新型城镇化进程中基层社会治理创新实现路径刍议
米恒
摘要：新型城镇化加大了社会治理的难度，特别是基层社会治理面临着许多新问题、新挑战。本文认为，新型城镇化进程中的基层社会治理要立足于本地的区位优势、发展现状和整体规划，转变政府治理理念，坚持依法治理，倡导多元共治，以期实现进城农民在城镇中文化和身份上的认同，完成由农民向市民的转变。
关键词：新型城镇化：基层社会治理：多元共治
中图分类号：D63D 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0044-D7
一、新型城镇化进程中加强基层社会
治理创新的必要性及面临的挑战
新型城镇化打破了原有的城乡格局，人口和资本开始向城镇汇集，导致社会治理中的一些深层次矛盾和问题不断显现。因此，转变基层社会治理理念，创新基层治理方式，提升社会治理水平，已成为地方政府必须重视的紧迫而现实的问题。
（一）基层社会治理创新的必要性
伴随着新型城镇化的不断推进，未来将会有更多的农民进入城镇、市区工作和生活，不仅打破了原有的基层社会治理模式，也对基层社会治理能力提出了更高的要求。目前，城镇化进程中存在许多问题，如部分失地农民要求权利救济的愿望更加强烈，一些农民仍然存在土地承包经营方面的纠纷，农民进城后迫切要求维护教育、医疗、社会保障权益，等等，这些矛盾交织在一起给基层社会治理增加了难度。大量农民涌入城市，利益诉求日益多元化，进城农民与城市居民还可能存在一些利益上的分歧。如何调整基层社会多元利益关系，已成为地方政府在社会治理过程中需要深入思考的问题。此外，进城农民与城市居民在文化认知、生活方式上也有很大的差异，这种差异容易导致城市居民对进城农民的排斥和歧视，而如何避免二者之间的对立情绪，也是今后基层社会治理需要重点考虑的问题。进城农民之前生活的乡村是一个相对封闭的空间，接触最多的是周围的乡里乡亲，在熟人社会中，可以通过血缘、亲缘、地缘来调整人与人之间的关系，而进城后，每天面对的是大量的陌生人，改变了过去人与人之间的相处方式，这就需要培养进城农民的现代公共精神和契约意识，使其尽快融入城市生活。
（二）基层社会治理面临的挑战
第一，单向控制型管理模式难以回应城镇化的多元诉求。新型城镇化使大量农民涌入城市，过去整体单一的社会结构发生了变化，取而代之的是社会结构和利益的多元化、分散化。进城农民与本地居民围绕有限的资源，就利益分配和公共资源共享等问题会产生某种程度的冲突。此外，新型城镇化进程必然伴随着旧城改造和新城扩张，对于城市来说，意味着资源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回应不同群体的利益诉求。如果仍然采取简单的社会管理模式对待多元的利益诉求，则容易忽视社会部分群体的正当利益，导致社会矛盾激化。政府“全能负责”的管理方式在个体式流动阶段还有一定实效，但在农民进入家庭化移居阶段后，政府管理就会面临着日益分化的社会结构和多元化的社会利益诉求问题，“政府公共资源捉襟见肘，‘全能政府模式难以为继。”可见，在新型城镇化背景下，城市人口日益多元化的构成迫切需要采取社会共同参与、多元共治的新型社会治理模式。
第二，随着大量农民进城，政府社会治理的难度日趋增大。如有的老城区城市规划不合理，基础设施陈旧，集中体现为街道路面狭窄；有的老旧城区存在脏乱差问题或已经成为卫生死角。与此同时，由于城区面积在不断扩大，在市区和乡村结合部还出现了一些混合社区，这些区域不仅居住着本地农民、进程务工的农民，还居住着城市居民。在城鄉结合部处于混合状态的乡村社区和城市社区，既有现代文化的因素，又深受传统乡土文化的影响，两种思维方式、行为习惯交织在一起，形成了转型期特有的社区形态，这也是产生一定的社会矛盾与冲突的诱因。城乡结合部居住着不同阶层、不同文化背景的人群，但社区治理方式却严重滞后，城乡结合部的居委会、业委会等社区机构不健全，导致居民没有正式渠道参与本社区公共事务的讨论。因此，如何促进乡村文化与城市文化之间的融合，提高居民对社区生活的关注度和参与度，使不同利益群体的居民成为和谐相处的城市市民，是基层社会治理必须关注的问题。
