员额制检察官办案责任制的完善路径

    高蕴嶙

    

    摘 ? ? ?要：员额制改革的核心是要落实司法责任制，解决以往司法责任无法追究的问题，而“权责对等”才能让权力与责任的天平平衡。员额制检察官拥有所在岗位的“完整”检察权，既是员额制检察官对其所办案件质量终身负责的保障，也是将司法责任制真正落到实处的前提。虽然绝对的权力导致绝对的腐败，但只要科学合理地对员额制检察官的办案过程进行监督，就能确保检察权的规范行使。

    关 ?键 ?词：员额制检察官;检察官助理;司法责任制;办案责任制;办案主体

    中图分类号：D926.3 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2018）07-0122-08

    无论是英美法系国家的检察官还是大陆法系国家的检察官，任职条件要求都非常高、选任检察官的程序亦极为严格。多数英美法系的国家实行从优秀的律师中严格遴选检察官的制度，如在美国获得律师资格必须是在大学毕业的基础上，通过竞争激烈的法学院LSAT入学考试后，在法学院学习3年期满，再通过相应州的律师资格考试才能获得。而在大陆法系国家，尽管没有检察官必须从律师中遴选的制度，但国家都将其视为“法律人”予以专门培养，并通过严格的考试和培训制度来保证检察官具备极高素质。如德国的求职者想取得检察官的任命，一般要经过10年以上的时间，其间必须通过两次国家考试和一次全面的综合评价考核。[1]然而，根据我国2001年的《检察官法》，在各级人民检察院中，不管工作在政工、文秘岗位上，还是工作在财务、技术岗位上，都能成为检察官，一个检察院具备检察官身份的人至少在80%以上。[2]可以说，我国检察官的选任是非精英化的，且真正从事检察业务工作的不到半数。即使是从事检察业务工作的检察官基本上也不能独立作出处理决定，需要经过业务部门负责人甚至检察长（分管副检察长）的审批，看似能起到案件质量层层把关的作用，实际上严重影响了办案的效率，且案件质量一旦发生问題无法落实到具体责任人。员额制检察官改革正是针对我国检察官队伍大众化、责任追究模糊化、办案效率低下等原因而进行的，其最终目的是要彻底解决“审者不判，判者不审”的问题，从而落实“谁决定谁负责”的司法责任制。员额制检察官对案件质量终身负责的前提是员额制检察官必须拥有其所在岗位的“完整”检察权，并敢于行使这样的检察权。司法改革后，员额制检察官成为唯一的办案主体，进一步加剧了“案多人少”的矛盾。因此，如何发挥分类后人员的最佳效能，成为落实员额制检察官办案责任制必须解决的现实问题。一、落实员额制检察官的办案主体地位

    （一）明确员额制检察官的检察权

    最高人民检察院《关于贯彻落实党的十九大精神深入推进检察改革的工作意见》要求全面推行检察官办案责任制，落实“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史的检验。既然实行员额制检察官办案质量终身负责制，那么就应当进一步“放权”，让司法改革后的员额制检察官真正做到权责统一，为每一个案件的公平公正处理提供足够的保障。[3]以检察机关目前主要办案部门（批捕科、公诉科）为例，员额制检察官仅有批准逮捕权、起诉权，而带有终局性的不予批准逮捕权、不起诉权等却只能由检察长（副检察长）决定。既然员额制检察官是经过层层筛选出来的法律精英，就应该相信员额制检察官能够公平公正办案。对此，笔者认为，这些权力应当下放给员额制检察官，因为检察机关已内设多个部门协助检察长行使不同诉讼阶段的检察权，从这个意义上讲，各部门的员额制检察官是不可能拥有完整意义上的检察权的，既然员额制改革的目的是让员额制检察官成为检察长某诉讼阶段的“代言人”，就应当让某诉讼阶段的员额制检察官拥有该诉讼阶段的“完整”检察权，能够对其办理的案件直接作出处理决定。这样不仅可以倒追直接的司法责任人员，而且可以提高办案效率。虽然绝对的权力会导致绝对的腐败，但是只要对员额制检察官放权的同时科学合理地加强对其行使权力的监督，用制度规范和约束员额制检察官的权力，完全可以确保检察权下放后员额制检察官能公平公正的行使。[4]

