刍议档案开放工作中的法治思维
钱海峰
摘要：本文介绍了我国各级国家综合档案馆档案开放工作中法治思维缺失的表现形式，强调了档案开放工作中加强法治思维培养的重要性。同时，提出了加强档案馆工作人员法治思维培养的具体措施。
关键词：档案档案开放法治思维
随着全国各项工作法治化的推进，档案法制化建设越来越迫切需要引起各级国家综合档案馆的重视。在档案法制化建设进程中，大力培养档案馆工作人员的法治思维尤其重要。所谓法治思维，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到的或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理，形成结论、作出决定的思想认识活动与过程。当前，我国各级国家档案馆档案开放工作中普遍存在法治思维缺失的现象，如档案开放工作滞后，开放制度依法性不强，开放标准较笼统，开放工作责任追究制度缺失，档案利用制度不规范等等，需要进一步加强法治思维培养，有效解决上述问题。
一、法治思维缺失在档案开放工作中的主要表现形式
（一）档案开放工作滞后
根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及《档案法实施办法》的相关规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。涉及国防、外交、公安、國家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。据笔者调研，当前实际情况是我国大部分档案馆都没有在馆藏到期档案满 30年时依法实施开放。国家档案局局长李明华在2016年全国档案局长馆长会议上也曾指出，当前我国各级国家综合档案馆档案开放的进度与社会期望还存在较大差距。
（二）档案开放标准不完善
档案开放工作是一项繁重而复杂的系统工程。档案开放鉴定工作是档案开放必经的重要环节，档案鉴定必须要有严密的组织机构、明确的工作职责、完善的工作流程及科学的鉴定标准来保障。对于档案开放鉴定的标准，目前各档案馆主要是依据国家档案局制定的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条的二十款规定。上述条款内容非常宏观和笼统，缺乏可操作性，更重要的是档案馆法治思维缺失，没有仔细推敲细则条款内容的合法性，相关条款没有法律依据，随意将一些档案定为开放档案或控制使用的档案。其中很多内容并不适合地市级以下级别的档案馆，如“涉及我党和国家及其领导人与外国政党组织及其领导人之间的秘密关系的，对社会开放会影响两党、两国及其领导人形象的档案”这一条款内容，地市级以下级别的档案馆基本无此类档案。
（三）档案利用制度不规范
各级国家综合档案馆的档案利用制度是各馆依法向社会公众提供利用服务的依据性文件，每一条款的制定直接关系到对社会公众服务的质量、标准和效果。尽管如此，当前有的档案馆利用制度并没有形成规范行政性文件，仅作为内部制度使用；有的档案馆利用制度修订不及时；有的档案馆利用制度没有及时向社会公众公示；有的档案馆档案利用制度条款不规范，法律依据性不强，尤其是控制使用的、涉及群众自身利益的档案利用方式、手续、提供证明材料缺乏法律依据。
二、档案开放工作中法治思维的重要性
各级国家综合档案馆应该加强档案开放工作人员法治思维的培养，提高档案馆工作人员的法律意识和水平，使依法开放能够贯穿整个档案开放工作的始终。笔者通过对中共中央党校傅思明教授撰写的《提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力》一文及其他相关资料的学习，将本文所提的“法治思维”概况为四点，即合法性思维、权利义务思维、公平正义思维及责任后果思维。下面笔者逐一分析，具体解释其含义及其重要性。
（一）合法性思维
所谓合法性思维就是档案馆工作人员在履行档案开放工作职责时，能够从目的合法、权限合法、内容合法、手段合法以及程序合法等方面去思考，依法、及时、科学地做好档案开放工作。目的合法是指以开放档案为社会公众提供利用为目的，依法将馆藏到期档案及时进行鉴定、公布，并很好地提供利用。权限合法是指严格法律赋予的职权和范围，做好档案开放工作，不超过权限开放不该开放的档案。内容合法是指既做好档案信息资源的开发利用，又切实保护好档案中的国家秘密、商业秘密、工作秘密、个人隐私，该开放的全开，不应开放的坚决不开。手段合法是指为了做好档案开放工作，采取的一系列措施和方法都要符合法律要求。程序合法是指档案开放要有严格的程序，每个环节和步骤都要有严密的逻辑，都要符合法律原则和要求。各级国家综合档案馆作为国家重要信息的保管基地和开放利用中心，做好档案信息的开放利用工作是法律赋予档案开放工作人员的权利。档案馆开放工作人员研判馆藏档案是否开放时，一定要具有合法性思维。
（二）权利义务思维
权利义务思维是指档案馆工作人员在进行档案开放工作过程中，要认识到进行档案开放是法律赋予档案馆的权利，也是法律赋予的义务。也就是说，我国各级档案馆做好档案开放工作是法律赋予的权利和义务，同时公民也享有利用档案的权利，意味着这是一种正当的、合理的、毋庸置疑的主张和要求。对档案管理部门而言，开放已经期满的档案，保障公民档案利用权利的实现，是其必须履行的、不可推卸的责任和义务。各级国家综合档案馆在具体实行档案开放过程中，面对的档案内容十分复杂，其中涉及多个不同专业和不同来源，档案馆工作人员一定要具备权利义务思维，才能在审查每份档案时，首先从脑海中“搜索”出相应的法律规范；如果没有具体的法律规范，则继而“搜索”相应的法律原则；如果二者都没有，则继而寻求认识和解决相应问题的法律精神。如果“搜索”到了认识和解决相应问题的具体法律规范和相应的法律原则，还要运用脑海中既存的法律精神和法治理念检验相应的法律规范和法律原则，确定它们是否与法律精神和法治理念相一致，从而决定是否将其作为认识和解决相应问题的依据。
