形式与实质：我国人民陪审员选任机制改革的双重视角
许林波
摘要：人民陪审员制度在司法实践中出现的诸如产生方式混乱、参与积极性不高、适用过程不规范等一系列问题，均源自于人民陪审员选任机制的不完备。人民陪审员选任机制应以司法民主为精神内涵，辅以对司法公正和效率的双重追求，大胆变革原有的资格设定、遴选程序与方式，突破长期存在的不合理设计，致力于个案随机抽取和日常组织管理的转型，通过形式上的调整，使其功能得以充分发挥，进而实现形式与实质的统一。
关键词：人民陪审员；选任机制；司法民主；公正；效率
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0124-06
陪审员制度是一项基本诉讼制度，是指国家审判机关吸收普通公民参与刑事、民事和行政案件审判的制度。作为我国司法制度的重要组成部分，人民陪审员制度历史悠久，其既是吸收人民群众参与国家管理的重要形式，也是社会主义民主与法制建设的重要措施。然而，改革开放以来，人民陪审员制度在司法实践中出现了诸如产生方式混乱、参与积极性不高、适用过程不规范等一系列问题。笔者认为，人民陪审员选任机制存在缺陷是产生这一系列问题的重要原因之一。目前，我国正处于社会转型的关键时期与各项改革的攻坚阶段，社会矛盾纷繁复杂，公民对司法民主、公正与效率的需求强烈。在此背景下，完善人民陪审员选任机制，为人民陪审员制度重新焕发生机提供不竭的源泉和坚实的保障，显得尤为重要。
一、我国人民陪审员选任机制的运行概况
（一）人民陪审员选任机制改革的制度设计
作为确保人民陪审员制度良好运行的前提与保障，人民陪审员选任是人民陪审员制度改革的重中之重。党的十八届三中全会强调要“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”，充分体现了人民陪审员选任所应坚持的民主性价值。为不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，自2013年起，最高人民法院开始实施人民陪审员“倍增计划”。尽管“力争增至20万左右”的实施目标远不能满足我国目前陪审需求的巨大缺口，但至少释放出不断扩大人民陪审员队伍、加强人民陪审员选任工作的积极信号。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》提出应“进一步规范人民陪审员的选任条件，改革选任方式”，再次表达了司法机关对人民陪审员选任机制的关注。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”，更是为人民陪审员选任机制改革划定了“事实认定”的命题要求。2015年4月1日，《人民陪审员制度改革试点方案》审议通过，方案的主要内容之一就是改革人民陪审员选任条件，完善人民陪审员选任程序。2015年5月20日，最高人民法院与司法部联合发布的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对我国现有的人民陪审员选任机制作了进一步的规定。
（二）人民陪审员选任机制改革的实践运行
近年来，河南省高级人民法院在全省法院系统引入人民观审团制度，并在总结试点经验的基础上于2014年5月16日发布了《关于适用人民观审团机制的规定（试行）》，将观审团成员的遴选主体设定为村（居）委会、乡镇或街道办事处，反映了人民陪审员选任机制改革的“去行政化”要求。为了更直观地向公民展示人民陪审员制度的广泛性与代表性，河南省孟州市人民法院结合乡土社会实际，在电视台发布广告，号召符合条件的公民积极参加人民陪审员的公开选聘。同时，河南省孟州市人民法院“一村一陪审员”的做法，使其成为积极尝试人民陪审员选任机制改革、切实发挥人民陪审制度作用的代表。
