重大行政决策中过程性信息的主动公开
姚坚
摘要：本文以重大行政决策为视角，探讨了行政决策过程性信息的可公开性和价值，并根据公众参与重大行政决策程序特征，分析了行政决策过程性信息“告知式”公开和“互动式”公开两种主动公开模式。“互动式”公开体现了开放政府的治理理念，是公众参与行政决策的客观要求和对政府信息公开的深化，有助于实现行政决策的民主性、科学性和可接受性，并从重大行政决策的程序阶段和内容要素两个路径，探索如何实现“互动式”公开。
关键词：重大行政决策；过程性信息；告知式公开；互动式公开
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）02-0036-09引言
重大行政决策是指那些具有全局性、长期性、综合性，对公共利益和公民权利影响广泛，往往具有争议性，公众参与热情高的行政决策。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出，要“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化”。目前湖南、山东、广东、浙江、广州、杭州、青岛等省市都以制定《行政程序条例》或《重大行政决策程序规定》等法规文件的形式，对重大行政决策制定了具体规范。
重大行政决策法治化的核心，在于强化和完善重大行政决策程序制度建设，在于公众参与重大行政决策程序，并在上述程序和过程中实现决策过程民主化、行政决定理性化、行政活动功能结果正当化等目标。实现上述目标的基础在于重大行政决策过程的透明与公开，在于重大行政决策过程性信息公开。现代公共行政强调，行政公开是公众有效参与行政决策程序的基础和前提，通过“公开”和“参与”两个方面的结合，实现在行政公开基础上的公众参与，才能使“行政相对方不仅了解行政权运行的过程，而且可以参与行政过程，对行政权的行使发挥真正有效的影响”。
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出，要“实行重大决策预公开制度，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取公众意见，以适当方式公布意见收集和采纳情况。探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，增强决策透明度。决策作出后，按照规定及时公开议定事项和相关文件”。本文以此为重点，探讨重大行政决策过程性信息的主动公开及其方式特征，重点探讨行政决策“互动式”主动公开及其特点和规律。过程性信息可以主动公开
行政决策过程性信息是公共部门在开展行政活动调查研究的准备阶段、研拟工作方案阶段、作出决策决定阶段，形成的讨论性意见、程序性信息，诸如调查报告、会议纪要、内部资料、统计资料等，这些过程性信息是服务于结果信息的。
（一）可以公开
从立法角度看，过程性信息一般都被各国的信息公开立法定义为处于研究、讨论、制定、审查中的信息，这类信息具有“预备性、资料性、程序性”，不属于“确定性、完整性、成熟性”政府信息，而通常被归入“免予公开”或“可不予公开”的范畴。2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”
但是，过程性信息“免予公开”并不代表不能公开，也就是说不能孤立、静止、僵化地理解有关法律条文，不加区分地将过程性信息归人“免予公开”或“可不予公开”的范畴。金国坤认为，“行政过程中的信息不是当然免予公开的情形，是否免予公开，需要进行审查和认定。行政过程中的信息，是政府信息的一部分，在行政过程公开、政府工作透明的语境下，适应公民知情权的要求，毫无例外地应当公开，并不适用法律法规规定应当公开的才予公开的规则”。
笔者认为，探讨过程性信息的可公开性，不能脱离过程性信息所依附和反映的特定行政行为泛泛而谈，而应从其所依托的特定行政行为的行政公开着手，分析其行政程序中所形成的过程性信息的公开特点和规律。
具体到行政决策过程性信息公开，过程性信息与决策行为互为依存，决策行为是过程和载体，过程性信息是决策过程和决策行为的记录和体现。梁艺认为，在讨论重大行政决策过程性信息公开时，虽然我国的《政府信息公开条例》没有明确规定可以公开过程性信息，但《条例》第九条第（一）（二）项可以成为《条例》与行政决策信息公开的“对接点”，即对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”“需要社会公众广泛知晓或参与的”重大行政决策，因决策过程需要公众参与和知悉，因而公共行政机构应当主动公开决策过程性信息，或者作为政府信息不予公开的例外。王万华认为，“行政行为中的公开机制与政府信息公开之间有时会存在冲突，如过程性信息在政府信息公开立法中一般为免除公开的信息，但在重大行政决策活动中，过程公开是民主决策的重要体现”，并进一步认为，应区分政府信息公开和行政行为公开两种情况，对重大行政决策过程公开制度、专家信息和论证意见公开等，其依托于某一类型的行政行为，属于行为公开范畴，更适合在重大行政决策程序立法中予以规定。
行政公开是公众有效参与行政决策程序的基础，国务院法制办于2017年6月发布的《重大行政决策程序条例（征求意见稿）》对此也专门作出规定。行政决策过程性信息公开的目的，在于在知情基础上鼓励公众参与到行政决策活动中来，通过公众参与重大行政决策行政程序，来实现公众的参与权、表达权，实现科学决策、民主决策、依法决策。Cary Coglianese等学者认为，行政透明与公众参与两个工具，对保证政策决策高质量和合法性至关重要。David Spacek认为，在政府善治中“应当特别强调公开透明原则与参与原则之间的紧密联系，因为只有如此才能实现被充分告知的、更多参与的、更包容的行政决策”。公众参与重大行政决策并能够有效影响决策的结果，是以行政机关是否具有行政决策公开的意愿以及政府决策信息公开的质量和效果为前提條件的。
因此，笔者认为，重大行政决策行政公开包括决策行为过程透明和决策过程性信息公开。重大行政决策行政公开的意义在于，只有对重大行政决策行为过程和行为信息实现行政公开，公众才能了解行政决策的情况和条件，以及政府面临的困难和挑战，在此基础上，公众才能知道什么是政府和社会最关切的问题，可以参与哪些行政决策活动以及如何参与，才能对面对的问题有深入认知和充分思考，才能与政府共同面对社会问题，共同承担社会治理责任，共同实现社会的治理目标。
（二）主动公开
我国政务公开的持续推进，极大提升了重大行政决策中主动公开的作用。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出，公开透明是法治政府的基本特征，要“坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程。
我国部分省市制定的《行政程序规定》《重大行政决策制定规定》等，同样对“主动公开”重大行政决策过程性信息作了规定。《湖南省行政程序规定》第三章对“重大行政决策”应遵守的程序、过程和主动公开政府信息作出了明确规定。以此为起点，若干省市均作出了有关《重大行政决策程序规定》，其中引起学者较多关注的是《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》。该《规定》在重大行政事项决策程序的各个环节，都规定了行政公开、信息公开的要求。