第三，“运动式”管理方式已不适应现实需要。“运动式”管理是基层政府习惯采用的管理模式。“运动式”管理目标明确，强调效率，往往由上级政府主导，层层推进。由于“运动式”管理强调在短时间内实现目标，因而会投入大量的社会资源，同时也造成了一定程度的资源浪费。在以往推进城镇化过程中，部分地方政府将大量的精力投入到城镇的经济事务、硬件建设上，在小城镇新区开发、农民撤村并居等方面工作推进较陕，但同时，社会治理却没有受到应有的重视。由于大量农民进入城镇，急需社会治理方式进行法治化转型，在所有涉及人与人之间以及人与政府之间关系的治理模式中，法治能够为我们提供简单的过程、稳定的预期和公平的结果，它可以最大程度地促进社会的发展和民众的幸福。因此，新型城镇化过程中的基层社会治理应当按照法治化的要求进行，将城镇化涉及政治、经济、社会、文化、生态等资源要素的流动和重新分配纳入法治轨道，做到于法有据。
二、新型城镇化进程中基层社会治理
创新的整体规划
新型城镇化不仅引发了人口、产业的流动与调整，还涉及到城乡居民的权益保障问题。基层社会治理在应对这一系统性社会结构变革时需要事先在整体上予以规划布局。
（一）治理的前提：明确城镇功能区的定位
考虑到城区、乡镇之间具体资源和发展情况的不同，新型城镇化应依托各基层区域优势、资源进行谋划。有产业基础的中心市区应该致力于政治、经济、社会等资源驱动的城镇化建设，重点关注科技创新和经济发展对城镇化的带动作用。在强调产业对城镇化带动作用的同时，在社会治理方面，中心市区应当对进城农民的各项权利给予充分的保障。文化以及旅游资源丰富的城区在城镇化过程中应强调文化、生态发展的传承性，使文化成为旅游业汇集和吸引游客的一种符号，制定生态环保型城镇化发展规划，使城镇化发展与环境保护相互促进。例如：生态宜居型城镇可以因地制宜。利用自身区位优势大力发展现代种植业、高附加值的休闲旅游农业，同时以农副产品加工业为城镇化发展提供支撑。此外，生态宜居型城镇还可以依托文化旅游业，结合自身优势，发展以“吃农家饭、住农家屋、享农家乐、观农村山水”为主要内容，以回归自然、放松身心为目标的乡村旅游，深入挖掘农村青山绿水的文化内涵、突出地域文化特色，以此带动新型城镇化发展。特色小城镇建设在加快城镇基础设施建设的同时，应引导特色小城镇整体由乡村文化向市民文明转化。
（二）治理的步骤：由权益保障到文化融入
新型城镇化是以人为核心的城镇化，为此，就要把进城农民真正转变为市民。城市不仅是进城农民生活的地方，也是其自我发展和心理寄托的家园。进城农民面临子女教育、就业住房以及养老保障等问题，若这一系列权益保障不足将给他们在城市生活带来诸多困难。与此同时，进城农民还面临着身份认同上的落差和融入城市生活难等问题。权益保障不充分以及城市认同感的缺失会阻碍进城农民真正留在城市。因此，基层社会治理创新不仅要保障农民权益，而且要创造途径让进城农民参与到社会治理中来，积极融入所生活的城市。就业市场要坚持起点公平，充分保障进城农民的就业权益。同时，在养老、医疗、教育、住房等方面充分保障进城农民权益。农民进城并不代表其完成了向市民的转变，新型城镇化也不仅仅是计算人口、居住空间等硬性指标，同时还要充分考量进城农民的经济状况、社会地位以及文化认同等因素，这样，才能实现农民从空间、身份、心理等向城市市民的转化。
农民进城在权益保障和基本物质等方面的实现和满足只是新型城镇化社会治理的第一步，而实现进城农民市民化，是农民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其实现了进城农民市民化，才能使他们与城市居民一样，享有各项平等权利和发展机会，并通过基层民主协商、社区治理等权利的行使，获得平等的话语权、表达权、知情权和监督权，进而真正成为城市的主人，城镇化、现代化的目标也才能更好地实现。
（三）治理目标：坚持以人为本的价值导向
