浅析农村集体产权制度改革的推进原则
摘 要 农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和中国基本经济制度的一件大事，也是全面深化农村改革的重大任务。为深入贯彻十九大关于“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”的国家发展战略，本文认为必须遵循坚持党的领导、确保改革的政治保障，坚持依法推进、严守法律政策底线，坚持稳中求进、确保改革的高质量推进。
关键词 农村 集体经济组织 产权制度 改革 推进原则
作者简介：肖光坤，长沙市委党校法政教研部副教授，研究方向：行政法学与公共管理。
中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.136
深入推进农村集体经济组织产权制度的改革，不仅事关广大农民的权益保障，更涉及到国家战略全局的实现。党的十九大报告明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”；为深入贯彻落实十九大深化农村集体产权制度改革的战略部署，必须遵循改革的基本原则与要求，切实推动农村产权制度改革有序进行。
一、坚持党的领导，确保改革的政治保障
党的十九大报告明确指出：农业农村农民问题，是关系国计民生的根本性问题；必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在农村集体产权制度改革中，必须坚持党的领导。
一是要增强政治意识、大局意识，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。始于20世纪90年代兴于当前的农村集体产权制度改革实践证明，通过集体资产确权到户、集体收益按股分红等产权制度改革，农民就能享受改革的成果；但改革推进中认识不到位、思想不明晰的问题还不同程度的存在 ，相关部门及工作人员存有畏工作難度和程序复杂而失改革之勇气、怕深陷过去遗留历史问题而失承担改革责任之心理、忧对集体经济收入支配权相对减少所产生的失权感而失改革之动力等，思想上的认知模糊必将制约产权改革行为的深入推进。深化改革，完善农村集体产权制度，积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，是党中央、国务院作出的重大战略部署，也是历史的必然要求；相关组织要深入贯彻落实十九大报告的要求，有必要针对改革中出现的认知问题，通过政策宣传、问题咨询、工作协调、方式培训、经验推广等工作方式，有的放矢地做好相应的思想政治工作，稳定和发展农村集体经济，确保农民收入的高质量增长。
二是要坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，巩固党在农村的执政基础。当前的农村集体产权制度改革中，重产权改革而轻农村基层党建、重集体经济组织治理完善而轻集体经济组织党建工作还不同程度的存在，党在农村的执政基础尚需进一步强化。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，要通过党组织自身建设以提高理论修养和知识水平，强化农村基层党组织在农村集体经济组织产权制度改革中把方向、谋大局、促改革的能力和定力，既要确保改革的深入推进，又要避免改革偏离政策和法律的方向；要着力加强党的基层组织建设，以工作创新为目标，努力发挥党组织在农村集体经济组织营运过程中的重大决策的全程参与、发展和经营的把关定向、村民合法权益维护等政治核心作用，既要确保企业的经济效益，又要注重农村集体经济组织的政治和社会效能。
二、坚持依法推进，确保改革的法治保障
农村集体经济组织产权制度改革的法律政策依据，既有2014年党中央国务院《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》、2016 年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等顶层设计，又有公司法、民法总则等具体规范，还有各地方颁行的具体试行意见和指导办法，将我国农村集体产权改革推向了一个新高度。为进一步强化改革的法治保障：
