“双务”公开联动与乡村“微腐败”治理

    袁方成 郭易楠

    〔摘要〕基层信息公开作为公众了解政府和社会动态的主要渠道，既能有效减少公共权力运行的随意性，又能保障基层群众知情权和监督权的落实，在基层“微腐败”治理中发挥着关键作用。近年来，政务和村务公开的制度日益健全、范围不断延伸、形式日趋丰富，同时存在着联动机制不畅等问题，导致“微腐”治理面临着权力运作异化和监督力度弱化等局限。为此，应建立“双务”公开的联动运行机制、健全联动清单机制、强化联动服务机制、完善联动监督机制，从而实现乡村“微权力”的有效规制和“微腐败”的有效治理。

    〔关键词〕乡村“微腐败”;村务公开;政务公开;基层治理

    〔中图分类号〕D638??〔文献标识码〕A??〔文章编号〕2095-8048-（2019）02-0033-10

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，在“打虎”攻坚方面取得了显著成效。然而，乡村“微腐败”问题仍未得到根本遏制，根据中央纪委国家监委网站发布的信息，截至2018年8月底，在全国违反八项规定精神给予党政纪处分的人数中，乡科级及以下干部占处分总人数的88.4%，高达32349人。〔1〕这反映出全面从严治党正在不断向基层延伸，查办群众身边的“四风”和惩治腐败的力度正在持续加强。同时，也表明了基层腐败问题的治理工作迫在眉睫。乡村“微腐败”是老百姓身边的腐败，严重影响着人民群众的切身利益，阻碍全面建成小康社会的实现。当前，面对乡村“微腐败”的预防和治理难题，应积极探索和创新政务公开和村务公开联动机制。

    一、“双务”公开：乡村“微腐败”治理的实践命题

    “微腐败”并不是一个学理概念，它是相对于“大腐败”而言的，从程度上讲是“微”，但是“腐败”性质与“大腐败”无异。而且，无论是“微腐败”还是“大腐败”，其本质都是社会公共权力的滥用，都是对社会的一种腐蚀行为，其所引发的社会问题都是当前亟需解决的痼疾。〔2〕乡村“微权力”虽小，但是“微腐败”的危害却是极大的，它事关人民对党和政府的信任，事关党的执政之基。党的十八大以来，“力度不减、节奏不变，持续保持遏制腐败的高压态势”，党中央和各级监察机关多次重申基层反腐的重要意义和关键作用，同时不断加大执纪审查工作力度，以实际行动阐释了“无禁区、全覆盖、零容忍”的坚决态度。

    习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上特别指出，要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。〔3〕十八届中央纪委五次全会重申，要求各级纪检监察机关加大力度进行针对群众身边腐败问题的查处和惩办。〔4〕次年，中央纪委六次全会上，习总书记再次强调，“微腐败”也可能成为大祸害，它“祸害了人民的切身利益，啃食了老百姓的获得感，挥霍了基层群众对党的信任”。党的十九大报告再次强调：“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是損害群众利益的行为都要坚决纠正。”〔5〕这一指示，释放出党中央加大对群众身边基层腐败问题整治力度的强烈信号。2018年年初，十九届中央纪委二次全会再次明确要求“整治群众身边腐败问题”。然而，由于乡村“微腐败”量大面广，加之其形式隐蔽，取证困难，治理难度较高，基层腐败问题的治理工作仍然任重道远。

    只有深入分析“微腐败”成因，才能抓住其治理重点，找准根治药方。“微腐败”的成因是多方面的，但其主要原因还是针对“微权力”的监督失效和规制缺位。权力的规范行使和持续作用的前提就是要有相应的监督机制发生作用，“微腐败”的滋生就是“微权力”未受到应有监督的后果。在当前发展阶段，如何才能进一步规范基层干部所掌握的权力，实现“微权力”运行的规范化，越来越成为各级党委和政府部门的当务之急。乡镇政务公开和村务公开，能够切实地规范基层党政机关干部工作的方式方法、内容流程等多个环节，能够实现基层权力运行的公开化、规范化和透明化，更是我国民主政治建设不可或缺的重要内容。基层双务公开就是指针对与群众利益直接相关的乡镇政务和村务的公开和展示，是人民群众直接行使监督权的重要途径，也是基层民主建设的重要环节，同时也是党风廉政建设的关键环节，更是乡村“微腐败”的关键治理路径。进一步加强和深化双务公开的联动机制创新，是实现乡村“微腐败”治理的实践命题和现实选择。

    二、规范与衔接：“双务”公开的发展态势及其特征

    政务公开和村务公开作为我国政权建设和民主政治建设中的重要形式，是转变乡镇政府职能、提升基层治理水平、维护群众民主权利、实现基层民主的重要手段，是防范和治理“微腐败”的关键环节和实现基础。国务院办公厅印发《2017年政务公开工作要点》明确阐明“全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开”，同时还要求提高回应能力、增加民众参与和增强公开效能〔6〕，表明政务、村务公开不仅要作为满足人民群众知晓政务、村务活动的形式，同时也应该是集公开、解读、回应于一体的立体式公开，为各地进一步深化政务公开与村务公开工作确定原则和方向。改革以来，乡镇政务、村务公开在广度和深度上持续推进，呈现出一些新态势，包括公开制度从地方探索到立法规范，公开内容从结果公开向过程公开拓展和延伸，公开形式由乡镇、村单向公开向着乡镇、村和村民的双向互动转变，一些地方在推进政务公开与村务公开的过程中开始探索政务与村务的联动公开等创新机制。

    （一）从地方探索到立法规范：公开制度日益健全

    随着中国乡村治理结构和村民自治制度的变迁，各地进行了广泛的实践探索和发展，政务公开与村务公开制度日趋健全和完善，规范化程度也日益提升。

    村务公开是指在该村民委员会的管辖区域之内，主动地将涉及村民自身利益和本村集体利益的各项公共事务，通过一定的形式和程序在固定时间内告知全体村民，同时有村民广泛的参与和监督的一种民主行为。〔7〕其经历了自发形成阶段、政府推动阶段、全面推行和制度化运作阶段，逐渐由地方性的探索上升为国家层面的立法规范，制度构建日趋完善，规范化程度越来越高。〔8〕