（三）公平正义思维
公平正义思维是指档案馆工作人员在进行档案开放工作过程中，要保持公正的立场，既不能偏倚政府的立场，也不能一味地为了提供公众利用而扩大开放的范围，而是要站在公正的立场上处理好档案开放和保密的辩证统一关系。
2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布施行之后，我国各级国家综合档案馆在档案开放实践中面临着更多亟待解决的问题。如《政府信息公开条例》与《档案法》的衔接问题，档案利用时限问题，档案开放中的隐私权与利用权问题等，这些问题成为档案界和法律界共同关注的话题，其本质都涉及公民知情权的问题。长期以来，对于档案的开放与否、开放的时间、范围和内容等都由档案开放主体单方决定，公民无权提出异议。公民对各级国家综合档案馆拥有的信息内容与数量知之甚少，缺乏全面把握，公民的档案知情权、利用权往往难以实现。面对这些问题，档案开放工作人员应该时刻保持公平正义思维，要尽可能地做到客观公正，既维护国家、集体和个人利益，又保护利用者的权益。
（四）责任后果思维
责任后果思维是指档案馆工作人员享有法律赋予档案开放与否权利的同时，更要时刻牢记责任后果。法律不仅是行为规则，还有法律后果和法律责任。各级国家综合档案馆的工作人员依法进行档案开放工作，一定要培养自身的责任后果思维。我國诸多法律法规的条文直接或间接地规定了档案馆工作人员不依法履行职责，所必须承担的法律后果等。如《中华人民共和国档案法实施办法》规定：“不按照国家规定开放档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。”《档案管理违法违纪行为处分规定》也明确规定：“拒不按照国家规定开放档案的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分。”此外，《公务员法》《政府信息公开条例》等法律也从不同角度明确了档案馆工作人员不依法做好档案开放工作所必须承担的法律后果。
三、加强法治思维培养的具体措施
（一）强化档案馆领导的法治意识
档案馆领导的法治意识、服务意识和责任意识是档案馆工作取得成效的关键。加上档案开放工作具有高度的政治性、法律性、专业性和政策性，但是普遍存在着人少量大的现状，可见，档案开放工作的进展程度，是否能够依法及时开放与档案馆领导的关注和支持力度有特别重要的关系。党的十八大报告也提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。因此，上级档案行政管理部门在督导下级档案馆做好档案馆开放业务工作的同时，更应做好档案馆领导的法治思维的培养。
（二）加强法治意识宣传
1.加强宣传。各级档案行政管理部门应切实采取多种形式开展档案法制宣传，如举办档案知识展览、档案法制知识竞赛、档案法制宣传活动等，加强《档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《公务员法》等相关法律的宣传力度，广泛开展面向档案馆工作人员的法制性教育，从提高档案馆工作人员的法治意识入手，提高他们的法治思维，从而进一步强化档案开放工作的法制化建设。
2.加强培训。各级档案行政管理部门要通过举办法制讲座，邀请法律专家进行法律知识讲解，组织“以案说法”座谈会，开展法律知识培训课程等手段来加强档案馆工作人员的法治思维的培养，不仅要培训档案法律知识，而且要培训诸如宪法、民法、物权法，以及涉及个人隐私等的法律知识，提高他们的法律专业知识水平，牢固树立法律意识和法制观念，强化法治思维，增强依法做好档案开放工作的自觉性。同时，提高档案工作人员的责任意识与忧患意识，进而为档案馆的档案开放工作提供良好的人力保障。
（三）加强对档案馆的行政执法监督力度
上级档案行政管理部门、本级档案行政管理部门对档案馆具有行政执法监督权。上级档案行政管理部门、本级档案行政管理部门应该有针对性地加大行政执法监督力度，将对档案开放工作的行政执法检查列入年度工作计划中，并通过定时和不定时的检查来督导此项工作的开展。此外，档案行政管理部门必须切实负起责任，加强档案馆档案开放工作的执法监督力度，做到严格规范，保证有法必依，执法必严，违法必究，多渠道做好档案开放工作的执法监督工作。如北京市档案局在北京档案信息网设置的“双公示”栏目，将北京市各区档案馆延期开放档案审批的情况及时向社会公示，接受社会监督。社会公众可以通过“双公示”栏目，随时随地了解各区档案馆馆藏到期档案的开放工作进展情况。这项举措对于促使各馆做好档案开放工作起到了较好的监督作用，对我国各级档案行政管理部门监督指导档案馆做好档案开放工作也有较好的借鉴意义。
（四）在业务指导中加强法治思维的引导
《档案馆工作通则》第二条规定档案馆业务工作受同级和上级业务管理机关的指导、监督和检查。尤其是上级档案行政管理部门，其在对下级档案馆的业务指导过程中，不应仅仅就业务工作说业务工作，应在讲解相关业务内容的同时，将业务工作中涉及的法律问题指出，引导所受指导人员加强法律意识的认识，培养其法治思维。具体到档案开放工作，指导人员应注重引导受指导人员加强档案法、保密法、政府信息公开条例等相关法律法规的学习、认识和运用，对相关事项涉及的法律问题要点清点明，使其知其然和其所以然，通过业务工作的提高倒逼档案馆工作人员法治意识的提升，从而较好地培养他们的法治思维，形成档案开放工作的良性循环。
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