    （二）加强对员额制检察官的监督

    对员额制检察官放权后可以从以下几个方面对其进行监督：一是要进一步健全办案流程及相关工作制度，组织开展司法办案规范化检查，提高司法规范化水平。二是要规范检察长（副检察长）对员额制检察官行使检察权的监督管理，明确与其职务相适应的管理职责和监督职责。三是要严格落实错案责任追究制度，严格落实“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，实行办案质量终身追究。四是要建立员额制检察官司法档案制度，在员额制检察官司法档案中如实记录其办案业绩、工作绩效和司法能力水平，客观全面反映其履职过程。五是要进一步强化检务公开，强化社会各界、新闻舆论和人民群众的监督，加强律师诉讼权利的保障，完善律师对员额制检察官违法违纪行为的投诉和反馈机制。六是要充分发挥检察官惩戒委员会的监督作用，对检察官违反职业操守和司法伦理的行为等提出惩戒意见。[5]

    为确保员额制检察官权责一致，最高人民检察院应督促各省、自治区、直辖市人民检察院、兵团检察院等专门人民检察院尽快按照司法改革后的人员分类管理方法重新统一制作工作证件，确保员额制检察官拥有独立的执法资格证。对于讯问、出席法庭等亲历性事项以及在职权范围内对办案事项作出处理决定等，员额制检察官应当亲自行使。同时，员额制检察官在办理案件时应主动向案件当事人及代理律师出示司法改革后统一制作的检察官执法证，接受案件当事人及代理律师的监督，案件当事人及代理律师也可以主动要求检察官出示检察官执法证。此外，各级人民检察院还应将入额后的检察官人员名单至少在本院内的公示栏中进行长期公示，主动接受人民群众和新闻媒体的监督，以确保员额制检察官系检察机关唯一的办案主体。

    （三）建立健全员额制检察官的职业保障

    既然员额制检察官要对其办理的案件质量终身负责，那么就必须建立健全与员额制检察官责任制相适应的职业保障制度，以增强员额制检察官的职业尊荣感、使命感和责任感，让其敢于办案，否则即便员额制检察官拥有了“完整”的检察权，也可能出现有权不敢用、“小权”随“大权”的情形。为此，员额制检察官办案责任制的落实不仅在于让员额制检察官拥有“完整”的检察权，更在于保障员额制检察官敢于行使这样的检察权。如果说建立有别于普通公务员的工资制度以及考核、晋升制度是员额制检察官敢于用权的基础，那么建立不被任意追责的职业保障制度和人身安全应急保障机制则是员额制检察官敢于用权的核心。

    ⒈建立不被任意追责的职业保障制度。司法办案中不可避免地存在错案的情况，但只要员额制检察官在履行职责过程中尽到了必要的注意义务，没有故意或重大过失的，就不应当追究其司法责任。同时，建议以立法的形式为员额制检察官独立执法活动提供法律保障，确保员额制检察官能够公平公正独立行使检察权，赋予员额制检察官拒绝承担任何与检察业务无关事务的权利，不得以接待信访不力、办案数量排名、末位淘汰等理由随意调整员额制检察官的工作岗位，明确规定员额制检察官非因有贪污、受贿、徇私枉法等违纪违法事由，非经法定程序，非经法定主体作出处理决定，不得将员额制检察官调离、免职、辞退或作降级、撤职等处分，以此保障其敢于公正用權。同时，也要为受到错误处理、处分的员额制检察官提供救济途径，因为无救济则无保障，即便明文规定非因法定事由，非经法定程序，非经法定主体作出处理决定，不得追究员额制检察官的执法办案责任，但是不可能完全排除现实状况中存在故意或过失违法追究员额制检察官司法责任的情况，如果员额制检察官的正当权益遭受损害却得不到救济，那么对员额制检察官的执业保障条款也将会沦为一纸空文。[6]