主动公开也是经济合作与发展组织（OECD）所特别强调的信息公开方式。在OECD《开放政府：超越静态措施》报告中指出，关于政府信息公开的10个核心指标第一项即为主动公开，包括决策形成过程的主动公开。为改进美国法规和决策制定过程而设立的工作组，对增强决策透明度所提出的11条建议之首，即应以主动公开来提高法规和决策制定过程性信息公开的效率。美国《联邦行政程序法》《信息自由法》都对主动公开行政决策过程性信息作了规定。从1935年《联邦法规记录法》到1966年《信息自由法》，均要求行政机构在《联邦法规登记》上主动公开“行政机构的规章和普遍政策阐述等基本信息。为了便于公众接触某些机构决定或意见，还要求行政机构制定详细的材料目录。披露的范围包含‘在绝大多数情形下具有法律效力的机构决定，包括‘行政机构在法律或政策问题立场上的权威阐述。应当公布但未公布或未獲得适当编目的信息，对不知情或未获得实际通告的人无效，也不能被援引为行政先例”。主动公开的两种模式选择
重大行政决策行政公开的突出特点，在于决策行为过程公开与决策过程性信息公开的结合。因此，主动公开的内容，在于以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》《中华人民共和国政府信息公开条例》等政策和法规为依据，按照省市和部门《行政程序规定》《政府信息公开规定》和《重大行政决策程序规定》等法规所确定的决策程序、决策过程和信息公开要求，主动公开重大行政决策各个环节的政府信息。（1）在决策启动阶段，《苏州市重大行政决策程序规定》第七条要求，应主动公开重大决策事项目录，每年制定年度重大行政决策事项目录，报市政府批准后公布实施。（2）在决策方案制定阶段，《湖南省行政程序规定》第三十五条要求，主动公开重大决策方案草案及其说明，征求公众意见。（3）在审查和审议决定阶段，通常需要对重大行政决策事项进行风险评估，当重大行政决策为港口、电厂、石化重大投资项目时，需要根据《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》的规定，主动公开“建设项目环境影响评价审批文件”“建设项目环境影响评价验收文件”等风险评估报告。（4）在专家论证阶段，《湖南省行政程序规定》第三十六条规定：“决策承办单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当予以采纳；未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。”
鉴于信息公开和公众参与对重大行政决策的基础和关键作用，信息公开的方式和内容，会根据公众参与行政决策的不同程度体现不同要求。OECD认为，公众参与行政决策的深度依次体现为获得信息（accesssto information）、公众咨询（opportunity for consultation）和积极参与（active participation），与此相对应，重大行政决策过程性信息主动公开可以划分为两种形式：一是“告知式”公开，目的是以“告知”方式让公众了解决策过程性信息；二是“互动式”公开，目的是在“咨询”和“积极参与”中，实现政府决策信息的输出与公众意见的输入。这两种形式相互配合用于重大决策信息公开，呈现为重大行政决策信息公开深度的递进性。
第一，“告知式”公开。重大行政决策要求公众参与决策过程，因此，其信息公开是伴随着行政决策行为全过程而展开和进行的，以决策过程动态信息公开为特征的政府信息主动公开。《政府信息公开条例》所规定的主动公开，属于一般意义上以“告知”为目的的单向式公开，“在这种单向式的公开中，公众只是政府信息的被动接受者”。行政机关在组织实施重大行政决策时，一方面，要依法履行主动公开的“告知”义务，保障特定目标受众或公民、法人、其他组织的知情权。例如，在决策方案制定环节，《湖南省行政程序规定》第三十五条规定：“除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见”；另一方面，决策承办单位按照法律规定或根据工作需要，在重大行政决策过程中主动公开信息，公开有关信息之后，并不必然要求特定目标受众或公民、法人、其他组织进行反馈、互动和提出评论意见（unso-licited comments and suggestions）。
第二，“互动式”公开。重大行政决策还要求公众参与具有互动性，即对特定公众和特定利益群体提供“咨询”和“积极参与”的互动平台。此时所要求的决策过程性信息公开，是“互动式”公开：（1）不仅包括为政府决策准备的决策背景信息、制作的决策方案信息等向公众主动公开，还包括对公众据此提出的反馈意见进行分类、整理和公开；（2）在收集、归纳公众对重大行政决策方案意见的基础上，将公众反馈意见中的合理内容，吸收到原有的决策方案中来，还要在此基础上进行主动公开回应，主动公开说明哪些意见建议被决策者所采纳，哪些没有被采纳并详细说明其原因。在“互动式”公开中，“政府部门会善于让利益相关方在决策拟定、出台和实施过程中发挥作用，以增强政策的归属感和对政策的认同”。只有这样，才能让公众感觉到参与的实质意义，并鼓励和激励公众积极参与到决策过程中来，如此循环往复，形成重大决策过程性信息的连续公开，最终体现参与的成效和对重大行政决策结果的实质影响。
由此可见，“互动式”公开通过向公众提供咨询机会和参与平台，实现充分的信息交流，保障公众有质量、有意义地参与重大行政决策，实现深度公开和科学决策、民主决策。“互动式”公开是“告知式”公开的深化，是行政机关按照法律规定或根据工作需要，在重大行政决策过程中主动公开信息，且在公开有关信息之后，需要特定目标受众或公民、法人、其他组织进行互动和反馈（solicited feedback），属于具有“双向性”信息公开的行为。“互动式”公开是重大行政决策过程性信息特别强调的公开方式，包括论证会、听证会、公众咨询、协商会等具有协商互动性质的多种技术理性方式下决策过程性信息公开。“互动式”公开的优势
与“告知式”公开是履行政府信息主动公开的“告知”义务所不同的是，“互动式”公开是在此基础上以“咨询”和“积极参与”为目的的公开。通过“告知式”和“互动式”连续循环主动公开重大决策过程性信息，能够保障公众参与的交涉性和参与深度。
第一，“互动式”公开是重大行政决策特别强调的行政公开方式，体现了开放政府所要求的公共治理理念。它强调公共机构不再是行政决策信息的唯一提供者，来自公众和社会的多元信息是决策合理性的重要依据，目的在于实现政府决策受专家理性支配、关注利益相关方意见，从而实现公众诉求及专家意见对重大行政决策结果的实质性制约和影响。“互动式”公开的目的，在于在知情基础上鼓励公众参与行政决策活动，通过公众参与重大行政决策行政程序，来实现公众的知情权、参与权、表达权和监督权。在这里，决策过程性信息公开是高质量民主参与的前提条件，即没有充分及时的决策信息公开，就不可能有高质量的公众参与。
