信和公信力在不断下降；二，现在中国的公共机构出现了有组织的不负责任现象；三，我们现在学术界出现了“理论的不在状态和现实的不在场”现象；四，主体意识或个体意识的崛起。[9]应对风险社会中的政府治理危机，建立现代化的治理体制成为当下政府改革的重点。而在行政处罚中，行政相对人与行政执法主体的协商有助于行政执法主体对行政相对人的行为动机、违法行为有深刻的认识，从而在作出行政处罚决定时可以站在行政相对人的角度，作出双方合意的选择。就行政相对人而言，在与行政执法主体协商互动的过程中，不仅可以表达自己的看法与利益诉求，更为重要的是通过这种协商过程，使自己感受到公平公正。经过协商，作出双方达成合意的行政处罚决策，有助于增强政府的公信力。同时，这种行政处罚决定使行政相对人更易接受，有助于消减一部分执法压力，提高执法效率。
⒊引导公民参与，完善社会主义民主政治建设。在行政罚款中引入协商，其意义不仅仅是达成行政执法主体与行政相对人双方合意，更为重要的是，行政相对人作为公民参与行政执法过程，是社会主义民主政治发展的重要组成部分。正如习近平总书记在党的十九大报告中所指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展。”[10]而且，行政罚款协商是对行政执法中听证制度的有力补充和完善，扩大了行政执法民主化的深度与广度。这种协商有助于培养民众的参与意识，提高行政机关引导民众参与的能力，是对社会主义民主政治的有力促进。三、行政罚款协商的原则
（一）依法行政原则
行政罚款协商是建立在行政执法主体所拥有的自由裁量权基础之上的，即它是在法律法规没有明文规定或规定不明确时对于罚款内容的协商探讨。因此，此处的依法行政不是指依据法律法规的具体条文，而是指行政罚款协商要遵循行政法的基本原则，以维护法律权威。换言之，行政执法机关在行政罚款的过程中，要自觉遵循法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则、尊重和保障人权原则等。
（二）教育为主、惩罚为辅原则
《行政处罚法》明确规定行政处罚要坚持教育与惩罚相结合。笔者认为，教育为主、惩罚为辅的原则符合我国的治理实践与《行政处罚法》的基本原则。行政罚款是针对违反行政法规范尚未构成犯罪的行为进行的处罚，其侧重点在于预防性，即通过行政罚款警示行政相对人，防止违反法律的犯罪行为的出现，而并非类似犯罪行为作出的损害与赔偿一致的惩处行为，所以教育为主惩罚为辅符合《行政处罚法》的法律精神。在实践层面，行政执法主体在进行行政处罚的过程中多教育、少处罚，使得行政相对人更加乐于接受，减少执法阻力，提高行政效率。如小商贩在无意间违反了行政法规范但是尚未对社会造成直接危害，此时应对其进行批评教育，收取少量行政罚款，这会使商贩更乐于接受处罚决定，不仅增强了法律实施的效果，同时也减少了行政执法者的压力。
（三）自愿平等原则
自愿平等原则要求行政执法主体与行政相对人就行政罚款事项进行协商时，行政相对人与行政执法主体双方地位平等，自愿进行协商。自古以来，“大政府，小社会”的观念在我国根深蒂固，虽然我国正由管制型政府向服务型政府转型，但长期以来政府仍扮演着一个管制者的角色，在与公民的互动中处于强势一方。正因如此，在当前我国行政罚款中，部分行政执法主体滥用自身权力，重罚、滥罚行为屡屡出现。为避免上述情况的出现，就需要在行政罚款协商过程中坚持自愿平等原则。具体来说，行政罚款协商应该由行政执法主体与行政相对人双方自愿进行，行政执法主体发起罚款协商时必须征得行政相对人的同意，否则不得发起协商。
（四）公平、公开原则
《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。笔者认为，行政罚款协商中也必须遵循公平、公开原则。首先，行政罚款必须有事实依据，处罚的力度、金额的大小需与违法违规所造成的社会危害程度相当，对于违法违规但尚没有造成社会危害的行为可以酌情减少处罚金额并采用劝导、教育等方式。其次，处罚的结果需要公开透明，以书面告知、网上公布等形式公开，没有公开的行政处罚不具有效力。在行政罚款时，很有可能出现私下协商、形式协商、违法协商的情况。如果将整个协商过程置于“阳光”之下，就会避免上述情况的出现，使得协商更加公平、公正，有助于保障行政相对人的合法权益，加强对行政执法主体的监督。
（五）协商范围的有限性原则
行政罚款中的协商是在一定范围内的协商，如果不对协商的范围加以限制，必然会导致行政罚款协商的混乱与无序。正如卢梭在《社会契约论》开篇所言：“人生而自由，却无往不在枷锁之中。”[11]具体来说，行政罚款协商应在《行政处罚法》等法律法规授予的自由裁量权的权限内发起协商；当行政执法主体在具体的行政罚款过程中对于一些行为难以做出准确的判断或者很难找到具体的法律法规的依据时，可以发起协商。但是，如果行政相对人的行为造成了重大的公共利益损害，此时行政执法主体有权不发起协商；如果行政相对人的行为涉及到第三方的，在协商的过程中第三方也应该参与，在行政罚款决策时也应考虑第三方的法律权益、利益诉求。四、完善行政罚款协商的路径探索
（一）完善法律法规，加强制度保障
当下我国行政罚款协商在实践中不断涌现，但是在法律法规层面仍然缺乏保障。完善法律法规，将行政罚款协商以法律法规的形式确定下来，给予其制度上的合法性，是未来我国行政罚款协商发展中至关重要的一步。如果缺乏法律法规的制度性保证，行政罚款协商的重要性必然会遭到质疑，行政罚款协商的作用被弱化甚至协商环节被直接忽略。因此，将协商引入到《行政处罚法》等法律中，加快行政协商罚款的立法进程迫在眉睫。就立法的内容来看，必须对行政执法主体的自由裁量权予以限制。自由裁量权是协商存在的基础，但自由裁量权过大又是协商腐败的根源之一。因此，要对行政执法主体的自由裁量权进行科学的设计。如就某一具体违法事项的罚款额度是否合理、是否存在罚款金额幅度过大或过小、一些事项是否真的需要进行裁量等一些问题进行考量，进而对行政执法主体的自由裁量权限作出科学合理的设计。
（二）规划协商过程，科学合理运行