一是要进一步完善农村集体经济组织产权制度改革的法律与政策。尽管各地农村集体产权制度的改革实践已初有成效，但国家层面法律法规和相关配套政策的支撑存有不足，各地方的配套扶持政策难以突破，影响了推进改革的积极性 。如产权主体不够明晰、导致农村集体经济组织有法律地位而无法人地位，产权权能不够清晰、集体经济组织内部各主体的权利义务关系不明，集体资产的行为主体和责任主体不清、集体资产因主体职责不明而保护不力，税收等优惠制度缺失、农村集体经济组织因扶持力度不够而发展动力不足等，加强法治建设和制度供给势在必行 。围绕农村集体经济组织产权制度的改革，完善相关法律制度：一方面要健全农村产权保护法律体系。既要通过民法总则、公司法、农民专业合作社法、农村集体经济组织法等的制定与完善，赋予农村集体经济组织独立的法人地位，从法律上保证其平等参与市场竞争；又要明晰集体经济组织内部各主体的权利义务关系，区分与平衡好国家、集体、农民个体三者之间在集体经济组织经营管理之中的权利与责任；还要通过农村土地承包法的完善以健全对土地征收、上市、宅基地管理等相关事项的监管。另一方面要健全农村集体经济组织发展的法律政策扶持体系。通过财政政策加大改革资金的投入，通过金融保险政策的落实增强支持力度，不断提高农民进行产权制度改革的积极性；通过依法减免行政事业性收费和契税、印花税、登记费、房产税、增值税、所得税等税收优惠措施，积极扶持农村集体经济组织的发展；通过农村基层组织建设政策的完善，大力推进“能人治村”，吸引优秀人才牵头发展壮大集体经济。
二是要坚守法律政策底线。产权制度改革的法律政策底线，其内容既要完善集体经济组织成员权利的治理体系、保护农民的合法权益，又要构建符合市场经济要求的经济运行机制、促进集体资产的保值与增值。因此，在农村集体经济组织产权改革中：必须坚持集体经济农民集体所有不动摇，改革的推进一定要守住集体所有制的底线 ，农村集体经济在改革过程中只能壮大、决对不能弱化，尤其是要通过农村集体经济社区性的维护、外部资本侵占集体资产的有效防止等措施的完善，坚决杜绝集体资产的流失；必须坚持农民权利法律保护不动摇，改革的推进一定要守住农民利益的保护底线，为确保农民的根本利益，改革的推进措施要谨防对农民财产权利的侵害、力避农民的财产权益因改而虚、而少，在妥善处理各方各种利益关系的同时、要防止内部少数人控制和外部资本侵占，严格依法办事，坚决保护农民集体资产权益。
三、坚持稳中求进，确保改革的质量保障
2017年12月，中共中央政治局会议强调，稳中求进总工作基调是治国理政的重要原则，要长期坚持；追求高质量的推进、是完成产权制度改革任务的工作思路和根本要求，按时完成改革任务的同时，必须坚持稳中求进的工作基调，确保改革的高质量推进。
一是要把握正确的改革方向。从农村集体经济组织治理结构方面，改革应当明确农村集体经济组织市场主体地位，通过相关法律制度的完善，明确农村集体经济组织的法人地位、组织形式、职能定位、管理办法，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；从农村集体经济组织的经济功能方面，改革应当正确处理好集体经济组织的发展与农民利益维护的关系，通过农民对集体资产股份权能实现与维护，促进集体经济的健康发展和农民收入持续增长双赢目标的最大实现；从农村集体经济组织的社会功能方面，改革应当强化农村基层党组织建设、夯实党在农村的执政基础，改革应当理顺农村基层组织与地方政府的管理关系、依法确保村民自治，改革应当理清村委会与集体经济组织的职责和功能划分以化解村经关系长期混淆不清的矛盾、并以此消除新型农村集体经济组织发展的体制瓶颈。
二是要尊重农民群众的改革意愿。人民群众是历史的创造者，让农民群众参与农村集体经济组织产权制度改革的全过程并享受改革成果权益必须落实。发挥农民主体作用，支持农民创新创造：一方面應当以农民的意愿作为制度安排。程序上，法律政策已明确规范的必须依法依规认真执行，法律政策缺少明确依据但可以实施的、应当召开集体经济组织成员代表大会民主决定、把改革推进的选择权交给农民；将集体成员身份认定、集体资产量化和改革、集体股的设置与处置、集体资产收益分配等关乎集体成员切身利益的问题交给各集体组织农民民主讨论决定，将改革推进的决策权交给农民群众。内容上，应当通过改革知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利的确保，充分调动集体经济组织成员参与改革方案的制定与实施、改制后集体经济组织经营管理的积极性，让农民真正成为改革的参与者，聚集众参与者之智慧力促改革之深入。另一方面应当让农民成为改革的受益者。改革中，要通过农村集体组织章程等规章制度的制定与完善，依法确立以成员大会为农村集体组织最高权利机构并完善其治理机制，积极推行重大事项成员大会民主决策，健全阳光公示平台的搭建以落实集体成员的民主理财、民主监督等，逐步完善集体成员民主权利保护体系；在确保农村集体经济高质量发展的同时，要力保农村集体经济组织的成员更多地分享土地增值收益、股份分红等各项财产性权益，逐步完善集体成员财产权利保护体系，将改革工作做成一项农民得益的民心工程。