第二，“互动式”公开体现的是政府信息公开的深化。在OECD《开放政府：超越静态措施》报告中指出，信息公开指标体系中强调，要主动公开与决策形成相关的信息，以及主动公开决策咨询官方回应信息等。此时，不仅需要一般“单向”的主动公开和告知，而且需要专家论证、座谈交流、公众咨询等“双向”的互动式公开过程性信息，由“告知”到“互动”，由此形成多轮、循环和深度的信息公开。“互动式”公开决策信息在政府和公众之间双向交流，是在“告知”基础上以“咨询”和“积极参与”为目的對公开程度的深化。通过“互动式”公开，解决公众参与在信息内容、信息时效、信息交流深度、公众意见回应等方面存在的不足，从而保障和实现有质量的、有深度的公众参与。
第三，“互动式”公开的目的是实现决策的科学性和民主性。“互动式”公开属于主动公开方式的一种形式，是重大行政决策过程性信息特别强调的公开方式，包括专家论证会、决策听证、公众咨询、座谈会、协商会等多种技术理性方式下的行政决策过程性信息公开。一方面，通过对行政过程中相关政府信息的公开，让社会公众方便地了解政府行政目标及其行政过程；另一方面，在了解政府信息的基础上，公众对政府活动进行有效的参与、表达，对行政决策提供相关信息、发表评论、提出观点和诉求，并影响决策活动及结果，实现重大行政决策的公众参与和合作治理，促进现代法治政府的建设。
第四，“互动式”公开使公众参与到决策过程中来，增进了公众对公共政策的了解和未来执行决策的可接受性。传统的行政法偏重于事后控制，而往往行政决策的结果已经形成，决策失误造成的问题已经是既成事实，补救为时已晚。为此，现代行政法要求行政决策过程性信息的开放与透明，不仅公开重大行政决策面临的问题和挑战，决策方案的设计意图，让公众更加理解政府的担当与责任，形成分担效果，同时，通过座谈会、听证会和公众咨询等民意调查方式了解公众诉求，进而向公众说明哪些意见可以为决策采纳，哪些不能采纳及其原因，增加了公众对政府的信任，对决策的理解和支持。“互动式”公开模式的实现路径
（一）以程序为视角的“互动式”公开
重大行政决策过程一般包括五个基本阶段，包括决策的启动阶段、决策方案制定阶段、公众参与征求意见阶段、审查和审议决定阶段，以及决策公布、实施和评估阶段。在上述各阶段，应主动公开的决策过程性信息，可体现在以下政府决策信息输出、公众向决策系统提供输入信息的“互动式”行为之中。
1.“公告一评论”之中的“互动式”公开。政府决策信息：决策机关公开重大行政决策动议和请求文件，发布启动重大行政决策的通告；公开重大行政决策方案草案及其说明，公众提交意见的途径、方式和起止时间。公众参与信息：针对决策草案公众提出意见建议，政府部门将征求到的意见进行汇总及反馈，公开采纳与否及相关理由的说明，并在此公开经修改的重大行政决策草案修订稿及修订情况的说明。
2.会议审议环节的“互动式”公开。政府决策信息：发布重大行政决策审议会议（专家论证会、座谈会、听证会、政府开放式决策会议等）的通告，通过政府公报、政府门户网站、官方纸媒等方式作出预告和说明。公众参与信息：公众参与行政决策会议并提出意见建议，政府部门将意见归纳整理，并公开经会议审议后的重大行政决策方案，以及公众意见采纳情况及其说明。
3.决策方案发布实施中的“互动式”公开。政府决策信息：正式发布重大行政决策方案，包括决策事项内容，决策方案的解释性文件等，公众意见及其采纳情况的说明，并由媒体编发对重大行政决策的政策解读。公众参与信息：重大决策实施评估报告，包括决策实施基本情况、效果评估，以及公众对评估报告的意见建议和采纳说明。
（二）以内容要素为视角的“互动式”公开
从我国的重大行政决策实践看，专家论证、决策听证、公众咨询是三种公众参与行政决策的重要形式，其过程中均形成了“互动式”政府信息，也是决策过程性信息公开的组成部分。专家论证是重大行政决策的必经程序，目的是对决策的必要性、可行性、科学性提出咨询论证意见，以保证决策结果符合理性与科学的要求。行政决策听证会是公众参与行政决策程序的重要方式，是实现重大行政决策民主化、理性化、合法化的有效形式。公共政策制定过程实行公众咨询是香港特别行政区、澳门特别行政区的重要制度，通过政府与民间的有效合作，推动多元化的民主参与渠道，鼓励公众关注公共事务，促进政府提高施政能力和水平。以下将结合专家论证、决策听证、公众咨询等公众参与行政决策的三种方式，按照行政决策程序，对“互动式”公开的若干项过程性信息公开内容进行分析和比较。
1.公众参与决策的组织机构设置和组成人员应当公开。其一，针对重大决策设立专家咨询委员会的有关信息应当公开。按照美国《联邦咨询委员会法》，咨询委员会的设立需要在《联邦法规登记》上公开公布，成为正式记录并要求其目的“涉及由法律授权该行政机关实施的职责有关的公共利益”。广东、湖南等省份都制定并公布了《重大行政决策专家咨询论证办法》等法规文件。中国保监会在设立其“重大决策专家咨询委员会”时，也在其官网上发布了工作规则和委员会第一届12名委员名单及其职务信息。
其二，听证会举行前应公布听证会参加人员和听证代表联系方式，便于社会公众通过听证代表反映意见。山东省规定，“听证参加人的基本情况应当向社会公布”；广州市规定，举行重大行政决策听证会的“听证组织部门应当至少在听证会举行前20日，通过政府或者本部门网站公布听证会参加人员名单和听证代表联系方式”。
其三，公共政策公众咨询组织及组成公开。澳门特别行政区公共政策公众咨询组织由政府机构、社会组织、专业人士等组成，以特别行政区政府经济财政司下属的社会协调常设委员会为例，该委员会依据1997年政府第59/97/M號法令设立并公布，目的是就社会劳动政策沟通咨询，其中主席为经济财政司司长、协调员为劳工局局长，包括中华总商会代表、澳门工联总会代表等共22名工商、劳工界组成人士的名单公布于特区政府网站。
2.应明确和公开需要公众参与行政决策事项范围目录。公开需经过专家论证的重大行政决策范围。《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》规定，应经过专家咨询论证的重大行政决策包括：制定经济和社会发展重大政策措施；编制国民经济和社会发展规划、年度计划；编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划等九类。
对此，应公布听证目录，对本年度需要举行听证的重大行政决策事项作出预告，如广东省规定，“依照本规定第四条应当组织听证的重大行政决策事项，行政机关应当制订听证目录，并向社会公布”。澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第一条规定，对于“重大政策”（具体指社会发展方向及规划、全体或大部分公众相关以及列入政府施政方针中的重点政策），以及“政策项目及措施”（具体指配合重大政策实施而推出的各项具体措施，并被列入施政报告）两类情况，要求政府公共部门及实体组织开展公众咨询。
3.公众参与行政决策举行会议的通知通告应当公开。首先，举行会议公开。根据美国《联邦咨询委员会法》第十节“咨询委员会程序”的规定，“每一咨询委员会的会议均应公开。除非总统出于国家安全的考虑所做的决定，此类会议的提前通告均应在《联邦法规登记》上公开”。《湖南省行政程序规定》提出，“行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，可以公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。但是会议内容涉及依法不应公开的政府信息的，不得公开举行”。
