我国政权层级建构的沿革与思考
赵泽培
摘 要：行政层级建构是行政区划的重要内容，而政权层级又是国家结构形式的重要组成部分，一个国家只有进行了合理的政权层级建设，才能实施有效的管理，才能实现有效民主的最大化，实现国家目的。地方行政层级的建构是一个受多种因素影响的社会政治问题，本文试简述我国行政层级建构的沿革、思考以及启示。
关键词：行政层级建构；沿革
1 我国行政层级建构的传统及现状
（一）中国历史上的行政管理层级
作为一个历史悠久的古国，随着人口的增多和领土的扩大，我国从西周开始就建立起等级严格的行政管理层级——等级分封制，行政管理层级是根据对人的等级划分，即天子、诸侯、卿大夫、士、平民和奴隶，而建立起来的，以血缘为基础的“封建制”，在当时的经济、人口背景下，促进了社会的发展；秦灭六国而建立统一的国家，将权力集中于中央，实行郡、县两级的地方行政体制；至西汉形成了州、郡、县三级地方行政体制，对后世影响深远。后除隋朝两级制和元代的多级制，在地方行政管理层级上均采用三级制。[1]
由此可见历史上地方行政管理多采取三级制。在皇权统治的国家中，虽然没有民主的概念，但是其行政管理层级的设置的目的，也包括方便管理、经济社会发展，从而利于统治的稳定，因而尤其可以借鉴之处。
（二）我国现行行政层级建构
我国宪法第九十五条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。这就确立了地方行政层级的四级制，这是地方行政管理体制的主要形式。
这种体制在法理上突破了地方行政区划三级制的规定，在现实中也出现了很多问题，如层级过多增加行政管理成本，政府职能重复与混乱。[2]行政机关与权力机关的层级对应，从宪政民主的角度看，层级过多不利于民主的真正实现。
2 我国政权层级建构的沿革及原因分析
近代以来，中国在现代化国家的建构中屡遭挫折。鸦片战争后，中国不得不寻求心的政权建构。1912年中华民国建立后不久便陷入内政分裂、军阀混战的无政府状态，以民主共和为标志的现代国家建构无从实现。但是孙中山提出了“党建国家”的方案，即通过政党的整合，在中国这样一个没有现代化社会基础和现代阶级力量的社会，迅速建立一个能够担当领导现代化发展和建构民主共和的主体力量，由此开辟了以政党为核心，而不是以军队为主导的现代化发展和现代国家建设历程。[3]这一直影响到后来。
在1949年以前，中国共产党就对人民政权建设进行初步尝试。土地革命时期，大多数根据地行政区划都分县、区、乡三级。县级政权由民意机构、县政府、司法机关三部分组成。民意机构一般为议会或代表机关，是为权力机关，县政府为民意机构的执行机构，司法机关为审判机关，这种国家机关及其关系为新中国成立后实行的人民代表大会制度开创了先河。[4]总之，中国共产党在1949年前的局部执政和在根据地农村改革打破了几千年政权不下乡的状况，为以后城市政权建设提供了必要条件。中国共产党的民主政治建构，增加了人民参与政权的积极性，对根据地的发展和建设产生了积极影响。
新中国成立以后我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制，事实上，在省县之间却还存在着一级建制――地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。世界大多数人口和地域大国，一般是三级政权体制。解放初，中央以下有中央派出的大区局，但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外，省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府机构，不是一层政权体制。1958年以后，成立人民公社，成为政社合一的组织，但是没有相应的人大，也不是完全意义上的一级政权体制。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有的乡镇还设立了政协。20世纪80年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初，中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。
这样的五级体制的政权运作效率和民意反映程度都值得思考的。
3 对我国政权层级建构的思考
（一）民主与政权层级建构