为创建优良的法治环境，有效解决前海商事纠纷，广东省深圳市前海合作区创新人民陪审员选任机制，初步尝试推行港籍陪审制度。2014年6月25日，深圳市南山区人民法院发布《公开选任前海法庭香港籍人民陪审员公告》，公开招聘符合资格的香港居民担任前海法庭的人民陪审员，进一步扩大了人民陪审员选任的范围，成为我国改革人民陪审员机制道路上的重要一步。2015年4月24日，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民法院在北京、江苏、重庆等十个省（区、市）各选择五个法院开展人民陪审员制度改革试点工作，其中关于人民陪审员选任机制改革的基本思路是“大幅增加人民陪审员的人数，强化陪审员遴选的随机性及民主性”。此次试点为完善我国人民陪审员选任机制提供了新的契机，同时，也不可避免地带来了新的挑战。
二、对现行人民陪审员选任机制突出问题的梳理
结合《实施办法》中有关人民陪审员选任资格与程序的规定以及司法实践中人民陪审员选任机制的运行情况，笔者将我国现行人民陪审员选任机制的突出问题概括为“一低两高三缺乏”。具体来说：
（一）基层代表比例低
毋庸置疑，人民陪审员制度所要实现的首要价值目标即体现司法民主，提高司法公信力。因此，人民陪审员的队伍构成必须多元化，囊括社会的各行各业、各个群体。但实践中，一方面，由于公民对人民陪审员制度的认知程度不高，导致实践中出现很少有人主动申请担任人民陪审员的结果；另一方面，确保人民陪审员选任工作顺利进行的工作机制尚未全面建立，特别是在舆论宣传方面，未能在国情与民情的基础上动用各方力量作出务实的工作安排，以至于公民获悉相关信息的渠道闭塞，难以有效地参与到人民陪审员选任活动中来，进而导致人民陪审员队伍的职业构成单一，来自党政部门人员比例过大，来自基层的农民、工人及其他普通职业者偏少。
（二）对学历和年龄的要求高
1.对学历的要求过高。《关于完善人民陪审员制度的决定》第4条第2款规定人民陪审员一般应具有大学专科以上文化程度，但占我国现有人口70%左右的农民具有大专以上文化程度的只是极少数，这实际上将中国大部分的人排除在陪审员的行列之外了。《实施办法》对此作出了积极回应，将担任人民陪审员的学历要求降至“高中以上”，同時设置了“农村地区和贫困偏远地区德高望重者不受此限”的例外条款。追溯陪审制度的历史渊源与演进过程不难发现，其始终坚持的理念就是借助民众朴素且真实的道德情感来弥补审判人员的惯性法律思维，使裁判结果既符合法律的基本原则与具体规定又能够满足社会道德准则的要求。基于此，世界上许多国家和地区对陪审员的知识水平与专业技能都不做过高要求。而我国人民陪审员制度的立法与实践却存在要求人民陪审员具备相应的知识背景的明显倾向。究其原因，大抵是出于容易沟通、节约法官的时间与精力的考虑。对此，笔者认为，既然人民陪审员的职能侧重于事实的认定而非法律的适用，只要人民陪审员的智力水平不妨碍其对案件事实形成正确认识即可。
2.对年龄的要求过高。人民陪审员的主要职责是对案件事实作出正确的判断，判断的基础是其具备的日常生活经验和社会阅历。基于此，《实施办法》将人民陪审员的年龄限制从23岁提高至28岁，人民法院在实践中也多偏向于选任30岁到60岁之间、年富力强、社会经验丰富的人担任人民陪审员。这是出于现实的考量和审判活动的需要，本无可厚非。然而，随着社会的快速发展，大数据、信息化时代的到来，各种新鲜事物大量涌现且不断更新，各类案件日趋复杂化。法官群体囿于精力的限制，可能无法很好地把握案件涉及的最新科技信息，此时将能够及时并充分掌握现代科技信息与潮流元素的年轻人吸纳进来为人民陪审员队伍补充新鲜血液，在对新型案件事实进行判断时为审判人员提供智力支持与经验借鉴，就显得尤为必要。