合理的制度设计是协商运行的保障。协商引入行政罚款的具体过程之中并非是简单的概念问题，更需要对协商的具体过程作出科学合理的设计，保证其公平、高效的运行。笔者认为，行政执法主体在作出行政罚款决定时要将协商置于行政罚款之前，即处罚前的协商。理由有二：一是将协商置于行政罚款决定之后会浪费大量的人力、物力、财力资源，延长整个行政执法的过程，降低行政执法的效率。可以预见的一种情况是，行政执法主体作出的行政罚款数额不合理，但是相较于之后冗长协商过程的机会成本，行政相对人会选择不协商，这时，行政罚款协商的作用被大大减弱了。二是将协商置于行政罚款决定之后会导致行政罚款协商与我国现有的行政复议、行政诉讼制度的交叉重合，不利于我国行政执法体制的良性运行。将协商置于行政罚款决定作出之前有利于提高行政执法效率、增强决策的科学性、提高政府公信力。此外，各级地方政府要规范行政罚款协商过程。行政罚款协商不单是行政相对人与行政执法主体言语的简单交流讨论，而是要进行科学合理的制度设计。惟有如此，才可以规范行政执法，维护行政相对人的合法权益；当双方就协商后的决定出现问题时，有助于厘清责任。
就具体的制度设计而言，一是要使整个协商流程公平、公正、公开，使协商在“阳光”下进行；二是整个流程尽可能地简化，便捷的协商流程不仅仅可以提高协商的效率，而且可以最大限度地利用行政资源；三是对整个协商过程进行一种层级设置，就行政相對人所涉及行政罚款的严重程度应进行不同规模的行政协商；四是建立起一种常态化的协商机制，由专门的行政执法人员负责行政罚款协商的相关事宜，对行政执法人员进行培训，对协商进行组织，对协商的内容进行记录。
（三）强化监督机制，落实首长责任
当下部分行政执法人员法律意识淡薄，一些执法部门奉行部门利益最大化观念，加之行政罚款协商缺乏法律制度的保障，使得行政执法主体进行行政罚款协商时，难免出现假协商、乱协商、不协商的现象。因此，强化协商的监督机制是我国行政罚款协商良性运行的关键一环。首先，要落实首长负责制，发挥行政监督的作用。就行政执法主体在协商中出现的问题，该部门的行政首长应为此负责，在这种责任的压力之下，行政首长势必会对本部门的行政罚款协商进行监督，使得本部门的行政执法人员面临一种政治压力，其会更为谨慎、科学地进行行政罚款协商。其次，要完善司法监督机制。对于在行政罚款协商过程中侵犯行政相对人权益，违反法律法规的行政执法人员，应由司法机关作出相应的惩处措施。第三，要发挥社会公众的监督作用。行政罚款协商过程要公开化、透明化，允许社会公众、新闻媒体对于整个的行政罚款协商过程进行监督，有助于行政罚款协商的民主化、科学化。
（四）培育公民意识，促进公众参与
长期以来，我国民众参与意识薄弱。就行政罚款协商而言，有些行政相对人在与行政执法主体进行协商时由于法律知识的缺失、维权意识的淡薄等因素，导致行政罚款协商无法顺利进行；有些行政相对人在行政罚款协商过程中自身权益受到侵害，却无法通过合理的渠道维护自己的权益。因此，为了更好地发挥行政罚款协商的作用，一是政府要加强宣传教育，增强民众的协商参与意识。相关部门定期举行法治宣传教育，提升民众的法律意识。二是发挥社会组织的作用。单一的民众个体在面对整个行政执法机关时，天然地处于弱势地位。社会团体和组织可以整合行政相对人意见，引导民众有序参与行政协商。在这个过程中，政府要依法对社会团体和组织进行管理，并且为其提供必要的支持。民众参与意识的逐渐崛起已经成为时代的潮流，积极引导行政相对人参与行政罚款协商，对于推进法治建设，完善社会主义民主政治具有重要作用。
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（责任编辑：张 艳）
Abstract：Administrative penalty is widely used in administrative law enforcement in China due to its simplicity and autonomy.At present，there are many difficulties in the process of administrative penalty in China.The negotiation of administrative penalty can help correct the current administrative penalty，enhance the government's credibility，and promote the participation of citizens.The negotiation of administrative penalty should be based on the principle of administration according to law，education，and the principle of punishment，the principle of voluntary equality，the principle of fair openness and the finiteness of the negotiation scope.Through strengthening legislation，planning process，attaching importance to supervision and guiding participation in perfecting the administrative penalty negotiation system，we will promote the construction of a comprehensive rule of law.
Key words：rule by law；administrative law enforcement；the exercise of consultation；administrative penalty