三是要分类有序推进改革。尊重我国经济和社会发展不充分、不平衡的客观实际，针对各地农村经济发展情况和农村集体组织的差异，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进。为此：应坚持因地制宜工作原则，改制的方式与方法一定要结合本村实际；区分集体经济发达地区和欠发达地区改革任务的差异，积极探索适合符合实际的改革模式；集体经济发达地区可积极推进农村集体经济经营性资产的股份合作制改革，但要注意与工商企业股份制改造不同的区分，坚持集体经济组织集体所有、注重农村集体经济对农民的保障与福利性，有效防止外部资本侵占集体资产；集体经济欠发达地区可探索土地入股、农户入社组建土地股份合作社，以集体资源性资产出资引入工商资本、发展农村混合所有制经济等，立足实际、充分挖掘、不拘一格。应坚持稳妥推进工作思路，力争关键环节和重点领域的突破；根据集体资产类型的不同，区分农村经营性资产和非经营性资产的产权改革，将经营性资产股份合作制改革作为有序推进的重点，首先做好有经营性资产、经济发达村的产权改革，确定改革的突破口和优先序，抓住农村集体产权制度改革中有关清产核资、成员确认、股权设置、股权管理、股权流转等重点环节和关键问题 ，鼓励开展资源变资产、资产变资本、资金变股金、农民变股民等改革。应坚持先行试点的路径要求，确保产权改革改革的操作性；改革就是一个由点及面、逐步放大的过程，有必要通过试点的方式积累经验和探索行之有效的方法，在先行开展股份权能改革试点的基础上逐年扩大规模、最终拓展到全国，由点及面，有序推进，坚持先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。
注释：
王丽琴.深化太仓农村集体产权制度改革的调研和思考.唯实.2016（6）.15-17.
翟峰.农村集体产权制度改革试点中的八个问题和建议.西部论坛.2017（6）.
李培序.中国农村集体经济组织产权制度改革研究.吉林大学硕士学位论文.2017.3.
孙雷.改革农村产权制度必须坚守集体所有底线.决策探索.2015（1）.
张红宇.深化农村集体产权制度改革的方向.学习时报.2017-04-19.219.
关键词 农村 集体经济组织 产权制度 改革 推进原则
作者简介：肖光坤，长沙市委党校法政教研部副教授，研究方向：行政法学与公共管理。
中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.136
深入推进农村集体经济组织产权制度的改革，不仅事关广大农民的权益保障，更涉及到国家战略全局的实现。党的十九大报告明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”；为深入贯彻落实十九大深化农村集体产权制度改革的战略部署，必须遵循改革的基本原则与要求，切实推动农村产权制度改革有序进行。
一、坚持党的领导，确保改革的政治保障
党的十九大报告明确指出：农业农村农民问题，是关系国计民生的根本性问题；必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在农村集体产权制度改革中，必须坚持党的领导。
一是要增强政治意识、大局意识，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。始于20世纪90年代兴于当前的农村集体产权制度改革实践证明，通过集体资产确权到户、集体收益按股分红等产权制度改革，农民就能享受改革的成果；但改革推进中认识不到位、思想不明晰的问题还不同程度的存在 ，相关部门及工作人员存有畏工作難度和程序复杂而失改革之勇气、怕深陷过去遗留历史问题而失承担改革责任之心理、忧对集体经济收入支配权相对减少所产生的失权感而失改革之动力等，思想上的认知模糊必将制约产权改革行为的深入推进。深化改革，完善农村集体产权制度，积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，是党中央、国务院作出的重大战略部署，也是历史的必然要求；相关组织要深入贯彻落实十九大报告的要求，有必要针对改革中出现的认知问题，通过政策宣传、问题咨询、工作协调、方式培训、经验推广等工作方式，有的放矢地做好相应的思想政治工作，稳定和发展农村集体经济，确保农民收入的高质量增长。
