事业单位如何去行政化

    柳学智

    党的十八届三中全会提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。”事业单位改革是全面深化改革的重要内容，事业单位去行政化是当前改革亟待破解的难题。

    事业单位行政化的表现及影响

    事业单位行政化是我国当前普遍的社会现象，表现在事业单位的管理体制、运行机制等多个方面：

    在管理体制上，事业单位具有行政机关的科层结构。从国家层面看，在整个行政体系的科层结构中，事业单位是其庞大结构的一部分，与政府机关一样具有一定的行政级别，政府将事业单位作为行政机构进行管理；从事业单位内部结构看，事业单位也按照科层结构设置内部机构，并按照行政管理模式管理内部事务。

    在运行机制上，事业单位发展所需要的主要资源按照行政级别进行分配。在整个国家的行政体系中，根据行政级别的高低进行资源的分配，级别高的事业单位拥有更多话语权，能够获得更多资源；在事业单位内部，也主要按照行政级别分配内部资源，级别高的内部机构和人员会得到更多的内部资源。

    当前事业单位行政化愈演愈烈，对经济社会发展的影响越来越负面。从职能定位上看，事业单位的基本职能是面向社会提供公共服务，由于过度行政化，这一职能定位发生严重偏移：从事业单位外部看，事业单位的领导、经费等主要资源来自于政府主管部门，事业单位要向主管部门负责；从事业单位内部看，内部资源主要按行政级别分配，公共服务依附于行政级别。这样，事业单位成为政府机关的附属，公共服务成为行政权力的附属，而公共服务的对象只能被动地接受事业单位所提供的服务，事业单位的职能定位严重背离了公共服务的基本取向。

    在发展活力上，社会成员的公共服务需求具有多样性和复杂性，同时随着经济社会的快速发展，需求结构不断升级，这就要求作为公共服务主体的事业单位主动适应这种复杂性和深刻变化，在职能定位、组织结构、管理方式上做出相应调整。但是事业单位依附于政府部门，自主性不高，公共服务主体意识淡薄，这种行政体制和运行机制与公共服务需求之间的矛盾越来越突出，严重制约事业单位的发展活力。

    事业单位行政化成因分析

    事业单位行政化有其历史背景。在计划经济时代，社会中的各种组织，包括政府机关、企业、学校、医院、科研院所、民间团体等等，都由政府直接管理，都被纳入行政序列，都拥有相应的行政级别，这些组织共同构成了整个国家庞大的行政体系，政府对这一行政体系拥有高度集中的行政管理权力。

    庞大的行政体系不能适应经济社会发展，为了激发发展活力，改革开放以来，我国不断深化经济和行政体制改革。1984年，中央作出关于经济体制改革的决定，提出发展社会主义商品经济，改革的中心任务是增强企业活力。与经济体制改革相配合，行政体制改革的主要任务是精简机构，实行政企职责分开；同时，科技、教育、卫生、文艺等领域的精简改革随之展开。

    1992年，中央提出建立社会主义市场经济，明确了市场是不同于政府的资源配置方式。为适应市场经济发展，政府必须转变其计划经济管理方式，向市场放权，向企业放权，行政体制改革的重点是转变政府职能，转变的根本途径是政企分开，下放权力给企业，各级政府不得截留。作为行政体制改革的一部分，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，同步推进事业单位分类改革。

    2013年，十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，就是要发挥企业和事业单位在市场中的主体作用，激发其发展活力，行政体制改革的重点是加快转变政府职能，加快事业单位分类改革。

    从改革的历史轨迹看，改革的过程实际上是一个横向不断分权的过程。从改革前高度集中的庞大的行政体系，到当前职能定位日渐清晰的政府、事业单位和企业三类不同的组织形态，高度集中的行政管理权逐渐从政府分权到企业和事业单位。