其次，听证会内容公开。在重大行政决策听证会举行前应发布听证公告，其内容包括听证事项的目的、依据、内容、方案等实体内容，以及听证时间、地点以及听证参加人产生方式等程序内容。如广东省规定，“听证组织机关应当在听证会举行30日前，在本级人民政府门户网站或者本机关门户网站发布听证公告”；江西省规定，公告包含的“听证方案的内容主要包括：拟听证的主要问题、问题解决方案及备选方案等”。
第三，公众咨询安排文件公开。在公共政策咨询公开推行阶段，根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.5.1条，公众咨询开始前应公开咨询资讯，包括咨询文件、咨询推行方式及安排、研究报告、有关地方经验及调查数据等；根据第5.3条、第5.5条，咨询推行机构应以咨询文本为基础、以多种途径和便捷方式，向公众尤其是相关利害关系人或将涉及的群体，提供咨询资讯，并及时更新有关资讯。
4.将专家咨询、决策听证和公众咨询所针对的决策预案等资料提供给参与决策的专家、公众和公共组织。专家咨询会议召开之前应当将有关重大决策方案预案及有关材料送专家审阅。深圳市规定，“草拟重大行政决策方案的行政机关应当及时为咨询论证专家提供该决策方案的起草说明，包括该决策方案所依据的法律、法规、政策规定，该决策事项的必要性、可行性分析和风险评估等相关信息资料”。
听证会议召开前向听证会参加人公开听证事项相关材料。广州市规定，“听证组织部门应当至少在听证会举行前10日，向听证代表和新闻媒体采访人员送达听证通知，并同时向听证代表送达听证事项相关材料”；其中听证事项相关材料，包括决策征求意见稿、决策起草说明以及相关的依据和背景资料。
此外，在公共咨询中通过多种方式让公众了解公共政策内容。如根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.3.2条，提供咨询资讯的多种方式包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体等；根据《指引》第5.5.5条，在向公众提供咨询资讯的基础上，咨询推行机构应通过书面、电话、传真、电邮，以及讲解会、落区探访、民意调查、电台与电视节目等互动形式，广泛收集公众意见、建议和资料。
5.专家和公众针对行政决策事项所提出的意见建议应予以公开。首先，专家咨询意见的公开。上海市规定，“选择专家和专业机构应当注重专业性、代表性、均衡性和公信力，支持其独立开展工作，并逐步实行专家、专业机构信息和论证意见的公开”；湖南省规定，“决策承办单位应当将论证意见的采纳情况反馈给参与咨询论证的专家，未予采纳的，应当说明理由。决策承办单位应当在公布重大行政决策方案草案的媒体上向社会公布咨询专家的论证意见及采纳情况”。
其次，将听证会意见和建议及其采纳情况予以公开。听证笔录和听证报告是听证会的主要成果，对重大行政决策有约束力。此时的公开和回应，体现的是决策部门受听证报告的约束和对听证意见的尊重。江西省规定，“对听证会中意见和建议的采纳情况以及不予采纳的理由，听证组织机关应当以书面形式向听证代表反馈，并以适当方式向社会公布”。
最后，公众咨询报告公开。根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第6条，在公共政策咨询总结评估阶段，咨询推行机构应将公众咨询所提出的意见进行收集整理，形成咨询意见汇集，并编制该咨询项目的总结报告，其中应包括意见整理摘要，让公众和咨询对象了解不同方面的观点及意见。咨询项目总结报告应在咨询期结束后的180天之内公开发布。
6.公众参与各类行政决策会议等应公开举行。公开专家论证会、座谈会等会议的议题、时间、地点。湖南省规定，“行政机关召开内容涉及公众切身利益的行政会议，可以公开会议议题、时间、地点，可以从报名旁听公众中遴选代表或者邀请公众代表旁听”。公开听证会进行过程并允许新闻媒体进行公开报道和解读。广东省规定，“听证会应当公开举行，允许公民、法人和其他组织旁听，不得拒绝新闻媒体采访报道，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外”。
此外，应当通过多种方式公开举行公共政策咨询活动。如澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.3条要求，应当运用综合多元的方式公开公共政策公众咨询，“包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助公众参与的方式等”。对于那些重大社会民生、重大利益分配和敏感事项议题，往往会采用多轮公共政策咨询，如澳门城市规划已经历时数年、经过三轮公众咨询。通常首轮咨询使用白皮书公布咨询文本，在此基础上收集公众意见建议，形成绿皮书开始次轮咨询。
7.为公众参与行政决策的各类信息资料提供阅览卷宗服务。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》就提出，要“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅”。设置信息查阅场所，也是我国《政府信息公开条例》第十六条规定的公开方式之一。以此，专家咨询机构举行历次会议的文件资料，包括咨询报告、会议纪要、研究报告、会议日程、专家名单及其他文件，除我国《政府信息公开条例》规定的例外情形外，应当提供指定场所公开供公众阅卷查询。
此外，听证会所形成的听证笔录和听证报告，应在重大行政决策作出后公开，提供公众查阅。江西省规定，“听证组织机关应当制作听证笔录，如实记录各方的主要观点和理由。听证组织机关应当在听证会结束后5个工作日内，根据听证笔录制作听证报告”。从香港特别行政区、澳门特别行政区公共政策公众咨询实践看，公众咨询的咨询文件、资料和公众意见信息，均在公众咨询结束后在专题网站上予以刊登。结语
重大行政决策涉及公众利益，需要公众广泛参与，其行政公开包括决策行为公开和政府信息公开两个方面，二者的结合体现的是“行政决策过程性信息公开”。这种公开有其自身的特点和规律，它不仅要依据《政府信息公开条例》实施的信息公开，还要根据重大行政决策有关程序和制度规定，在专家论证会、决策座谈会、决策听证会、公共政策公众咨询等技术理性工具中实施信息公开。这种信息公开不仅具有一般信息公开的特征和意义，还具有其自身所具有的“互动性”公开特征。
行政决策过程性信息“互动式”公开，是重大行政决策特别强调的行政公开方式，体现了开放政府所要求的公共治理理念，是公众参与行政决策、官民互动和技术理性工具的结合。通过公众参与行政决策并与公共机构之间的互动，实现信息的双向流动和公开，既包括政府决策方案和背景信息的公开，也包括政府部门收集公眾意见的归纳总结的公开，还包括公众意见的采纳情况和未予采纳的说明理由公开，由此循环形成决策过程性信息互动公开。其目的在于实现政府决策受专家理性支配、关注利益相关方意见，从而实现公众诉求及专家意见对重大行政决策结果的实质性制约和影响。
为实现上述目标，应尽快完善政府信息公开、公众参与重大行政决策行政公开、公共机构会议公开等政务公开相关法规和政策体系构建，进而在政务公开制度框架下细化政府行为公开、政府信息公开法律法规和操作指南，让依法行政和行政决策法治化目标得以具体有效实现。
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责任编辑：刘博