民主在理想状态下是人人参与，但是那只是一个理想化状态。即使是在原始的古希腊城邦，在全民参与的政治中，是否真的实现民主都是值得商榷的问题，更何况现代国家不是古希腊的城邦，亦或是某个部落。因此，在一个复杂的现代化社会中实现民主的方式是值得讨论的。由于参与式民主至今仍是一个含糊不清的概念，利用相近的和更为清楚的概念使它明确起来，民主包含直接民主、参与式民主、公决式民主、选举式民主和代议制民主。[5]现代社会的庞杂意味着我们只能选择性地实施直接民主。 既然层级越少公民的政治参与度就越高，那就需要考虑现代社会可以容纳哪种政权层级建构。
（二）政府运作效率与政权层级建构
至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。[6]
五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长。五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。五级政权体制使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是，理念上只考虑管理到位、细致和全面，但是不讲管理的成本。五级政权体制使政权运作的效率越来越低。五级政权运作投入的成本相当高昂，但是其提供的服务与投入不成比例。并且，它使办事层次增加，办事环节成倍增多，办事的时间成本也加长。五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。
（三）中央与地方权力分配
所谓中央与地方权力的分配，实际上是集权、分权和自治的关系。如果将权力统集于中央政府，地方政府虽为行政机关，但是不能做主，要服从中央政府的指挥命令；分权是要将权力分予各地方政权机构，是于行政之一范围内，可以独立处理事务。[7]
明确中央与地方的主要职责。中央政府主要职责是：制定国家宪法和法律，维护每一个国民的合法权益；保卫国家安全和发展，维护国家领土完整和长远利益；搞好与其他国家的交往和贸易，维护国家的良好形象和整体利益；制定国家长远发展规划，并监督各行政区实施。同时，进行各行政区的法治管理。
各省、直辖市、自治区、特别行政区和有必要的计划单列市，都应统一改名为行政区。行政区政府主要职责是：制定本行政区五年发展规划和十年发展纲要，并监督各市实施。同时，进行本行政区各市的目标管理。
第三级政府是市。包括现有50万以上人口的城市、州、地区和县，地区改名为市，县升格为市。市政府主要职责是：每年制定本市未来三年发展计划，并监督各县实施。同时，进行本市各县的统筹管理。
第四级政府是县。包括现有5万以上人口的县、区和镇，区改名为县，镇升格为县。县政府主要职责是：每年制定本县第二年发展计划，并组织各镇实施当年计划。同时，进行本县各镇的行政管理。
第五级政府是镇。包括现有5千以上人口的镇、乡和村，乡改名为镇，村升格为镇。镇政府主要职责是：每年制定本镇发展计划方案，并组织全镇有关部门、组织、企业和个人实施。同时，进行本镇各行各业的服务管理。
（四）地方政权的分层
地方政权分层的焦点在于县域政权的改革。在县域政治中，形成了一种悖论性的现象：一方面县级政权抱怨上级权力下放不足，干预过多；另一方面县级政权的领导者在县域范围内又有着高度的自由裁量权，即便存在着不断加强的垂直控制。县级政权——这个微型国家拥有了畸形化的自主性。这种自主性在发展经济方面得到充分发挥，并适合了经济效率的要求。随着改革开放的推进和经济社会的巨变，基层民主以有步骤、有秩序的稳妥的制度化进程，为改革提供了稳定的社会环境，促进了人民知情权、表达权、参与权、监督权的不断实现。地方自治的权限的扩大已是未来发展的趋势。
参考文献
[①]参见成军.中国古代地方行政层级嬗变及启示.行政管理改革，2010年第2期
[②]张景聪.中国地方政府行政层级体制的现状与趋势研究。硕士学位论文
[③]林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，《中国延安干部学院学报》2009年第9期。
注释
[1]参见成军.中国古代地方行政层级嬗变及启示.行政管理改革，2010年第2期
[2]张景聪.中国地方政府行政层级体制的现状与趋势研究。硕士学位论文
[3]林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，《中国延安干部学院学报》2009年第9期。
[4]曹海霞.北京和平接管与中国现代国家的建构.北京党史2014年4期.第24页
[5]参见乔万尼·萨托利著，冯克利 阎克文译.民主新论.上海人民出版社
[6]杨荣均. 县乡行政管理层级的结构调整与改革路径.法律与社会2014年第3期.第22页
[7]吉村源太郎著，金慧华 郑少华译.地方自治.中国政法大学出版社