我国以往的城镇化往往带有浓厚的功利性色彩，过分重视城镇化中的城镇发展规模和城镇人口数量增长等硬性指标，忽视城镇化进程中“人”的融入及其社会治理水平的提高。在这种粗放型发展理念的支配下，虽然城镇规模不断扩大，但缺乏产业支撑和配套的公共服务。农民因自身权益得不到应有的保障，其进城之后难以成为真正意义上的市民。这种单纯追求城镇化率的做法不仅消耗了社会资源，造成了巨大的资源浪费，而且还产生了新的社会问题。新型城镇化的目标是让进城农民真正融入城市生活，体会到城市生活的幸福和美好，其治理目标是以人为本。因此，新型城镇化特别强调进城农民真正市民化，进城农民市民化意味着基层社会治理必须关注人的需求和人的全面发展。新型城镇化进程中社会治理的目标是保护进城农民的各项权益，给予其充分的发展空间和身份认同，实现人与人之间、人与生态之间的和谐发展。
三、新型城镇化进程中基层社会治理之理念、模式、思维方式的转变
当前，新型城镇化进程中社会治理面临的的问题与挑战，既是社会转型期矛盾的集中体现，也是对未来地方政府社会治理提出的新要求。从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，基层地方政府应转变治理方式，建立政府主导、社会协同、公众参与的多元治理模式。
（一）治理理念的转变：由“发展”转向“服务”
过去，我国主要依靠行政力量来推动城镇化，即政府通过出台政策，加大投资力度，开发小城镇、改造旧城区等方式推动城镇化。这种方式在城镇硬件条件落后时期发挥了积极作用，但如果长期运用这种行政手段，其所带来的弊端就会日益明显。如新城镇往往“人气”不足，公共服务供给匮乏。因此，在新型城镇化过程中，政府需要转变治理理念。
在新型城镇化进程中，政府要成为进城农民公共服务的提供者、保障者。随着进城农民数量的增加，其对于城镇中公共服务的质量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要转变观念，把工作重心转移到教育、医疗、住房、交通、社会保障等基本公共服务的供给上来。政府提供公共服务要保证公开、公正、透明，让不同区域的城镇之间平等享有公共服务。保证城镇老城区、进城农民聚集区的公共服务实现全覆盖。同时，政府还应当为城镇化创造和谐的社会环境，采取规范市场秩序，健全法律体系，缓解城市交通，保护生态环境等措施，克服“城市病”。
（二）治理模式的转变：由“一元”转向“多元”
良好的社会治理模式是政府、社会、市场、个人都能够参与其中，相互制约，并充分发挥各自的作用。城镇化和社会治理由政府“一元”主导的治理模式能够促使经济、社会在短时间内高速发展，但会抑制社会组织、公众参与社会治理的积极性，难以满足多元化的利益诉求。随着新型城镇化进程的加快，公众对社会治理提出了更高的要求，新型城镇化要求社会治理要从国家治理能力现代化的高度转变当前的治理模式，形成多元主体和谐共生、共同参与的良好态势。
在新型城镇化进程中，参与社会治理的主体应由单一政府治理向多元化共治转变。基层社会治理领域能够发挥市场作用、社会力量的地方，政府应当尽量减少干预。政府应在制定法律法规、维护市场秩序、制定发展规划等方面充分发挥作用。同时，培育并引导社会组织使其发挥应有的作用，将城镇化进程中某些技术性、专业性较强的职能交给社会组织，并加大对社会组织的监管力度，推动社会组织健康发展。让社会组织、公众参与社会治理之中，可以弥补政府治理在某些领域的不足。例如：随着进城农民人数不断增多，对城镇的基础设施、公共服务会提出更高的要求，在短时间内很多地区的财政很难承担所有的支出，因此，就城市建设资金方面可以探索建立一个规范的多元化融资平台，以分摊基础设施建设的成本。在金融方面，拓宽融资渠道，吸纳多元化社会资本参与到新型城镇化建设中来，弥补财政缺口。同时，面对城市居民对公共服务日益多样化的需求，政府可以探索通过市场化的方式将公共服务事项交与供给效率更高的社会组织承担，推广政府向社会组织购买公共服务，以更少的财政资金投入换取更高质量的社会公共服务。
（三）思维方式的转变：由政策到法治