摘要：本文以重大行政决策为视角，探讨了行政决策过程性信息的可公开性和价值，并根据公众参与重大行政决策程序特征，分析了行政决策过程性信息“告知式”公开和“互动式”公开两种主动公开模式。“互动式”公开体现了开放政府的治理理念，是公众参与行政决策的客观要求和对政府信息公开的深化，有助于实现行政决策的民主性、科学性和可接受性，并从重大行政决策的程序阶段和内容要素两个路径，探索如何实现“互动式”公开。
关键词：重大行政决策；过程性信息；告知式公开；互动式公开
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）02-0036-09引言
重大行政决策是指那些具有全局性、长期性、综合性，对公共利益和公民权利影响广泛，往往具有争议性，公众参与热情高的行政决策。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出，要“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化”。目前湖南、山东、广东、浙江、广州、杭州、青岛等省市都以制定《行政程序条例》或《重大行政决策程序规定》等法规文件的形式，对重大行政决策制定了具体规范。
重大行政决策法治化的核心，在于强化和完善重大行政决策程序制度建设，在于公众参与重大行政决策程序，并在上述程序和过程中实现决策过程民主化、行政决定理性化、行政活动功能结果正当化等目标。实现上述目标的基础在于重大行政决策过程的透明与公开，在于重大行政决策过程性信息公开。现代公共行政强调，行政公开是公众有效参与行政决策程序的基础和前提，通过“公开”和“参与”两个方面的结合，实现在行政公开基础上的公众参与，才能使“行政相对方不仅了解行政权运行的过程，而且可以参与行政过程，对行政权的行使发挥真正有效的影响”。
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出，要“实行重大决策预公开制度，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取公众意见，以适当方式公布意见收集和采纳情况。探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，增强决策透明度。决策作出后，按照规定及时公开议定事项和相关文件”。本文以此为重点，探讨重大行政决策过程性信息的主动公开及其方式特征，重点探讨行政决策“互动式”主动公开及其特点和规律。过程性信息可以主动公开
行政决策过程性信息是公共部门在开展行政活动调查研究的准备阶段、研拟工作方案阶段、作出决策决定阶段，形成的讨论性意见、程序性信息，诸如调查报告、会议纪要、内部资料、统计资料等，这些过程性信息是服务于结果信息的。
（一）可以公开
从立法角度看，过程性信息一般都被各国的信息公开立法定义为处于研究、讨论、制定、审查中的信息，这类信息具有“预备性、资料性、程序性”，不属于“确定性、完整性、成熟性”政府信息，而通常被归入“免予公开”或“可不予公开”的范畴。2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”
但是，过程性信息“免予公开”并不代表不能公开，也就是说不能孤立、静止、僵化地理解有关法律条文，不加区分地将过程性信息归人“免予公开”或“可不予公开”的范畴。金国坤认为，“行政过程中的信息不是当然免予公开的情形，是否免予公开，需要进行审查和认定。行政过程中的信息，是政府信息的一部分，在行政过程公开、政府工作透明的语境下，适应公民知情权的要求，毫无例外地应当公开，并不适用法律法规规定应当公开的才予公开的规则”。
笔者认为，探讨过程性信息的可公开性，不能脱离过程性信息所依附和反映的特定行政行为泛泛而谈，而应从其所依托的特定行政行为的行政公开着手，分析其行政程序中所形成的过程性信息的公开特点和规律。
具体到行政决策过程性信息公开，过程性信息与决策行为互为依存，决策行为是过程和载体，过程性信息是决策过程和决策行为的记录和体现。梁艺认为，在讨论重大行政决策过程性信息公开时，虽然我国的《政府信息公开条例》没有明确规定可以公开过程性信息，但《条例》第九条第（一）（二）项可以成为《条例》与行政决策信息公开的“对接点”，即对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”“需要社会公众广泛知晓或参与的”重大行政决策，因决策过程需要公众参与和知悉，因而公共行政机构应当主动公开决策过程性信息，或者作为政府信息不予公开的例外。王万华认为，“行政行为中的公开机制与政府信息公开之间有时会存在冲突，如过程性信息在政府信息公开立法中一般为免除公开的信息，但在重大行政决策活动中，过程公开是民主决策的重要体现”，并进一步认为，应区分政府信息公开和行政行为公开两种情况，对重大行政决策过程公开制度、专家信息和论证意见公开等，其依托于某一类型的行政行为，属于行为公开范畴，更适合在重大行政决策程序立法中予以规定。
行政公开是公众有效参与行政决策程序的基础，国务院法制办于2017年6月发布的《重大行政决策程序条例（征求意见稿）》对此也专门作出规定。行政决策过程性信息公开的目的，在于在知情基础上鼓励公众参与到行政决策活动中来，通过公众参与重大行政决策行政程序，来实现公众的参与权、表达权，实现科学决策、民主决策、依法决策。Cary Coglianese等学者认为，行政透明与公众参与两个工具，对保证政策决策高质量和合法性至关重要。David Spacek认为，在政府善治中“应当特别强调公开透明原则与参与原则之间的紧密联系，因为只有如此才能实现被充分告知的、更多参与的、更包容的行政决策”。公众参与重大行政决策并能够有效影响决策的结果，是以行政机关是否具有行政决策公开的意愿以及政府决策信息公开的质量和效果为前提條件的。
因此，笔者认为，重大行政决策行政公开包括决策行为过程透明和决策过程性信息公开。重大行政决策行政公开的意义在于，只有对重大行政决策行为过程和行为信息实现行政公开，公众才能了解行政决策的情况和条件，以及政府面临的困难和挑战，在此基础上，公众才能知道什么是政府和社会最关切的问题，可以参与哪些行政决策活动以及如何参与，才能对面对的问题有深入认知和充分思考，才能与政府共同面对社会问题，共同承担社会治理责任，共同实现社会的治理目标。
（二）主动公开
我国政务公开的持续推进，极大提升了重大行政决策中主动公开的作用。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出，公开透明是法治政府的基本特征，要“坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程。
我国部分省市制定的《行政程序规定》《重大行政决策制定规定》等，同样对“主动公开”重大行政决策过程性信息作了规定。《湖南省行政程序规定》第三章对“重大行政决策”应遵守的程序、过程和主动公开政府信息作出了明确规定。以此为起点，若干省市均作出了有关《重大行政决策程序规定》，其中引起学者较多关注的是《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》。该《规定》在重大行政事项决策程序的各个环节，都规定了行政公开、信息公开的要求。
