农业保险保费补贴政策实施现状及政策优化

    熊冰冰

    【摘? ?要】 文章通过对中国农业保险费补贴政策的现状进行简要分析，发现其实施过程中存在一些问题：补贴政策缺乏差异化、机制单一、监管乏力，从而针对性提出政策建议：细化补贴政策、完善补贴机制、加强补贴监管。

    【关键词】 农业保险;保费补贴政策;保费补贴机制;政策监管

    中图分类号：F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文献识别码：A? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：2096-1073（2020）07-0029-30

    Implementation Status and Policy Optimization of Agricultural Insurance Premium Subsidy Policy

    XIONG Bingbing

    （ Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang，Jiangxi? ?330013）

    [Abstract] Through a brief analysis of the current situation of China's agricultural insurance premium subsidy policy， the article finds that there are some problems in its implementation： the subsidy policy is lack of differentiation， the mechanism is single， and the supervision is weak， so as to put forward policy suggestions： refine subsidy policy， perfect subsidy mechanism， and strengthen subsidy supervision.

    [Key words] agricultural insurance; premium subsidy policy; premium subsidy mechanism; policy regulation

    1? 政府补贴农业保险保费的必要性

    1.1? 农业保险能够降低农业风险，提高经济效益

    我国农业保险发展面临着一个两难现状：农户有意投保却因风险系数高导致无法承受较高保费;保险公司面临高频高损，大多无法盈利，故不愿经营农业保险。以发达国家的农业生产发展经验来看，要想解决供需两端的问题，政府的介入能够起到关键性作用，政府充足的财政补贴对农业生产及农业保险市场的发展都十分必要。

    以公共产品作为衡量标准，农业保险具有非排他性和一定程度的非竞争性，农业保险的主要作用在于防灾防损，作为政策性保险产品，其实施目标主要包括：生产过程中分散自然灾害风险、减少农户损失、保障农产品供给充足;销售过程中转移价格风险、稳定经营、提高农户收入。从社会福利角度，农业保险保障农作物生产安全，提高产量同时降低农产品价格，对于消费者来说有益无害，社会总福利增加。

    1.2? 财政补贴在农业保险中发挥杠杆效应

    保费补贴能够激发农户的投保热情，而正因为存在政府的保费补贴，农户往往无需支付巨额保费而能够得到几十倍于自费的风险保障。以灾害频率较高的2008年为例：2008年全年中央及地方政府在农业保险保费补贴上共提供资金65.5亿元，投保范围包括农作物、能繁母猪等养殖动物，而获得的总保障金额达1500亿元，资金效用放大将近23倍，充分体现了财政补贴保费的杠杆效应。截至2018年，各级政府对农业保险保费收入补贴比例达到75%～80%，随着各类新政策的出台，保费补贴政策的杠杆效应会越发显著。

    2? 我国农业保险保费补贴政策实施现状

    2.1? 实施效果

    农业保险作为政策型保险，其实施需要中央及地方政府予以足够的支持。保费补贴政策实施以来，我国农业保险市场规模迅速增大，根据财政部相关披露文件显示，目前我国各级财政部门对保费的补贴比例达到80%，在各国中处于较高水平。根据银保监会统计数据显示，从政策实施初期的2007年至2019年，农业保险保费收入、保险金额分别由53亿元、1720亿元增长到672亿元、38061亿元，保费收入年增速为23.6%、保險金额年增速为29.4%，受益于保费补贴政策的农户数量也从2007年的4981万户次增长到2019年的1.8亿户次，增长率达11.3%。由此看来，农业保险保费补贴政策使农业保险市场保障作用稳定发挥，保险公司与农户均从中受益。

    2.2? 存在的问题

    2.1? 保费补贴缺乏差异化

    2007年以来中央政府连续出台相关政策不断细化各地保费补贴形式及比例，但目前看来我国保费补贴政策依旧缺乏差异化，呈现“一刀切”状态。一方面是各地区间差异化不明显，政策结构划分仅停留在东、中、西部及个别特殊地区如产粮大县，政策比例大体上依据地区划分，但由于地区间的经济差距及各地政府的财政实际状况差别较大，导致在同一个政策比例要求下各地区间的政策实施效率不同;另一方面是忽略了农户自身的许多因素如生产规模、种植结构等，小规模农户与大规模农户的参保意愿及经济能力都不相同。

    保费补贴政策缺乏差异化使部分地区尤其是经济不发达地区的地方政府承受较大压力、平均保障水平偏低导致小规模农户缺乏参保热情而大规模保户认为覆盖水平不足以保障其承受的风险，政策精准性不足使得实施效果欠缺。