摘 要：行政层级建构是行政区划的重要内容，而政权层级又是国家结构形式的重要组成部分，一个国家只有进行了合理的政权层级建设，才能实施有效的管理，才能实现有效民主的最大化，实现国家目的。地方行政层级的建构是一个受多种因素影响的社会政治问题，本文试简述我国行政层级建构的沿革、思考以及启示。
关键词：行政层级建构；沿革
1 我国行政层级建构的传统及现状
（一）中国历史上的行政管理层级
作为一个历史悠久的古国，随着人口的增多和领土的扩大，我国从西周开始就建立起等级严格的行政管理层级——等级分封制，行政管理层级是根据对人的等级划分，即天子、诸侯、卿大夫、士、平民和奴隶，而建立起来的，以血缘为基础的“封建制”，在当时的经济、人口背景下，促进了社会的发展；秦灭六国而建立统一的国家，将权力集中于中央，实行郡、县两级的地方行政体制；至西汉形成了州、郡、县三级地方行政体制，对后世影响深远。后除隋朝两级制和元代的多级制，在地方行政管理层级上均采用三级制。[1]
由此可见历史上地方行政管理多采取三级制。在皇权统治的国家中，虽然没有民主的概念，但是其行政管理层级的设置的目的，也包括方便管理、经济社会发展，从而利于统治的稳定，因而尤其可以借鉴之处。
（二）我国现行行政层级建构
我国宪法第九十五条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。这就确立了地方行政层级的四级制，这是地方行政管理体制的主要形式。
这种体制在法理上突破了地方行政区划三级制的规定，在现实中也出现了很多问题，如层级过多增加行政管理成本，政府职能重复与混乱。[2]行政机关与权力机关的层级对应，从宪政民主的角度看，层级过多不利于民主的真正实现。
2 我国政权层级建构的沿革及原因分析
近代以来，中国在现代化国家的建构中屡遭挫折。鸦片战争后，中国不得不寻求心的政权建构。1912年中华民国建立后不久便陷入内政分裂、军阀混战的无政府状态，以民主共和为标志的现代国家建构无从实现。但是孙中山提出了“党建国家”的方案，即通过政党的整合，在中国这样一个没有现代化社会基础和现代阶级力量的社会，迅速建立一个能够担当领导现代化发展和建构民主共和的主体力量，由此开辟了以政党为核心，而不是以军队为主导的现代化发展和现代国家建设历程。[3]这一直影响到后来。
在1949年以前，中国共产党就对人民政权建设进行初步尝试。土地革命时期，大多数根据地行政区划都分县、区、乡三级。县级政权由民意机构、县政府、司法机关三部分组成。民意机构一般为议会或代表机关，是为权力机关，县政府为民意机构的执行机构，司法机关为审判机关，这种国家机关及其关系为新中国成立后实行的人民代表大会制度开创了先河。[4]总之，中国共产党在1949年前的局部执政和在根据地农村改革打破了几千年政权不下乡的状况，为以后城市政权建设提供了必要条件。中国共产党的民主政治建构，增加了人民参与政权的积极性，对根据地的发展和建设产生了积极影响。
新中国成立以后我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制，事实上，在省县之间却还存在着一级建制――地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。世界大多数人口和地域大国，一般是三级政权体制。解放初，中央以下有中央派出的大区局，但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外，省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府机构，不是一层政权体制。1958年以后，成立人民公社，成为政社合一的组织，但是没有相应的人大，也不是完全意义上的一级政权体制。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有的乡镇还设立了政协。20世纪80年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初，中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。
这样的五级体制的政权运作效率和民意反映程度都值得思考的。
3 对我国政权层级建构的思考
（一）民主与政权层级建构