主动公开也是经济合作与发展组织（OECD）所特别强调的信息公开方式。在OECD《开放政府：超越静态措施》报告中指出，关于政府信息公开的10个核心指标第一项即为主动公开，包括决策形成过程的主动公开。为改进美国法规和决策制定过程而设立的工作组，对增强决策透明度所提出的11条建议之首，即应以主动公开来提高法规和决策制定过程性信息公开的效率。美国《联邦行政程序法》《信息自由法》都对主动公开行政决策过程性信息作了规定。从1935年《联邦法规记录法》到1966年《信息自由法》，均要求行政机构在《联邦法规登记》上主动公开“行政机构的规章和普遍政策阐述等基本信息。为了便于公众接触某些机构决定或意见，还要求行政机构制定详细的材料目录。披露的范围包含‘在绝大多数情形下具有法律效力的机构决定，包括‘行政机构在法律或政策问题立场上的权威阐述。应当公布但未公布或未獲得适当编目的信息，对不知情或未获得实际通告的人无效，也不能被援引为行政先例”。主动公开的两种模式选择
重大行政决策行政公开的突出特点，在于决策行为过程公开与决策过程性信息公开的结合。因此，主动公开的内容，在于以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》《中华人民共和国政府信息公开条例》等政策和法规为依据，按照省市和部门《行政程序规定》《政府信息公开规定》和《重大行政决策程序规定》等法规所确定的决策程序、决策过程和信息公开要求，主动公开重大行政决策各个环节的政府信息。（1）在决策启动阶段，《苏州市重大行政决策程序规定》第七条要求，应主动公开重大决策事项目录，每年制定年度重大行政决策事项目录，报市政府批准后公布实施。（2）在决策方案制定阶段，《湖南省行政程序规定》第三十五条要求，主动公开重大决策方案草案及其说明，征求公众意见。（3）在审查和审议决定阶段，通常需要对重大行政决策事项进行风险评估，当重大行政决策为港口、电厂、石化重大投资项目时，需要根据《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》的规定，主动公开“建设项目环境影响评价审批文件”“建设项目环境影响评价验收文件”等风险评估报告。（4）在专家论证阶段，《湖南省行政程序规定》第三十六条规定：“决策承办单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当予以采纳；未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。”
鉴于信息公开和公众参与对重大行政决策的基础和关键作用，信息公开的方式和内容，会根据公众参与行政决策的不同程度体现不同要求。OECD认为，公众参与行政决策的深度依次体现为获得信息（accesssto information）、公众咨询（opportunity for consultation）和积极参与（active participation），与此相对应，重大行政决策过程性信息主动公开可以划分为两种形式：一是“告知式”公开，目的是以“告知”方式让公众了解决策过程性信息；二是“互动式”公开，目的是在“咨询”和“积极参与”中，实现政府决策信息的输出与公众意见的输入。这两种形式相互配合用于重大决策信息公开，呈现为重大行政决策信息公开深度的递进性。
第一，“告知式”公开。重大行政决策要求公众参与决策过程，因此，其信息公开是伴随着行政决策行为全过程而展开和进行的，以决策过程动态信息公开为特征的政府信息主动公开。《政府信息公开条例》所规定的主动公开，属于一般意义上以“告知”为目的的单向式公开，“在这种单向式的公开中，公众只是政府信息的被动接受者”。行政机关在组织实施重大行政决策时，一方面，要依法履行主动公开的“告知”义务，保障特定目标受众或公民、法人、其他组织的知情权。例如，在决策方案制定环节，《湖南省行政程序规定》第三十五条规定：“除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见”；另一方面，决策承办单位按照法律规定或根据工作需要，在重大行政决策过程中主动公开信息，公开有关信息之后，并不必然要求特定目标受众或公民、法人、其他组织进行反馈、互动和提出评论意见（unso-licited comments and suggestions）。
第二，“互动式”公开。重大行政决策还要求公众参与具有互动性，即对特定公众和特定利益群体提供“咨询”和“积极参与”的互动平台。此时所要求的决策过程性信息公开，是“互动式”公开：（1）不仅包括为政府决策准备的决策背景信息、制作的决策方案信息等向公众主动公开，还包括对公众据此提出的反馈意见进行分类、整理和公开；（2）在收集、归纳公众对重大行政决策方案意见的基础上，将公众反馈意见中的合理内容，吸收到原有的决策方案中来，还要在此基础上进行主动公开回应，主动公开说明哪些意见建议被决策者所采纳，哪些没有被采纳并详细说明其原因。在“互动式”公开中，“政府部门会善于让利益相关方在决策拟定、出台和实施过程中发挥作用，以增强政策的归属感和对政策的认同”。只有这样，才能让公众感觉到参与的实质意义，并鼓励和激励公众积极参与到决策过程中来，如此循环往复，形成重大决策过程性信息的连续公开，最终体现参与的成效和对重大行政决策结果的实质影响。
由此可见，“互动式”公开通过向公众提供咨询机会和参与平台，实现充分的信息交流，保障公众有质量、有意义地参与重大行政决策，实现深度公开和科学决策、民主决策。“互动式”公开是“告知式”公开的深化，是行政机关按照法律规定或根据工作需要，在重大行政决策过程中主动公开信息，且在公开有关信息之后，需要特定目标受众或公民、法人、其他组织进行互动和反馈（solicited feedback），属于具有“双向性”信息公开的行为。“互动式”公开是重大行政决策过程性信息特别强调的公开方式，包括论证会、听证会、公众咨询、协商会等具有协商互动性质的多种技术理性方式下决策过程性信息公开。“互动式”公开的优势
与“告知式”公开是履行政府信息主动公开的“告知”义务所不同的是，“互动式”公开是在此基础上以“咨询”和“积极参与”为目的的公开。通过“告知式”和“互动式”连续循环主动公开重大决策过程性信息，能够保障公众参与的交涉性和参与深度。
第一，“互动式”公开是重大行政决策特别强调的行政公开方式，体现了开放政府所要求的公共治理理念。它强调公共机构不再是行政决策信息的唯一提供者，来自公众和社会的多元信息是决策合理性的重要依据，目的在于实现政府决策受专家理性支配、关注利益相关方意见，从而实现公众诉求及专家意见对重大行政决策结果的实质性制约和影响。“互动式”公开的目的，在于在知情基础上鼓励公众参与行政决策活动，通过公众参与重大行政决策行政程序，来实现公众的知情权、参与权、表达权和监督权。在这里，决策过程性信息公开是高质量民主参与的前提条件，即没有充分及时的决策信息公开，就不可能有高质量的公众参与。