依法治理是新型城镇化进程中基层社会治理的客观要求。新型城镇化既是对原有乡村格局的重大调整，又是对城镇社会资源的重新分配，涉及范围广，影响面大。由于一些地方政府出台的政策具有短期性的特点，基层社会治理如果仅仅以此为主导，就容易滋生大量的社会矛盾和纠纷。法治的方式能够最大程度地凝聚社会共识，协调各方面的利益沖突。即用法律约束政府行为，使其在社会治理过程中不越位、不缺位。同时，弘扬法治精神，让城市居民自觉树立规则意识，奉行契约精神。法治是实现社会治理的基本方式，其能够给人们提供稳定的预期，让人们遵守秩序，因为秩序具有长期性、稳定性和可持续性等特点。不仅如此，法治还可以有效地约束基层政府在城镇化进程中不利于社会治理的城区扩张冲动，避免基层政府为取得政绩而采取一些短视行为。法治追求公平正义，可以最大程度地避免因利益分配不均而产生的矛盾，是化解社会矛盾最重要、最有效的途径。所以，在推进城镇化进程中，基层政府只有真正树立法治思维，才能科学有效地破解新型城镇化带来的种种社会治理难题。
四、新型城镇化进程中基层社会
治理创新的实现路径
应对新型城镇化带来的挑战，基层社会治理要着眼于当前社会治理手段的变革，提高社会治理水平，确保转型期社会安定和谐。
（一）依法保障权利，实现社会融合
新型城镇化是为了打破城乡之间的壁垒，让资源在市场自由流动，社会治理创新在此基础上能够缩小城乡居民在身份、文化的差距，实现二者的融合。而实现城乡融合的前提条件是农民的权益必须得到充分的保护，否则，进城农民就很难真正融入城市。农民作为一个职业群体而非身份群体并没有被排除在法定权利主体之外。“农民权利”只是表明了权利主体的职业特点和地域特征，并非将其作为一个特殊的法律权利主体来看待。在当前大量进城农民市民化的背景下，平等保护他们的权益就显得非常必要。一是在农村土地流转过程中，充分保护进城农民的合法权利，对流转的土地进行市场化的合理评估，给予进城农民公平补偿，以够避免因失地而产生的社会矛盾。二是充分保障进城农民的就业权，对于缺乏一技之长的进城农民，政府和社会组织可以开展多种就业培训，提高他们的劳动技能，以促使其更快融入城市。三是提高基本公共服务水平，让进城农民能够平等地享受城镇的教育、医疗、卫生、养老等资源，感受到城市生活的便利和美好。
（二）激发社区组织活力，促进社区自治
充分发挥社区组织在社会治理中的作用。城镇中的基层政府和社区居委会应当分工协作，共同治理。基层政府负责宏观引导，大量基层社会治理事务应由更了解居民需求的社区居委会来处理。伴随着大量农民进城，社区居民的来源将更加多元化，文化背景、利益诉求、生活习惯等差距也会越来越大，这就更加突出了社区自治的重要性。要减少行政对社区组织的不当干预，让居民在社区治理中发挥作用。社区组织最贴近居民，了解居民的诉求，通过集思广益、民主协商，可以最大程度地凝聚社区共识，化解基层利益冲突。在进城农民聚居的社区，社区组织应发挥自身应有的功能。社区内的公共事务可以由社区组织汇集居民充分协商、沟通协调，让居民有参与感，这样，才能促进社区自治。社区发展需要满足不同群体的利益诉求，形成和谐的社区文化，增强居民的凝聚力、认同感和归属感。社区可以通过开展贴近居民生活，满足居民利益需求的各种活动，吸引社区居民广泛参与。如通过公益活动、文艺表演等形式，鼓励进城农民积极参与其中，不仅能够促进社区居民相互了解，相互沟通，消除误解，还能带动进城农民更好地融入社区生活。同时，应鼓励各类公益组织、志愿者协会参与到基层社会治理中来，明确政府和社会组织在社会治理中的职能和权限。涉及社会公平正义、安定团结等问题，凡是社会组织能够做好的社会事务，政府可以通过面向市场购买服务的方式，将其让渡给社会组织完成，以充分发挥社会组织在社区治理中的作用。
（三）完善基层社会治理中的公众参与机制，促进多元协同共治
