比较视角下西安乡村治理创新研究

    纪丽娟

    摘要：乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在现有条件下，推进广大无特殊优势的乡村治理现代化，是亟待破解的重大课题。而乡村治理的动力机制、制衡机制是影响治理走向的关键性因素。文章通过比较西安乡村治理创新模式的异同，从理论上更加清晰地动态刻画出不同类型乡村地区的治理特点，更利于西安乡村治理实践的进一步创新，以便于做出更切合西安实际的治理决策。

    关键词：乡村治理；治理现代化；治理文化

    党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这为农村治理体系的重塑提供了新的要求和方向。中国是一个拥有几千年发展历史的国家，传统农业社会积淀的乡村治理丰富经验是一笔资源财富，将经验传承与现代实践对接，需要创新乡村治理的理念、方式和方法，乡村要跟进国家治理现代化的步伐，还有许多难题需要破解。因此，中国现代化进程要摆脱乡村发展滞后的困局，就必须使乡村治理与整个国家治理的现代化齐头并进，不能让乡村治理拖累了国家治理现代化。

    一、乡村治理研究的背景

    （一）乡村治理研究由来

    费孝通在20世纪40年代的《乡土重建》中曾担忧西方现代化以及20世纪混乱的状况带给中国乡村生活的“损蚀”和冲洗：那些在中国乡村以及中国社会中活性部分和活力内容；那些中国的乡土社会中赖以维持健全性的习惯、制度、道德，亦即那些深厚的社会资本；在有语无文的乡村常识性规范与价值以及大量依旧活着的传统。费老认为，现代化在中国的发展，需要的“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强、启发领导作用”。也就是说，经历了多种苦难的乡土中国之重建，主要还是要依靠于其内在的、自生的力量。所以费孝通会说，在乡土重建的过程中推动老百姓向现代化生活迈进，“只有把人才渗透到和老百姓日常生活有关的地方自治事务中去”，并寄望于“将来乡村社区里自会长出新的社会重心和新的社会人物来的”。要把乡村治理现代化放到农村社会变化的背景下加以深刻认识，从而把握它的重要意义。

    （二）乡村治理研究的基本假设

    假设1：乡村治理相关主体“经济人”特性普遍存在

    在乡村治理过程中，会涉及到不同的治理主体。他们或因区域因素而表现得不尽相同，但各有其利益预期，其行为偏好更多地体现出“经济人”的特质，且不局限于经济单一方面。这些利益群体的存在是合理的，也是必然的，相互间并不总是排斥关系。

    假设2：地方在推进乡村治理创新中的努力支付是同质的

    乡村治理现代化作为国家层面的战略需求，是需要地方各级政府层层推进的。抛弃地方考核的狭义的利益观，地方政府在推进乡村治理创新方面的决策、政策与制度方面的努力都是积极的，是没有差异的，尽管这种努力支付是无法实际比较的。

    假设3：治理绩效最直观的衡量标准可简化为治理对象的价值认同和行为接受

    治理绩效可以有很多种不同的评价体系，但最直接最核心的评价基准是治理对象对系列治理事件是否认同，以及隐藏其后的治理信息能否作为其行为决策的判断依据。治理对象只有对治理实践（事件）从思想上通过了价值认同的验证，才有可能接受正在形成的或业已形成的治理理念，从而改变其惯常的个体行动，成为有机治理的神经元细胞。

    二、西安乡村治理创新模式比较

    从理论上讲，管理侧重于正式制度安排下的国家权威；而治理以包容的姿态容纳不同的治理主体，倡导开放式的参与，注重参与能力的提高与参与形式的多元。该部分从治理意愿、治理能力和治理需求三方面出发，将乡村治理置于整个宏观经济大背景下考察，区分为外源型创新模式和共生型创新模式，从理论和实践层面展开对比分析。

    （一）外源型创新：曲江楼观模式

    1. 楼观发展现状

    楼观道文化展示区东距西安70公里，西距周至县城15公里，是著名的圣迹游览地，号为道家七十二福地之首。展示区规划面积33.04平方公里，分为道教文化区、财神文化区和现代农业观光区三大板块。

    楼观新镇规划总面积为1600多亩，分A、B、C、D、E、F共6个区，总建筑面积91.7万平方米，安置人口15000人。有2个文化广场，3个卫生室，标准幼儿园和寄宿制小学。

    2. 樓观治理模式的特点

    由周至县政府和曲江新区合作成立楼观新镇管理办，开启了楼观特有的行政治理框架；通过实施“民选自治、企业管理、政府扶持”的物业管理模式，引导新镇居民形成自我管理、自我服务、自我决策的理念形成；通过挖掘和整理楼管地区的民俗和文化资源，试图在新镇居民中形成新的社区认同；通过就业创业培训扶持，以解决经济问题的形式聚焦新镇治理；通过开展移风易俗活动，促使农村居民向新市民的转变。

    3. 楼观模式可持续性探讨

    楼观新镇成立伊始，便被赋予了浓厚的行政色彩。楼观新镇居民的自组织如何在政府集中介入的空间中寻求突破，或曲江管理模式何时以某种恰当方式淡化新镇的治理主体角色，这将关系着整个展示区活力激发的问题。

    （二）共生型创新：户县培优模式

    1. 户县培优工程发展状况

    2012年初，户县县委县政府针对农村“三慢一难”（经济发展慢、农民增收慢、人才成长慢和干部选拔难）问题，启动“培优工程”。依托县委党校和县镇村三级组织，计划用5年时间，培养3000名农村优秀青年带头人。