二是要坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，巩固党在农村的执政基础。当前的农村集体产权制度改革中，重产权改革而轻农村基层党建、重集体经济组织治理完善而轻集体经济组织党建工作还不同程度的存在，党在农村的执政基础尚需进一步强化。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，要通过党组织自身建设以提高理论修养和知识水平，强化农村基层党组织在农村集体经济组织产权制度改革中把方向、谋大局、促改革的能力和定力，既要确保改革的深入推进，又要避免改革偏离政策和法律的方向；要着力加强党的基层组织建设，以工作创新为目标，努力发挥党组织在农村集体经济组织营运过程中的重大决策的全程参与、发展和经营的把关定向、村民合法权益维护等政治核心作用，既要确保企业的经济效益，又要注重农村集体经济组织的政治和社会效能。
二、坚持依法推进，确保改革的法治保障
农村集体经济组织产权制度改革的法律政策依据，既有2014年党中央国务院《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》、2016 年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等顶层设计，又有公司法、民法总则等具体规范，还有各地方颁行的具体试行意见和指导办法，将我国农村集体产权改革推向了一个新高度。为进一步强化改革的法治保障：
一是要进一步完善农村集体经济组织产权制度改革的法律与政策。尽管各地农村集体产权制度的改革实践已初有成效，但国家层面法律法规和相关配套政策的支撑存有不足，各地方的配套扶持政策难以突破，影响了推进改革的积极性 。如产权主体不够明晰、导致农村集体经济组织有法律地位而无法人地位，产权权能不够清晰、集体经济组织内部各主体的权利义务关系不明，集体资产的行为主体和责任主体不清、集体资产因主体职责不明而保护不力，税收等优惠制度缺失、农村集体经济组织因扶持力度不够而发展动力不足等，加强法治建设和制度供给势在必行 。围绕农村集体经济组织产权制度的改革，完善相关法律制度：一方面要健全农村产权保护法律体系。既要通过民法总则、公司法、农民专业合作社法、农村集体经济组织法等的制定与完善，赋予农村集体经济组织独立的法人地位，从法律上保证其平等参与市场竞争；又要明晰集体经济组织内部各主体的权利义务关系，区分与平衡好国家、集体、农民个体三者之间在集体经济组织经营管理之中的权利与责任；还要通过农村土地承包法的完善以健全对土地征收、上市、宅基地管理等相关事项的监管。另一方面要健全农村集体经济组织发展的法律政策扶持体系。通过财政政策加大改革资金的投入，通过金融保险政策的落实增强支持力度，不断提高农民进行产权制度改革的积极性；通过依法减免行政事业性收费和契税、印花税、登记费、房产税、增值税、所得税等税收优惠措施，积极扶持农村集体经济组织的发展；通过农村基层组织建设政策的完善，大力推进“能人治村”，吸引优秀人才牵头发展壮大集体经济。
二是要坚守法律政策底线。产权制度改革的法律政策底线，其内容既要完善集体经济组织成员权利的治理体系、保护农民的合法权益，又要构建符合市场经济要求的经济运行机制、促进集体资产的保值与增值。因此，在农村集体经济组织产权改革中：必须坚持集体经济农民集体所有不动摇，改革的推进一定要守住集体所有制的底线 ，农村集体经济在改革过程中只能壮大、决对不能弱化，尤其是要通过农村集体经济社区性的维护、外部资本侵占集体资产的有效防止等措施的完善，坚决杜绝集体资产的流失；必须坚持农民权利法律保护不动摇，改革的推进一定要守住农民利益的保护底线，为确保农民的根本利益，改革的推进措施要谨防对农民财产权利的侵害、力避农民的财产权益因改而虚、而少，在妥善处理各方各种利益关系的同时、要防止内部少数人控制和外部资本侵占，严格依法办事，坚决保护农民集体资产权益。
三、坚持稳中求进，确保改革的质量保障
2017年12月，中共中央政治局会议强调，稳中求进总工作基调是治国理政的重要原则，要长期坚持；追求高质量的推进、是完成产权制度改革任务的工作思路和根本要求，按时完成改革任务的同时，必须坚持稳中求进的工作基调，确保改革的高质量推进。