民主在理想状态下是人人参与，但是那只是一个理想化状态。即使是在原始的古希腊城邦，在全民参与的政治中，是否真的实现民主都是值得商榷的问题，更何况现代国家不是古希腊的城邦，亦或是某个部落。因此，在一个复杂的现代化社会中实现民主的方式是值得讨论的。由于参与式民主至今仍是一个含糊不清的概念，利用相近的和更为清楚的概念使它明确起来，民主包含直接民主、参与式民主、公决式民主、选举式民主和代议制民主。[5]现代社会的庞杂意味着我们只能选择性地实施直接民主。 既然层级越少公民的政治参与度就越高，那就需要考虑现代社会可以容纳哪种政权层级建构。
（二）政府运作效率与政权层级建构
至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。[6]
五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长。五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。五级政权体制使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是，理念上只考虑管理到位、细致和全面，但是不讲管理的成本。五级政权体制使政权运作的效率越来越低。五级政权运作投入的成本相当高昂，但是其提供的服务与投入不成比例。并且，它使办事层次增加，办事环节成倍增多，办事的时间成本也加长。五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。
（三）中央与地方权力分配
所谓中央与地方权力的分配，实际上是集权、分权和自治的关系。如果将权力统集于中央政府，地方政府虽为行政机关，但是不能做主，要服从中央政府的指挥命令；分权是要将权力分予各地方政权机构，是于行政之一范围内，可以独立处理事务。[7]
明确中央与地方的主要职责。中央政府主要职责是：制定国家宪法和法律，维护每一个国民的合法权益；保卫国家安全和发展，维护国家领土完整和长远利益；搞好与其他国家的交往和贸易，维护国家的良好形象和整体利益；制定国家长远发展规划，并监督各行政区实施。同时，进行各行政区的法治管理。
各省、直辖市、自治区、特别行政区和有必要的计划单列市，都应统一改名为行政区。行政区政府主要职责是：制定本行政区五年发展规划和十年发展纲要，并监督各市实施。同时，进行本行政区各市的目标管理。
第三级政府是市。包括现有50万以上人口的城市、州、地区和县，地区改名为市，县升格为市。市政府主要职责是：每年制定本市未来三年发展计划，并监督各县实施。同时，进行本市各县的统筹管理。
第四级政府是县。包括现有5万以上人口的县、区和镇，区改名为县，镇升格为县。县政府主要职责是：每年制定本县第二年发展计划，并组织各镇实施当年计划。同时，进行本县各镇的行政管理。
第五级政府是镇。包括现有5千以上人口的镇、乡和村，乡改名为镇，村升格为镇。镇政府主要职责是：每年制定本镇发展计划方案，并组织全镇有关部门、组织、企业和个人实施。同时，进行本镇各行各业的服务管理。
（四）地方政权的分层
地方政权分层的焦点在于县域政权的改革。在县域政治中，形成了一种悖论性的现象：一方面县级政权抱怨上级权力下放不足，干预过多；另一方面县级政权的领导者在县域范围内又有着高度的自由裁量权，即便存在着不断加强的垂直控制。县级政权——这个微型国家拥有了畸形化的自主性。这种自主性在发展经济方面得到充分发挥，并适合了经济效率的要求。随着改革开放的推进和经济社会的巨变，基层民主以有步骤、有秩序的稳妥的制度化进程，为改革提供了稳定的社会环境，促进了人民知情权、表达权、参与权、监督权的不断实现。地方自治的权限的扩大已是未来发展的趋势。
参考文献
[①]参见成军.中国古代地方行政层级嬗变及启示.行政管理改革，2010年第2期
[②]张景聪.中国地方政府行政层级体制的现状与趋势研究。硕士学位论文
[③]林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，《中国延安干部学院学报》2009年第9期。
注释
[1]参见成军.中国古代地方行政层级嬗变及启示.行政管理改革，2010年第2期
[2]张景聪.中国地方政府行政层级体制的现状与趋势研究。硕士学位论文
[3]林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，《中国延安干部学院学报》2009年第9期。
[4]曹海霞.北京和平接管与中国现代国家的建构.北京党史2014年4期.第24页
[5]参见乔万尼·萨托利著，冯克利 阎克文译.民主新论.上海人民出版社
[6]杨荣均. 县乡行政管理层级的结构调整与改革路径.法律与社会2014年第3期.第22页
[7]吉村源太郎著，金慧华 郑少华译.地方自治.中国政法大学出版社