（三）缺乏有效的遴选任命、“随机抽取”与组织管理机制
1.缺乏有效的遴选模式。根据《实施办法》的规定，人民陪审员的遴选模式主要有个人申请和单位推荐两种。其中，单位推荐占比较大，这就为行政机关的工作人员、人民代表大会代表以及政协委员担任人民陪审员设置了“方便之门”；而占比较小的个人申请还须经过上级审查、人民法院院长提出以及同级人民代表大会常务委员会任命等步骤，只要在其中任何一个环节被投了“反对票”，即使具备了担任人民陪审员的条件，也无法如愿成为人民陪审员。此外，这两种模式均包含法院审核与人大任命这两项必经程序，其间人民法院就可以根据自己的需要选择人民陪审员。这样的遴选程序，不仅有悖于人民陪审员制度所蕴含的“将民众朴素的情感、价值观和伦理道德等融入到法律之中”的设立初衷，也不利于通过人民陪审员对人民法院及法官进行监督。
2.“随机抽选”机制缺位。人民陪审员“随机抽取”机制是为确保司法公正的实现而确立的，历次法律规范调整均予以保留并不断完善。然而，在司法实践中，一些基层人民法院有意绕开原则的规定，参照审判人员的配置模式任意指定人民陪审员参加案件审理，久而久之，导致了人民陪审员“专职化”或配备“固定化”等异化现象的出现。更有甚者，少数派出法庭将几个人民陪审员分派到审判庭，让其与法官组成固定的合议庭，从而催生了畸形的“陪审专业户”。此外，为充分发挥专家资源的优势，基层人民法院对于有专业技术和法律专业特长的人民陪审员基本比照法官的管理模式任用。少数基层人民法院甚至明确规定此类性质的专家型人民陪审员不采取“随机抽取”的方式配置到案件的审理中，而由法院根据案情需要予以指定。笔者认为，“随机抽取”机制在实践运行中的缺位，必然会对人民陪审员在审判过程中以客观中立的身份与视角作出兼具公正、权威、公信的事实判断产生消极影响。
3.针对人民陪审员的专门管理机构尚未建立。实践中，人民陪审员选任及日常管理工作一般由人民法院的政工部门主持。正因如此，人民陪审员的遴选与任用都不可避免地蒙上了“职业法官的影子”，明显表现出职权主义诉讼模式下司法权力运行的要求。具体而言：一方面，由人民法院主持的封闭式、专业化岗前培训，内容极其庞杂，囊括了法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、法律基础知识、基本诉讼规则及事实认定、法律适用的一般规则等方面，根本无法在几十个小时的培训中有效地将相关知识传授给没有系统接受过法学教育的人民陪审员。更重要的是，专业化培训使人民陪审员的思维模式越来越接近职业法官的职业思维模式，其“依赖朴素的社会道德情感与生活经验”的判断能力弱化，最终只能成为职业法官行使审判权的陪衬。另一方面，类似于法官的考核模式易将人民陪审员制度作为司法活动“外部制衡机制”的性质扭曲为“内部平衡机制”，且以其对法院的贡献率和与法官的配合程度为内核的工作考查，使得认真行使监督职能、乐于发表独立见解的人民陪审员在考核中受到低评或被边缘化，这极不利于人民陪审员在审判工作中积极性与主观能动性的充分发挥。
三、我国人民陪审员选任机制的完善：形式与实质的统一
（一）资格申请适当宽松化
基于实现司法民主的根本要求，具有完全民事能力和政治权利的公民原则上都应该享有担任人民陪审员的权利。世界上大多数国家及地区对陪审员的任职资格条件几乎没有学历、职业、民族、文化、收入、专业等方面的限制。另外。出于提高司法信任从而减少司法外部成本的现实功能考量，在可预见的将来，“平民参审（相对于专家参审和团体代表参审）都将是首要（但并非唯一）选项”。