第二，“互动式”公开体现的是政府信息公开的深化。在OECD《开放政府：超越静态措施》报告中指出，信息公开指标体系中强调，要主动公开与决策形成相关的信息，以及主动公开决策咨询官方回应信息等。此时，不仅需要一般“单向”的主动公开和告知，而且需要专家论证、座谈交流、公众咨询等“双向”的互动式公开过程性信息，由“告知”到“互动”，由此形成多轮、循环和深度的信息公开。“互动式”公开决策信息在政府和公众之间双向交流，是在“告知”基础上以“咨询”和“积极参与”为目的對公开程度的深化。通过“互动式”公开，解决公众参与在信息内容、信息时效、信息交流深度、公众意见回应等方面存在的不足，从而保障和实现有质量的、有深度的公众参与。
第三，“互动式”公开的目的是实现决策的科学性和民主性。“互动式”公开属于主动公开方式的一种形式，是重大行政决策过程性信息特别强调的公开方式，包括专家论证会、决策听证、公众咨询、座谈会、协商会等多种技术理性方式下的行政决策过程性信息公开。一方面，通过对行政过程中相关政府信息的公开，让社会公众方便地了解政府行政目标及其行政过程；另一方面，在了解政府信息的基础上，公众对政府活动进行有效的参与、表达，对行政决策提供相关信息、发表评论、提出观点和诉求，并影响决策活动及结果，实现重大行政决策的公众参与和合作治理，促进现代法治政府的建设。
第四，“互动式”公开使公众参与到决策过程中来，增进了公众对公共政策的了解和未来执行决策的可接受性。传统的行政法偏重于事后控制，而往往行政决策的结果已经形成，决策失误造成的问题已经是既成事实，补救为时已晚。为此，现代行政法要求行政决策过程性信息的开放与透明，不仅公开重大行政决策面临的问题和挑战，决策方案的设计意图，让公众更加理解政府的担当与责任，形成分担效果，同时，通过座谈会、听证会和公众咨询等民意调查方式了解公众诉求，进而向公众说明哪些意见可以为决策采纳，哪些不能采纳及其原因，增加了公众对政府的信任，对决策的理解和支持。“互动式”公开模式的实现路径
（一）以程序为视角的“互动式”公开
重大行政决策过程一般包括五个基本阶段，包括决策的启动阶段、决策方案制定阶段、公众参与征求意见阶段、审查和审议决定阶段，以及决策公布、实施和评估阶段。在上述各阶段，应主动公开的决策过程性信息，可体现在以下政府决策信息输出、公众向决策系统提供输入信息的“互动式”行为之中。
1.“公告一评论”之中的“互动式”公开。政府决策信息：决策机关公开重大行政决策动议和请求文件，发布启动重大行政决策的通告；公开重大行政决策方案草案及其说明，公众提交意见的途径、方式和起止时间。公众参与信息：针对决策草案公众提出意见建议，政府部门将征求到的意见进行汇总及反馈，公开采纳与否及相关理由的说明，并在此公开经修改的重大行政决策草案修订稿及修订情况的说明。
2.会议审议环节的“互动式”公开。政府决策信息：发布重大行政决策审议会议（专家论证会、座谈会、听证会、政府开放式决策会议等）的通告，通过政府公报、政府门户网站、官方纸媒等方式作出预告和说明。公众参与信息：公众参与行政决策会议并提出意见建议，政府部门将意见归纳整理，并公开经会议审议后的重大行政决策方案，以及公众意见采纳情况及其说明。
3.决策方案发布实施中的“互动式”公开。政府决策信息：正式发布重大行政决策方案，包括决策事项内容，决策方案的解释性文件等，公众意见及其采纳情况的说明，并由媒体编发对重大行政决策的政策解读。公众参与信息：重大决策实施评估报告，包括决策实施基本情况、效果评估，以及公众对评估报告的意见建议和采纳说明。
（二）以内容要素为视角的“互动式”公开
从我国的重大行政决策实践看，专家论证、决策听证、公众咨询是三种公众参与行政决策的重要形式，其过程中均形成了“互动式”政府信息，也是决策过程性信息公开的组成部分。专家论证是重大行政决策的必经程序，目的是对决策的必要性、可行性、科学性提出咨询论证意见，以保证决策结果符合理性与科学的要求。行政决策听证会是公众参与行政决策程序的重要方式，是实现重大行政决策民主化、理性化、合法化的有效形式。公共政策制定过程实行公众咨询是香港特别行政区、澳门特别行政区的重要制度，通过政府与民间的有效合作，推动多元化的民主参与渠道，鼓励公众关注公共事务，促进政府提高施政能力和水平。以下将结合专家论证、决策听证、公众咨询等公众参与行政决策的三种方式，按照行政决策程序，对“互动式”公开的若干项过程性信息公开内容进行分析和比较。
1.公众参与决策的组织机构设置和组成人员应当公开。其一，针对重大决策设立专家咨询委员会的有关信息应当公开。按照美国《联邦咨询委员会法》，咨询委员会的设立需要在《联邦法规登记》上公开公布，成为正式记录并要求其目的“涉及由法律授权该行政机关实施的职责有关的公共利益”。广东、湖南等省份都制定并公布了《重大行政决策专家咨询论证办法》等法规文件。中国保监会在设立其“重大决策专家咨询委员会”时，也在其官网上发布了工作规则和委员会第一届12名委员名单及其职务信息。
其二，听证会举行前应公布听证会参加人员和听证代表联系方式，便于社会公众通过听证代表反映意见。山东省规定，“听证参加人的基本情况应当向社会公布”；广州市规定，举行重大行政决策听证会的“听证组织部门应当至少在听证会举行前20日，通过政府或者本部门网站公布听证会参加人员名单和听证代表联系方式”。
其三，公共政策公众咨询组织及组成公开。澳门特别行政区公共政策公众咨询组织由政府机构、社会组织、专业人士等组成，以特别行政区政府经济财政司下属的社会协调常设委员会为例，该委员会依据1997年政府第59/97/M號法令设立并公布，目的是就社会劳动政策沟通咨询，其中主席为经济财政司司长、协调员为劳工局局长，包括中华总商会代表、澳门工联总会代表等共22名工商、劳工界组成人士的名单公布于特区政府网站。
2.应明确和公开需要公众参与行政决策事项范围目录。公开需经过专家论证的重大行政决策范围。《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》规定，应经过专家咨询论证的重大行政决策包括：制定经济和社会发展重大政策措施；编制国民经济和社会发展规划、年度计划；编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划等九类。
对此，应公布听证目录，对本年度需要举行听证的重大行政决策事项作出预告，如广东省规定，“依照本规定第四条应当组织听证的重大行政决策事项，行政机关应当制订听证目录，并向社会公布”。澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第一条规定，对于“重大政策”（具体指社会发展方向及规划、全体或大部分公众相关以及列入政府施政方针中的重点政策），以及“政策项目及措施”（具体指配合重大政策实施而推出的各项具体措施，并被列入施政报告）两类情况，要求政府公共部门及实体组织开展公众咨询。
3.公众参与行政决策举行会议的通知通告应当公开。首先，举行会议公开。根据美国《联邦咨询委员会法》第十节“咨询委员会程序”的规定，“每一咨询委员会的会议均应公开。除非总统出于国家安全的考虑所做的决定，此类会议的提前通告均应在《联邦法规登记》上公开”。《湖南省行政程序规定》提出，“行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，可以公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。但是会议内容涉及依法不应公开的政府信息的，不得公开举行”。