    2.2? 保费补贴机制单一

    《农业协定》中规定在一定的允许范围内实施农业保险保费补贴属于世贸组织允许的“绿箱”政策，即不向生产者提供直接价格支持，且没有或几乎没有贸易扭曲的政策计划。 当前，世界上许多国家的政府都通过多种方式补贴农业保险，例如再保险支持、管理费用补贴、保险产品创新补贴等，有些国家五种政策并行，而我国补贴机制过于单一。世贸组织限制各成员国实施对生产和贸易容易产生扭曲的“黄箱”政策，但对发展中国家标准有所放松，从发达国家政府施政的经验来看，单一的机制在后期作用效果并不显著，我国应在保障农业稳定发展的基础上实施多样化政策。

    2.3? 监管不够到位，政府财政补贴资金流向不明

    农业保险保费补贴政策实施十几年来，已基本实现地区、产业种类“广覆盖”，但一些监管方面的问题也逐渐涌现出来。一方面，对于小规模农户来说，其种植规模较小，收入总体不高，对农业保险的需求程度不大，即使购买了农业保险，也并不会过多关注补贴资金的落实，信息获取意识较为薄弱，这在客观上助推了补贴资金使用效率的低下;另一方面，我国保费补贴政策采用多级政府联动制度，但中央与地方政府的政策目标实际上并不一致，中央财政部门实施政策主要目的在于惠农，但地方政府往往想通过中央下发的补贴资金提升地区绩效，基于政策本身来看，中央虽要求地方政府应当参与财政补贴，但对于补贴的具体形式及比例并没有强制的规定，这会导致一些地方政府一定程度上的“不作为”，扣留中央补贴资金导致保险公司出现巨额“应收保费”，农户本身无法享受政策红利，政策难以贯彻落实。

    3? 我国农业保险保费补贴政策优化

    3.1? 细化补贴政策

    我国保险保费补贴政策最大的问题是在同一地区使用统一费率，虽然地区间保障比例有一定差异，补贴资金也在一定程度上向发展较为落后的地区倾斜，但在同一地区由于各类因素还是存在经济发展程度不一致的问题，保障水平与需求不匹配，因此应该优化补贴政策，因地制宜。首次，细化地区间的补贴比例，实行风险分区，对各地风险进行精准保障;其次，对于同一地区，不同的生产规模与土地质量导致生产状况不尽相同，要结合各地农业发展实际情况，充分发挥各地政府的作用，调查划分当地补贴区域;最后，应合理制定费率及补贴率，尤其是对于主要的粮食生产区及贫困地区，补贴比例应该相应加大，保证资金落到实处，稳定农业生产。

    3.2? 完善补贴机制

    2019年5月中央审议并通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，着重提出要“探索完善农业保险补贴方式”。我国农业保险补贴机制首先要从单一过渡到多样化，借鉴国际经验，在符合我国农业发展进程的基础上实行多种补贴方式并行，优化政策补贴结构能够更好地激励政策主体，促进农业生产与农业保险市场发展。在另一方面，也要注重横向拓宽政策实施范围，对于保障水平与补贴政策不匹配的险种或产品要加以改进優化，如巨灾风险产品，损失程度极大但风险保障往往与损失不匹配，对于此类产品政府应加大补贴，促进保险公司提高保障水平，差异化的风险保障需求搭配差异化政策，保费补贴机制才能更加精细且多样化。

    3.3? 加强补贴监管

    加强补贴政策监管，关键在于明确政策实施各阶段的流程与负责人员，对每一级实施严格管控，确保政策贯彻落实到位。政策实施过程中主要的三个风险点在于：一是核实产业规模从而确定投保规模，农业保险大部分实行“集体”投保，由村镇的相关干部负责统计核实投保规模，在此过程中容易发生虚报规模从而骗取补贴资金的行为;二是投保过程中农户确认保单，若允许他人代签，公示阶段含糊不清等，容易导致农户对自身投保行为一无所知;三是补贴资金下发阶段，容易出现村委会代领却不发放给农户反而挪作他用的情形。

    针对以上风险，中央应在政策管理办法中强调推进村镇产业规模、投保信息等信息公开化、监督检查整个投保过程的真实性及规范性、建立规范的保费补贴资金下发程序，确保资金落到实处。同时，建立一套严格的问责机制，根据《农业保险条例》、《中央财政农业保险保费补贴管理办法》当中的相关条文对各级程序进行行为约束，加大违法成本，按规实施处罚。

    参考文献：

    [1] 王康慧，康锁倩.农业保险对农业发展的影响[J].现代商业，2020（06）：97-98.

    [2] 安玲.政府补贴农业保险的必要性[J].经济研究导刊，2020（03）：75-76.

    [3] 黄正军.我国农业保险财政补贴政策研究[J].广西社会科学，2018（12）：113-116.

    （编辑：李丹）