1.放宽学历要求。降低人民陪审员的文化学历要求，符合人民陪审员制度的基本规律，有利于提高司法的公开透明度，全面反映人民群众正当的法律情感，提升司法的社会公信力。对此，有学者提出，人民陪审员选任时除了要具备基本语言表达和正常思维能力外，不应设置职业、专业、知识和党派等条件的限制。但在笔者看来，这一建议有矫枉过正之嫌。为有效参与案件审理，人民陪审员应在具备基本的语言表达和正常思维能力的前提下，具有基本的阅读与理解的能力，能够自行翻阅案卷材料、掌握案情与案件审理情况。实质上，人民陪审员的选任之所以要大胆放宽学历要求，仅作“具备基本的阅读与理解的能力”的最低要求，主要是为了扩大人民陪审员队伍中农民、工人的比重。这样，在审理涉农涉工类案件时，法官就能够在人民陪审员的协助下更加深入地了解案情、切身体会当事人的情感伦理心态、把握案件可能涉及的民间惯例，从而实现裁判的公正与效率。
2.释低年龄限制。吸收不同年龄段的公民担任人民陪审员，有利于司法民主、公正、效率的全方位实现，《实施办法》关于提高人民陪审员年龄限制的相关规定应予斟酌。笔者建议，由于年满18周岁的公民已经是完全民事行为能力人，享有宪法规定的选举权和被选举权，可以考虑规定年满18周岁的公民即有资格担任人民陪审员。这样，一方面，审判人员可以借助于青年人对时代潮流的把握，快速而有效地解决涉及高科技或新型社会问题的疑难案件；另一方面，青年人也可以借此机会在心智成长的关键时期通过直接参与司法审判活动接受最真切的法治教育，增强法律意识，有效规范自身的行为，进而积极致力于法治社会的建设。
（二）确保公开选聘与随机抽取的有效性
就公开选聘而言，笔者建议，在人民陪审员遴选活动开始前的3—5个月内，应通过网络、微博、微信等新兴媒体和电视、广播、报纸等传统媒体加大对人民陪审员制度的宣传，提高公民对人民陪审员制度重要价值和意义的认识，促使更多的公民积极支持和参与人民陪审员工作，鼓励具备资格的农民、工人及青年人主动申请担任人民陪审员。进入正式遴选程序后，相关机构应特别注意避免遴选过程中可能出现的行政化倾向，对申请担任人民陪审员的，机构负责人、人民法院院长以及人民代表大会常务委员会在审查时对于符合担任人民陪审员条件的，应准许申请。同时，基于司法公正与效率的考量，为避免不必要的角色冲突，应考虑减少人民代表大会代表、行政机关工作人员以及政协委员担任人民陪审员的份额。
就随机抽取而言，笔者认为，人民法院首先应结合案件当事人实际和案件类型，按照地域、专业、职业等不同标准对人民陪审员逐一进行划分，然后再根据具体案件特点，从相应的类别中随机抽取人民陪审员参加审判活动。这样，既能坚持“随机抽取”的原则，确保人民陪审员的中立性，又能充分发挥人民陪审员的专长，使其与法官的思维判断形成实际有效的“互补”关系。另外，为避免出现“陪审钉子户”的现象，应明确要求人民陪审员在案件开庭审判之前临时随机遴选产生，该案件审判结束后即告退出，严格執行“一案一选”的随机抽取原则。
（三）实现组织管理的转型
任何机制要想实现长期有效的运转，都离不开科学合理的组织管理。人民陪审员作为介于职业法官与公民之间的特殊司法队伍，更需要一整套严密的组织管理机制予以保障。笔者建议，各省、市、自治区高级人民法院应借鉴香港高等法院设立司法常务机构对陪审团事务进行管理的先进做法，加快设立人民陪审员事务管理机构，专门指导并管理人民陪审员选任工作的开展，如全程监督人民陪审员遴选活动、定期抽查人民陪审员的随机抽取工作、严格防控人民陪审员资格申请时侵犯申请人的权利或滥用申请权利的行为发生、杜绝遴选程序中的行政化运作及随机抽取原则实施过程中的形式主义等。各基层人民法院也应设置专职人员，对口负责人民陪审员遴选活动的宣传、申请人资格的审查、个案随机抽取人民陪审员的执行等工作。