    ⒉建立人身安全应急保障机制。员额制检察官的人身安全保证是其具备检察官身份所拥有的最基本的保障。针对员额制检察官因依法公正办案可能出现其本人或近亲属受到恐吓威胁、跟踪尾随、报复陷害、滋事骚扰、侮辱诽谤、暴力侵害等违法犯罪行为的情形，各级人民检察院应当会同同级公安机关先行设立有关员额制检察官及近亲属人身安全保障的应急处置机制，以保障员额制检察官敢于公正办案。二、构建服务于员额制检察官办案的工作机制

    （一）取消科（处）长负责制，构建为员额检察官办案服务的科（处）制度

    员额制改革后，检察机关办案将实行扁平化管理，员额制检察官直接对检察长（副检察长）负责，并且对自己所办案件质量终身负责。为使检察权能更高效运转，结合在实际办案过程中可能会出现需要与其他部门或单位沟通、协调等情形，笔者认为，检察机关内设各部门科（处）长这一岗位应当规划为司法行政岗，由司法行政人员担任，使之与员额制检察官之间不存在检察业务上的领导关系，其功能仅为员额制检察官办案服务，使检察机关行政事务权和检察业务权彻底分离。因为改革后，员额制检察官办案直接对检察长（副检察长）负责，继续保留科（处）长作为业务领导岗已无实际意义，其实质已经是纯粹意义上的司法行政岗。改革后的司法行政人员的主要作用亦是为员额制检察官办案提供服务的，如果由员额制检察官来担任科（处）长，势必形成普通员额制检察官之上的“检察官”，进而形成各自的隶属关系和上下级的职权分工，这样的科（处）长根本无法为普通员额制检察官办案服务，反而会为其提供依职权回避办案任务的便利，甚至干涉案件结果而不承担责任。当然，为了进一步提高员额制检察官的办案水平，可以由一个理论功底深厚、办案经验丰富的员额制检察官担任专业团队的带头人，但其作用仅限于提高员额制检察官的专业办案水平，从而彻底实现员额制检察官办案仅对本院的检察长（副检察长、检委会）负责，真正实现扁平化管理的办案模式。即便员额制检察官对检察长（副检察长）负责，检察长（副检察长）认为员额制检察官的裁决有问题，检察长（副检察长）亦不能直接要求员额制检察官改变裁决，只可自行决定改变裁决并对改变部分负责或另行指定其他员额制检察官办理。