    从事业单位的角度看，在计划经济时代，事业单位不存在行政化的问题，其本身就是行政体系的一部分。随着改革的深入，按照政事分开、事企分开、管办分离的原则改革事业单位，行政权力逐渐分权到事业单位，事业单位成为从行政体系中分离出来的、从事具体公共服务生产和提供的组织形态。与国外相比，当前的事业单位是我国特有的组织形态，具有公益性、非营利性、公立性等特点。

    事业单位的职能定位也有一个日渐明晰的过程，同时由于涉及权力和利益的调整，政府机关对事业单位的分权一直不能到位、不够彻底，事业单位的管理体制和运行机制没有根本改变，与政府机关依然保持紧密的联系，除了市场之外，事业单位还能够通过政府来配置资源。

    事业单位去行政化的应对思路

    事业单位行政化的根本原因在于行政分权不到位、不彻底，要去除事业单位行政化，必须聚焦于政府对事业单位的分权，关注政府下放了哪些权力？谁来承接下放的权力？这些权力以什么形式下放？下放后的权力是否得到有效的监督？当前要去除事业单位行政化，应当从以下方面思考：

    进一步明确事业单位的职能定位。当前政府机关、事业单位、企业之间的职能依然存在交叉，有些政府机关忙于微观事务的管理，干预了事业单位和企业的运行，同时忽视了监督管理职能，履行自身职能时出现越位、缺位；有些事业单位既承担政府机关的政策制定和监管职能，又从事具体公共服务的生产和供给，既当裁判员又是运动员，对其他公共服务主体形成不公；还有些事业单位同时提供公共服务和市场服务，容易形成二者之间的利益输送，挫伤了企业主体的积极性。要去除事业单位行政化，必须进一步明确事业单位与政府机关、企业三类组织形态的职能定位，将相互交叉的职能剥离归位：将政府职能中对于事业单位和企业微观管理的职能剥离出来，分别还给事业单位和企业；将事业单位承担的政策制定和监管的职能还给政府，将事业单位提供的不具有公共服务性质的产品和服务交由企业提供。通过职能剥离归位，使政府机关、事业单位、企业三类组织的职能更加清晰明了，按照各自的职能定位履职尽责。

    建立和完善事业单位法人治理结构。政府机关向事业单位分权，首先是下放决策权和管理权，退出对事业单位的微观管理。事业单位要通过建立法人治理结构，承接政府机关下放的决策权和管理权。法人治理结构主要内容包括：决策监督机构，主要组织形式是理事会，事业单位的公共服务对象是公共服务的直接消费者，对公共服务的质量、数量、品种等拥有话语权，其代表在理事会中要超过半数；管理层，理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成；事业单位章程，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则。在法人治理结构基础上，逐步建立和完善事业单位的人事管理、财务管理和业务发展各项制度，形成激励约束机制，激发事业单位提供公共服务的活力。

    改革公共财政支持方式。财政拨款是政府对事业单位的重要控制，也是事业单位行政化的重要诱因。要将政府对事业单位的财政拨款权下放给公共服务对象和相关当事人，由服务对象面向包括事业单位在内的所有公共服务主体购买公共服务，使各种公共服务主体具有平等的地位，形成竞争机制，这样促使事业单位加强内部管理，控制成本，提高公共服务的质量和效率。从分权的形式上，公共服务对象拥有公共服务的选择权，服务的质量、数量、品种、标准、价格等由相关当事人根据经济社会发展水平确定并进行年度更新。

    建立有效的问责机制。政府分权的过程还必须是问责机制建立的过程，要使政府对事业单位的分权到位、彻底，必须对下放的权力进行有效的问责。在问责机制中，事业单位作为下放权力的承接者和公共服务主体，是必须接受问责的责任人，同时必须设立问责人，赋予其问责的权力，并建立问责人对责任人法定的问责关系。此外，须明确问责的范围和标准，通过有效的问责机制，确保下放的权力用于提供公共服务，确保事业单位公共服务的基本价值取向。

    （作者系中国人事科学研究院副院长、研究员）