一是要把握正确的改革方向。从农村集体经济组织治理结构方面，改革应当明确农村集体经济组织市场主体地位，通过相关法律制度的完善，明确农村集体经济组织的法人地位、组织形式、职能定位、管理办法，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；从农村集体经济组织的经济功能方面，改革应当正确处理好集体经济组织的发展与农民利益维护的关系，通过农民对集体资产股份权能实现与维护，促进集体经济的健康发展和农民收入持续增长双赢目标的最大实现；从农村集体经济组织的社会功能方面，改革应当强化农村基层党组织建设、夯实党在农村的执政基础，改革应当理顺农村基层组织与地方政府的管理关系、依法确保村民自治，改革应当理清村委会与集体经济组织的职责和功能划分以化解村经关系长期混淆不清的矛盾、并以此消除新型农村集体经济组织发展的体制瓶颈。
二是要尊重农民群众的改革意愿。人民群众是历史的创造者，让农民群众参与农村集体经济组织产权制度改革的全过程并享受改革成果权益必须落实。发挥农民主体作用，支持农民创新创造：一方面應当以农民的意愿作为制度安排。程序上，法律政策已明确规范的必须依法依规认真执行，法律政策缺少明确依据但可以实施的、应当召开集体经济组织成员代表大会民主决定、把改革推进的选择权交给农民；将集体成员身份认定、集体资产量化和改革、集体股的设置与处置、集体资产收益分配等关乎集体成员切身利益的问题交给各集体组织农民民主讨论决定，将改革推进的决策权交给农民群众。内容上，应当通过改革知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利的确保，充分调动集体经济组织成员参与改革方案的制定与实施、改制后集体经济组织经营管理的积极性，让农民真正成为改革的参与者，聚集众参与者之智慧力促改革之深入。另一方面应当让农民成为改革的受益者。改革中，要通过农村集体组织章程等规章制度的制定与完善，依法确立以成员大会为农村集体组织最高权利机构并完善其治理机制，积极推行重大事项成员大会民主决策，健全阳光公示平台的搭建以落实集体成员的民主理财、民主监督等，逐步完善集体成员民主权利保护体系；在确保农村集体经济高质量发展的同时，要力保农村集体经济组织的成员更多地分享土地增值收益、股份分红等各项财产性权益，逐步完善集体成员财产权利保护体系，将改革工作做成一项农民得益的民心工程。
三是要分类有序推进改革。尊重我国经济和社会发展不充分、不平衡的客观实际，针对各地农村经济发展情况和农村集体组织的差异，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进。为此：应坚持因地制宜工作原则，改制的方式与方法一定要结合本村实际；区分集体经济发达地区和欠发达地区改革任务的差异，积极探索适合符合实际的改革模式；集体经济发达地区可积极推进农村集体经济经营性资产的股份合作制改革，但要注意与工商企业股份制改造不同的区分，坚持集体经济组织集体所有、注重农村集体经济对农民的保障与福利性，有效防止外部资本侵占集体资产；集体经济欠发达地区可探索土地入股、农户入社组建土地股份合作社，以集体资源性资产出资引入工商资本、发展农村混合所有制经济等，立足实际、充分挖掘、不拘一格。应坚持稳妥推进工作思路，力争关键环节和重点领域的突破；根据集体资产类型的不同，区分农村经营性资产和非经营性资产的产权改革，将经营性资产股份合作制改革作为有序推进的重点，首先做好有经营性资产、经济发达村的产权改革，确定改革的突破口和优先序，抓住农村集体产权制度改革中有关清产核资、成员确认、股权设置、股权管理、股权流转等重点环节和关键问题 ，鼓励开展资源变资产、资产变资本、资金变股金、农民变股民等改革。应坚持先行试点的路径要求，确保产权改革改革的操作性；改革就是一个由点及面、逐步放大的过程，有必要通过试点的方式积累经验和探索行之有效的方法，在先行开展股份权能改革试点的基础上逐年扩大规模、最终拓展到全国，由点及面，有序推进，坚持先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。
注释：
王丽琴.深化太仓农村集体产权制度改革的调研和思考.唯实.2016（6）.15-17.
翟峰.农村集体产权制度改革试点中的八个问题和建议.西部论坛.2017（6）.
李培序.中国农村集体经济组织产权制度改革研究.吉林大学硕士学位论文.2017.3.
孙雷.改革农村产权制度必须坚守集体所有底线.决策探索.2015（1）.
张红宇.深化农村集体产权制度改革的方向.学习时报.2017-04-19.219.