    （二）探索服务于员额制检察官办案的检察官助理协助办案机制

    公正与效率在司法办案中犹如车之两轮，鸟之两翼，不可偏废。员额制改革后，检察人员被分为三类，其中，员额制检察官占39%、检察辅助人员占46%、司法行政人员占15%。可见，不具备独立办案权的检察辅助人员将成为检察机关的绝大多数，严重影响着司法办案责任制的落实。检察辅助人员虽由检察官助理、司法警察、检察技术人员、书记员等四类人员组成，但唯有检察官助理才是协助员额制检察官办案的主要帮手，负责检察官的检察业务辅助性工作，没有检察权。结合工作实际，改革后的检察官助理所从事的工作，不论是阅卷、制作笔录、法律文书署名等，跟改革前的助理检察员并无太多差异。[7]可见，如何调动检察官助理协助办案的积极性，真心诚意地服务于员额制检察官办案，将员额制检察官从办案的繁锁程序性工作中解脱出来，从而集中精力和时间专心于案件的审查和裁决是提高办案效率的关键。[8]一是加强引导，双向选择定岗定位。员额制改革不仅涉及司法人力资源的重新配置和检察权运行机制的深层次调整，也涉及每名检察人员的切身利益。为此，各级检察机关政工部门应当加强正面宣传引导，把已经明确的改革措施和政策讲明白、讲透彻，消除检察辅助人员的思想顾虑，提高对改革的认识，营造支持改革、拥护改革、参与改革的良好氛围。笔者认为，检察辅助人员的工作岗位应当根据自愿“双向选择”的原则进行，尽量让检察辅助人员工作在自己善长的岗位上。员额制检察官与检察官助理进行搭配工作时更应根据自愿“双向选择”的原则进行，因为员额制检察官与检察官助理能否彼此实现有效合作，主要取决于其性格、脾气等内在品性是否默契合拍，而非明文规定的职责范围划分。当然，也应尊重员额制检察官的个人意见，尽量让员额制检察官和检察官助理皆有一个满意的搭档，形成关系融洽、分工协作、良性互动的合作关系。对于“双向选择”未能如愿的辅助人员，则应进一步加强思想政治工作，把解决思想认识问题与解决实际问题结合起来，做好解释引导工作。二是构建以检察官考评为主的考评机制。检察官助理的工作性质主要体现为辅助性和法律性，该群体具有专业化、高素质、准司法性等特点，所以，对检察官助理的考核不能与其他辅助人员以及司法行政人员混为一体。为此，笔者建议对检察官助理的考核采取日常管理和定期考核相结合的方式进行，建立检察官助理管理考核的动态档案，定期记录检察官助理协助检察官完成的工作数量及质量，并将考核结果作为检察官助理晋级、评优乃至选任检察官的重要依据。[8]由于检察官助理是检察官的助理，而不是某个科（处）室或者检察院的助理，因而在决定检察官助理考评方式上，要以检察官为主。因为检察官助理能否胜任助理岗位，其工作态度是否积极进取，检察官是最有发言权的，而非其他任何人。既然最有资格评价检察官助理的是检察官，那么对检察官助理的考评权应当交给检察官进行，但考虑到我国检察官助理亦是我国检察机关的重要组成部分，对检察官助理的考评应构建以检察官为主，以检察院综合部门为辅的考评机制。三是构建检察官助理职业化模式。2015年，重庆市作为全国第二批司法体制改革试点区，严格按照中央和市委的总体部署，以中央政法专项编制为基准按比例在渝中区、黔江区等共10个地区的法院、检察院开展了司法体制改革试点，现试点地区已经相继进行了第二批、第三批的入额遴选，基本已将员额制检察官完全配备到位。故笔者主要针对该10个试点检察院目前的员额及助理的有关情况进行了相应的调研，①具体情况如下表：

    

    

    可见，检察辅助人员的人数超过了检察官的人数，故与解决员额制检察官的晋升渠道相比，检察官助理的职业化模式更值得关注。如果将检察官助理的晋升路线规划为检察官，那么必然导致检察官助理人心思“升”（升为检察官），但检察官员额的总人数又是限定的，不可能因为一位检察官助理晋升为检察官后，检察院就自动获得对外招收一个检察官助理的名额。因此，不宜将检察官助理完全作为预备检察官来培养。检察官助理后备检察官化，必然会导致检察官大众化，检察官精英化的改革目标也将成为泡影，因此，应创造条件激励检察官助理把助理岗位职业化。所谓检察官助理职业化，是指检察官助理不是以晋升为检察官为目标的独立的司法职业，而是有一套自身的独立的晋升模式，且有与之相匹配的薪资待遇，它可以作为为期几年甚至一辈子的长期职业。[9]检察官助理职业化也是世界范围内检察官助理的基本模式，应当值得提倡。三、明确员额制检察官司法责任承担者的地位

    （一）确立职责清晰的责任主体

    权责对等原则也叫权责一致原则，是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。管理者拥有的权力与其承担的责任应该对等，所谓“对等”就是相互一致。既不能只拥有权力，也不能只要求承担责任而不予以授权。可见，让员额制检察官拥有其所在岗位的“完整”检察权是落实员额制检察官办案责任制的前提，有了这个前提，才能促进司法责任制的具体落实与实现。但只要员额制检察官对其所承办的案件拥有“完整”检察权且保障其敢于用权，那么员额制检察官就应当承担案件质量的“完整”责任，即员额制检察官应当是其承办案件质量的直接的、唯一的责任承担者。换言之，员额制检察官在其职权范围内对所作出处理决定的案件负全部的、直接的、唯一的司法责任。