    培优工程每期学制两年，分党校集中培训（半年）、乡镇机关实践（半年）、回村挂职锻炼（一年）三个阶段。近四年来，培优工程前五期共集中培训学员2381人，其中一至三期共有1245名学员完成两年学制，正式毕业；第四、五期共有591名学员转入镇、村实践锻炼。期间，共有302人因不符合培训要求被清退，171人因自身工作原因退学。

    2. 户县培优模式的成效

    （1）优化了基层党组织队伍结构。截至目前，培优工程成立培训班党支部18个，培优青年社会组织党支部1个，在培优青年中确定积极分子1189名，发展预备党员208名，转正102名，正考察的发展对象48名。另有12名培优学员被各镇党委接收为预备党员。在镇村考察过程中，有近30名发展对象因镇、村两级评价不高取消发展资格。

    通过引导培优学员进入基层党组织队伍，强化了基层党组织建设，防止了能力弱化；坚持党性原则，防止了功能退化；严明纪律约束，防止了影响淡化。

    （2）创新了乡村治理载体。按照“通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”的路径，培优青年通过参加村“两委会”换届选举、创建“培优学员创业实践基地”、设立“培优工作室”、创建“爱心服务队”等平台，活跃在户县乡村治理现代化的舞台上。

    3. 户县培优模式普适性探讨

    随着培优工程的逐年推进，在赢得社会支持的同时也存在以下疑惑的焦点问题：党校培训的硬件保障能否普遍推广、培训的师资团队是否全面权威、培训的内容能否有效解决实际问题、培训的规模能否满足基层党建血液更新净化的需要、培训持久推行的长效机制如何构建。

    对于社会上的种种质疑，笔者认为应客观看待“培优”模式。毕竟其不同于一般的职业农民培训，激发了参与意愿；不仅是学习培训，更是打造“培优”品牌的集体行动，提高了治理能力；支持培优学员的创业实践，增进经济互信合作，实现了基层党组织政治功能与服务功能良性互动；创新治理参与载体，重塑乡村社会新秩序；融洽了党群关系，奠定了治理优化的群众基础。

    三、西安乡村治理发展创新的方向

    有专家从现代化和制度变迁的视角分析乡村治理中面临五个难题，即传统与现代的冲突、乡村文化的多元与异质的张力、经济与政治关系的失衡、上层推动与基层动力不足的矛盾、强化乡村政治与基层党组织社会基础弱化的现实，认为乡村治理现代化必须以有效的措施摆脱这些问题的缠绕。

    笔者认为，乡村治理有其自身的逻辑性贯穿于整个治理实践中。首先，经济发展必须直面的问题。本地更多的就业机会意味着乡村溢价开发的潜在吸引力，而非农收入的多样化更是适时修正着收入增长预期。其次，在利益相关的驱动下，产生了治理参与需要。需要表达出真实意愿，需要以彼此认可的方式参与到利益表达过程中来。再次，通过调动乡村资源，在具体治理事件中培养认识共同体，形成共同的价值体系，形成自觉有序的治理惯例，在乡村从传统到现代的转换过程中完成新一轮乡村社会的构建。最后，当有形的制度充分体现并保障治理的公正公允、包容开放之时，也就是乡村治理文化形成之时。

    1. 提倡治理不能排斥自治

    从国家治理看，传统与现代的一个重要区别是治理参与面的窄与宽、治理参与度的浅与深。传统国家治理一般就是统治阶级的事，出发点是控制社会，因此参与治理在观念上和实际操作中都与民众无关。因此，如何在治理过程中让民众享受到更多自我管理、自我决策、自我监督的权利，当然，同时也必须为未来承担更大的责任，比原先绑在土地上的权利，更有吸引力。

    2. 基层党组织聚焦治理的作用不可或缺

    现代国家治理突出社会广泛参与。尤其是社会主义民主强调人民当家作主，人民群众在国家治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。乡村治理现代化需要吸纳村民广泛参与，而且必须是实际参与而不是友情参与，是有效参与而不是形式参与。农村基层党组织要在动员、组织村民参与乡村治理中再造凝聚力。

    3. 经济发展问题是治理的先导因素

    在实现农业现代化、农村治理体系和治理能力现代化的历史进程中，农村基层治理坚守集体主义、共同富裕等价值理念，在新的历史时期不仅具有合理性，而且具有优越性和示范性。当关于土地的各项改革涉及到农民切身利益时，农民的话语权被激活，村民有了参与村级管理的兴趣和动力。如果没有利益为纽带，如果没有发展经济的核心吸引力，估计还是“事不关己，高高挂起”的态度。

    4. 充分发挥乡规民约在治理中的作用

    农村治理现代化的目标就是建构一个平等保护公民个体权利的公共权威，在社会成员中确立公共规则，这也是农村治理是否或在何种程度上实现着现代化转型的基本内涵或衡量标准。以此观之，那些只关注管辖权在国家和村庄间的流动、而忽视建立公共性治理规则的政治实践并不意味着农村治理的现代化转型。

    参考文献：

    [1]費孝通.乡土重建[N].岳麓书社，2012.

    [2]贺雪峰，董磊明，陈柏峰.乡村治理研究的现状与前瞻[J].学习与实践，2007（08）.

    [3]范丽珠，谢遐龄，刘芳.乡土的力量：中国农村社会发展的内生动力与现代化问题[M].上海人民出版社，2014.

    [4]张紧跟.参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向[J].中国人民大学学报，2014（06）.

    （作者单位：西安市委党校市情研究中心）