其次，听证会内容公开。在重大行政决策听证会举行前应发布听证公告，其内容包括听证事项的目的、依据、内容、方案等实体内容，以及听证时间、地点以及听证参加人产生方式等程序内容。如广东省规定，“听证组织机关应当在听证会举行30日前，在本级人民政府门户网站或者本机关门户网站发布听证公告”；江西省规定，公告包含的“听证方案的内容主要包括：拟听证的主要问题、问题解决方案及备选方案等”。
第三，公众咨询安排文件公开。在公共政策咨询公开推行阶段，根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.5.1条，公众咨询开始前应公开咨询资讯，包括咨询文件、咨询推行方式及安排、研究报告、有关地方经验及调查数据等；根据第5.3条、第5.5条，咨询推行机构应以咨询文本为基础、以多种途径和便捷方式，向公众尤其是相关利害关系人或将涉及的群体，提供咨询资讯，并及时更新有关资讯。
4.将专家咨询、决策听证和公众咨询所针对的决策预案等资料提供给参与决策的专家、公众和公共组织。专家咨询会议召开之前应当将有关重大决策方案预案及有关材料送专家审阅。深圳市规定，“草拟重大行政决策方案的行政机关应当及时为咨询论证专家提供该决策方案的起草说明，包括该决策方案所依据的法律、法规、政策规定，该决策事项的必要性、可行性分析和风险评估等相关信息资料”。
听证会议召开前向听证会参加人公开听证事项相关材料。广州市规定，“听证组织部门应当至少在听证会举行前10日，向听证代表和新闻媒体采访人员送达听证通知，并同时向听证代表送达听证事项相关材料”；其中听证事项相关材料，包括决策征求意见稿、决策起草说明以及相关的依据和背景资料。
此外，在公共咨询中通过多种方式让公众了解公共政策内容。如根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.3.2条，提供咨询资讯的多种方式包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体等；根据《指引》第5.5.5条，在向公众提供咨询资讯的基础上，咨询推行机构应通过书面、电话、传真、电邮，以及讲解会、落区探访、民意调查、电台与电视节目等互动形式，广泛收集公众意见、建议和资料。
5.专家和公众针对行政决策事项所提出的意见建议应予以公开。首先，专家咨询意见的公开。上海市规定，“选择专家和专业机构应当注重专业性、代表性、均衡性和公信力，支持其独立开展工作，并逐步实行专家、专业机构信息和论证意见的公开”；湖南省规定，“决策承办单位应当将论证意见的采纳情况反馈给参与咨询论证的专家，未予采纳的，应当说明理由。决策承办单位应当在公布重大行政决策方案草案的媒体上向社会公布咨询专家的论证意见及采纳情况”。
其次，将听证会意见和建议及其采纳情况予以公开。听证笔录和听证报告是听证会的主要成果，对重大行政决策有约束力。此时的公开和回应，体现的是决策部门受听证报告的约束和对听证意见的尊重。江西省规定，“对听证会中意见和建议的采纳情况以及不予采纳的理由，听证组织机关应当以书面形式向听证代表反馈，并以适当方式向社会公布”。
最后，公众咨询报告公开。根据澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第6条，在公共政策咨询总结评估阶段，咨询推行机构应将公众咨询所提出的意见进行收集整理，形成咨询意见汇集，并编制该咨询项目的总结报告，其中应包括意见整理摘要，让公众和咨询对象了解不同方面的观点及意见。咨询项目总结报告应在咨询期结束后的180天之内公开发布。
6.公众参与各类行政决策会议等应公开举行。公开专家论证会、座谈会等会议的议题、时间、地点。湖南省规定，“行政机关召开内容涉及公众切身利益的行政会议，可以公开会议议题、时间、地点，可以从报名旁听公众中遴选代表或者邀请公众代表旁听”。公开听证会进行过程并允许新闻媒体进行公开报道和解读。广东省规定，“听证会应当公开举行，允许公民、法人和其他组织旁听，不得拒绝新闻媒体采访报道，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外”。
此外，应当通过多种方式公开举行公共政策咨询活动。如澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》第5.3条要求，应当运用综合多元的方式公开公共政策公众咨询，“包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助公众参与的方式等”。对于那些重大社会民生、重大利益分配和敏感事项议题，往往会采用多轮公共政策咨询，如澳门城市规划已经历时数年、经过三轮公众咨询。通常首轮咨询使用白皮书公布咨询文本，在此基础上收集公众意见建议，形成绿皮书开始次轮咨询。
7.为公众参与行政决策的各类信息资料提供阅览卷宗服务。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》就提出，要“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅”。设置信息查阅场所，也是我国《政府信息公开条例》第十六条规定的公开方式之一。以此，专家咨询机构举行历次会议的文件资料，包括咨询报告、会议纪要、研究报告、会议日程、专家名单及其他文件，除我国《政府信息公开条例》规定的例外情形外，应当提供指定场所公开供公众阅卷查询。
此外，听证会所形成的听证笔录和听证报告，应在重大行政决策作出后公开，提供公众查阅。江西省规定，“听证组织机关应当制作听证笔录，如实记录各方的主要观点和理由。听证组织机关应当在听证会结束后5个工作日内，根据听证笔录制作听证报告”。从香港特别行政区、澳门特别行政区公共政策公众咨询实践看，公众咨询的咨询文件、资料和公众意见信息，均在公众咨询结束后在专题网站上予以刊登。结语
重大行政决策涉及公众利益，需要公众广泛参与，其行政公开包括决策行为公开和政府信息公开两个方面，二者的结合体现的是“行政决策过程性信息公开”。这种公开有其自身的特点和规律，它不仅要依据《政府信息公开条例》实施的信息公开，还要根据重大行政决策有关程序和制度规定，在专家论证会、决策座谈会、决策听证会、公共政策公众咨询等技术理性工具中实施信息公开。这种信息公开不仅具有一般信息公开的特征和意义，还具有其自身所具有的“互动性”公开特征。
行政决策过程性信息“互动式”公开，是重大行政决策特别强调的行政公开方式，体现了开放政府所要求的公共治理理念，是公众参与行政决策、官民互动和技术理性工具的结合。通过公众参与行政决策并与公共机构之间的互动，实现信息的双向流动和公开，既包括政府决策方案和背景信息的公开，也包括政府部门收集公眾意见的归纳总结的公开，还包括公众意见的采纳情况和未予采纳的说明理由公开，由此循环形成决策过程性信息互动公开。其目的在于实现政府决策受专家理性支配、关注利益相关方意见，从而实现公众诉求及专家意见对重大行政决策结果的实质性制约和影响。
为实现上述目标，应尽快完善政府信息公开、公众参与重大行政决策行政公开、公共机构会议公开等政务公开相关法规和政策体系构建，进而在政务公开制度框架下细化政府行为公开、政府信息公开法律法规和操作指南，让依法行政和行政决策法治化目标得以具体有效实现。
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责任编辑：刘博