基层社会治理创新需要采取多元主体协同治理的模式。“协同治理”是多元主体进行沟通、协商、合作，使得在其他治理方式看来无法化解的矛盾与冲突得以解决，它本身内涵着不同主体为达成共识进行的让步、妥协，从而形成公共利益最大化的格局。化解矛盾及纠纷、消除冲突、构建共识，维护公众的切身利益是其中的重要内容。不同的社会主体参与到社会治理中来，就涉及自身利益的公共事务发出声音的前提是充分的信息来源，只有全面了解相关情况，多元参与主体才能提出相对客观理性的主张，这就需要建立可供公众共享的公共信息资源平台。虽然新型城镇化过程中不同阶层、不同群体有着不同的利益诉求，但建立一个客观权威的公共信息发布平台，就会使不同群体获得更多的信息资源，这样，既能够减少分歧，也能够促进沟通和协调。因此，要充分利用政府电子政务平台，借助微博、微信等新兴媒介，保障公众的知情权，为他们提供可靠的公共信息，为协同治理提供信息资源和技术支持。
在公众获得充分信息的前提下，一是要建立多元社会治理主体之间的沟通协调机制。针对城镇化进程中出现的治理难题，应通过听证会、网上征集意见等方式，拓宽公众参与社会治理的渠道。尤其是旧城改造、土地征用、公共服务等涉及公众切身利益的问题，要创造条件让不同的意见主张、利益诉求进行公开、平等的沟通、协商，最终达成共识，以实现多元主体和政府共同治理。二是要将多元协调共治的模式纳入法治轨道，并加强监督和制约。在新型城镇化进程中，要保证各项公共事务公开透明，政府部门、社会组织以及公众要按照法律规定参与社会治理，保证有序参与，形成长效机制。三是充分保障公众的权益，完善权利救济制度。要将社会矛盾纳入法治化轨道，降低司法机关立案门槛，规范信访程序，减少公众维权成本，有效化解社会治理中的矛盾纠纷。
（四）加强对进城农民的服务与管理，确保其尽快融入城市生活
为加强对进城农民的服务和管理，必须创新社会治理方式。一是发挥政府在社会治理中的作用，为进城农民提供相关的信息服务。政府应当关注进城农民的信息，掌握各个行业、各个区县对务工人员的需求情况，及时公布、更新人力资源信息，对进城农民进行引导，使其在不同城区、不同行业之间有序流动。二是要消除城乡之间的壁垒，充分发挥市场对进城农民的调节作用，形成统一的劳动力市场。改善进城农民的就业环境，充分发挥他们的优势，让进城农民能够实现自我发展。三是对特殊人口要提供相应的社会保障。个别进城农民由于身处一个相对陌生的生活环境，需要一段时间进行调整，建议政府制定操作性较强的社会保障方案，为部分进城农民提供一定的物质帮助，进而使其更快地融入城市生活。
（五）树立规则意识，营造包容多元的社會氛围
新型城镇化不仅要求农民融入城市，而且强调其从生活习惯到文化认同都融入城市。进城农民融入城市文化也是其市民化关键的一步。让进城农民融入城市，既需要城市包容的文化，同时也需要进城农民转变思维方式，更新观念。一是构建开放包容的城市文化。城市的活力在于开放，城市的发展也依赖于开放，因此，在基层社会治理过程中，应突出城市对进城农民的包容性，通过网络、媒体、社区宣传等途径营造人人平等、包容多元的社会氛围，消除人们心理上的隔阂。二是引导进城农民树立规则意识。现代城镇是用契约和规则来调整人与人之间的关系的，因此，进城农民需要从观念到行为实现由身份到契约的转变。三是培育社会公德。社会公德是现代市民在社会交往中共同遵守的行为准则。随着城镇化的推进，人们的生活领域不断扩大，在人口集中的公共领域，人们相互之间的交流与合作日益频繁。文明的行为方式、良好的社会公德如不闯红灯、不随地吐痰、不大声喧哗等，不仅是个人素质的体现，而且对于维护公共秩序，增强城市居民之间的认同感，也有着重要的现实意义。因此，要引导进城农民树立规则意识，增进其与城市居民的认同感和归属感。
（六）以数字化实现基层社会治理现代化
协调城市政治、经济、文化、社会以及生态系统的关系，是实现城市社会治理良性发展的关键。互联网的发展和大数据技术的运用，为社会治理提供了新途径。互联网已经成为汇集民意、反应民情的重要渠道，许多事件经网络酝酿、讨论就会成为社会各方关注的焦点，因而一些影响力大的舆情事件也是基层社会治理需要重点关注的方面。为此，政府要积极推进信息化建设，搭建与社会沟通交流的平台，及时回应公众的诉求，尤其是涉及城镇化进程中的各种基层社会治理难题，要及时予以化解。同时，政府在推进社会治理的过程中应积极借助大数据，采取“数字交通”“流动人口数据化”等管理模式，推进智慧城市建设。换言之，政府要抓住机遇，充分收集、利用各种数据资源，以数字化实现治理的现代化。
（责任编辑：高静）