    （二）规划合理协调的责任体系

    员额制检察官办案组办理的案件，由主任检察官和检察官共同承担责任，主任检察官对职权范围内决定的事项承担全部的、直接的、唯一的责任，其他检察官对自己决定的事项承担全部的、直接的、唯一的责任。检察辅助人员协助办案的，不应当承担司法责任，除非检察辅助人员有其他违法违纪行为需要承担的责任。因为员额制改革和司法责任制改革可谓改革的一体两面，员额制改革负责落实“让审理者裁判”，司法责任制改革负责落实“由裁判者负责”。[10]员额制检察官为提高办案效率，可让检察辅助人员在其指导下处理案件相关事宜（亲历性事项不能授予助理处理），但员额制检察官也应当是直接的、唯一的案件质量责任承担者，因为改革后，检察辅助人员没有检察权，无权就应无责。司法责任制的真正落实应当是从后果上倒推办案者的办案责任，由员额制检察官承担全部司法责任，可以督促员额制检察官认真审查每一个证据，核实每一起事实，保证案件质量经得起历史的检验。[11]

    总之，真正的法治国家都有一套正规化、专业化、职业化的不受外界干预的司法运行体系，检察官走专业化、職业化道路既是时代的必然，也是中国司法体制改革的必经之路。员额制改革和司法责任制改革的一个重要价值取向就是突出员额制检察官的办案主体地位，使员额制检察官既成为司法办案的直接决定主体，又成为司法责任的直接承担主体，目的是构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。员额制改革和司法责任制改革对于完善依法独立公正行使检察权的体制机制、促进职业化、专业化检察官队伍建设、提升司法公信力均具有现实意义和理论价值。【参考文献】

    [1]宋英辉，陈永生.英美法系与大陆法系国家检察机关之比较[J].中央检察官管理学院学报，1998，（03）：58-65.

    [2]陈国飞.我国检察官遴选制度及其完善[J].国家检察官学院学报，2015，（4）：74-85.

    [3]王雄飞，曾春波.检察官办案主体地位的实现路径探讨[J].人民检察，2014，（16）：18.

    [4]钟晓云，吴波.员额检察官监督制约制度研究[A].人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集[C].2016.852-862.

    [5]李发桢，谌璞.检察人员分类管理制度改革研究[J].云南大学学报（法学版），2015，（03）：76.

    [6]岑超奇.论我国检察官员额制改革试点的现状与出路——以贵州省检察机关的改革试点为视角[J].贵州警官职业学院学报，2016，（05）：79.

    [7]方海涛.我国检察官助理的角色地位和职责分工问题探讨——基于对美国检查人员分类和分工介绍[J].行政与法，2018，（01）：91.

    [8]王广宾.中国检察官助理制度研究[D].江苏大学硕士学位论文，2010.

    [9]李璐君.司法职业保障改革在路上——司法职业保障研讨会述评[J].法制与社会发展，2017，（01）：179-192.

    [10]高志刚.司法体制改革试点评估运作机制研究——兼以法院员额制试点改革为样本[J].北方法学，2017，（01）：18.

    [11]项谷，张菁.检察官办案责任制改革实践的理性认识——以上海市检察改革为视角[J].上海政法学院学报（法治论丛），2016，（03）：125.

    Research on Perfecting Path of Case Responsibility System for

    Public Prosecutors with Post System

    Gao Yunlin

    Abstract：The core of the post system reform is to implement the judicial responsibility system and solve the problem that judicial responsibility can not be investigated in the past，and “equivalence of rights and responsibilities” can balance the balance between power and responsibility.It is the fundamental guarantee for post prosecutors to be responsible for the quality of their cases for life，and it is also the prerequisite for the judicial responsibility system to be implemented in practice.Although absolute power leads to absolute corruption，the scientific and reasonable strengthening of the case-handling supervision of the post of prosecutor can ensure that the power of the post prosecutor is exercised in a normative manner.The reform has to a certain extent exacerbated the contradiction between the number of cases and the number of people involved;for this reason，we should not only provide quality services and absolute guarantees for the handling of cases by post prosecutors，but also fully mobilize the enthusiasm of assistant prosecutors to assist in the handling of cases.In order to build the post system of prosecutors as the main body of the case，the effective operation mechanism of procuratorial power.

    Key words：post system prosecutor;assistant prosecutor;judicial responsibility;accountability for cases;case handling body