“新时代”背景下农村社区教育的困境与突破
【摘 要】我国经济社会结构和发展对城乡社区教育的支撑程度存在较大的梯级差，导致农村和城区社区教育资源差距悬殊，十九大提出的“新时代”背景为社区教育均衡发展提供了契机。研究农村社区教育发展的困境，有利于提升农村社区教育的水平，解决城乡社区教育非均衡发展的矛盾，突破新时代背景下新农村社区教育的发展瓶颈。
【关键词】农村；社区教育；均衡发展
【中图分类号】G77 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）07-0058-06
【作者简介】李婷（1982—），女，江西宜春人，硕士，讲师，研究方向为成人教育、教育管理。
2017年10月18日党的十九大报告提出：我国社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。报告还指出，要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。改善农村社区教育的现状，突破瓶颈和困境，解决城乡社区教育的不平衡发展的矛盾，可以进一步推进新时代农村文明现代化的建设，满足人民对于教育日益增长的美好需求。
当前，关于社区教育的现状以及城市和农村社区教育存在的问题研究，基本都是从经费、政策、资源、师资人才队伍等方面综合分析。《我国社区教育研究》指出：在中国城市社区教育开展中出现不少基本问题，包括认识问题、社区教育保障机制尚未完全建立、社区教育的政策法规的研究与制定相对滞后、社区教育实体建设不足、社区内教育资源的发掘和整合不够等。[1]陈元（2008）指出，资源配置在城市相对要好很多，然而在农村存在十分不合理的现象，如师资队伍的不足、经费的缺乏等等。在我国农村地区，居民的受教育水平相对较低，城乡教育之间的发展呈现非均衡化状态，教育资源分配等存在不少问题。
一、农村社区教育存在的困境
（一）二元结构下的农村社区教育资源相对匮乏
由于我国城乡发展受到二元社会结构的影响，尽管政府采取了很多措施来减少城乡之间的差距，但城乡之间的资源分配仍然没有根本改变，这成为均等化发展的障碍之一。安应民等学者认为， 二元性的缺陷会带来一系列的影响，首先是对社会公平公正的影响，从根本上制约了城乡公共服务均等化的发展，阻碍了城乡公共服务体系的完善构建。其次，影响社会的科学管理、城乡公共服务均等化管理体制在二元性的影响下必然缺乏科学合理的基础。[2]
城乡社区教育不均衡发展状况有所缓解，但城乡之间的差距仍然存在。问题主要表现在两个方面：一是财政投入单一，主要都是依靠政府，自然造成农村投入的经费资源不足。而农村自身财力资源不足，缺乏相应的经费支持，造成农村公共服务的建设发展缓慢；二是农村公共服务基础设施落后，师资不足。以浙江宁波大堰社区的社区教育调研访谈为例，社区教育工作者提出经费是最大的问题之一。此外，农村社区教育的开展缺少固定场所以及教育基础设施设备的现象也比较普遍，还严重缺乏从事社区教育的教师、工作人员。社区教育的活动内容没有系统性，教学形式和手段都跟不上现代教育的需求，造成农村居民不愿意参与其中，成为农村社区教育公共服务发展的障碍之一。
（二）城乡社区教育公共服务供给主体能力存在差异
长期以来，我国一直都是由政府为单一主体治理社会公共事务，提供公共服务的全部内容，而社区教育作为社区公共服务的内容之一，自然也是依靠政府这个单一的主体，这是城乡社区教育存在的共同问题。此外，较于城区社区，农村社区教育不仅存在供给主体单一的问题，还存在着自身供给能力不足的问题，主要表现在农村基层的财政能力和政权效力的不匹配，造成国家财政结构和资源投入偏好以城市为中心。江明融指出，在社会结构发展的影响下，越来越多的事务责任向地方下放，而越来越多的财政经费却向中央或上级部门集中，这种财权和事权不匹配的情况，导致政府公共部门对城市投入更多甚至大部分的财政经费。[3]此外，农业税改革取消之后，地方政府自身的财政来源出现大幅下降，加上财权上移、事权下放，基层政府还要承担越来越多的农村公共服务供给，导致基层财政财力不足。而财力和效力是相互影响的，没有财力无法提供民众满意的社会公共服务，基层政府在广大农民群众中就失去了信任感和权威性，对农村居民的影响力不够，因此无法有效地解决农村中出现的相关问题。公共服務能力的不足会导致农村的发展越发滞后，成为阻碍城乡均等化发展进程的因素之一。
（三）农村社区教育活动形式和内容与城区无差异化
以宁波社区教育为例，结合问卷调查的城乡社区教育的需求现状，对比宁波城乡社区教育开展的活动内容和形式可发现，城乡的活动内容和形式基本相同，仅仅在农村社区增加了城市没有的农民培训和双证制培训，而农民培训的有些实际内容也不符合农民的学习需求。教育的提供应相对满足社会需求，社区教育也应包括提供符合社区居民多样化需求的社区教育活动和内容，而不是“一个模子”下的无差异化的教育活动。无差异化问题主要表现在农村社区教育的活动和形式往往过多进行政策宣传，不少农村地区的社区教育活动和内容跟着城区的教育培训项目走，而一些农民群众亟需的教育培训项目却未立项，导致农民参与热情不高，很多社区教育活动流于形式，未发挥应有的作用。
（四）农村对社区教育的认识理念和队伍建设存在不足
农村地区的社区居民对社区教育完全没有形成概念，不知道什么是社区教育，甚至还有一些农村社区工作管理者对社区教育也认识不足。在社区教育管理者的问卷调查中，有一项为“您了解社区教育的内涵、性质及其理念吗？”其中，参与调查的农村社区管理者90%多选择“不是很了解”，只有5%的人选择“了解”，没有一人选择“十分了解”。此外，社区居民也缺乏对农村社区教育的基本理解，大多数人都是在凭感觉去理解农村社区教育，并没有从真正意义上了解社区教育。例如，在和一些农村社区受访者的交流中，询问他们所处地有什么社区教育的活动和形式，从受访者的表述中，社区教育活动就是组织学习广场舞，并认为社区教育活动没有其他内容和形式了，这表现出农村部分居民对农村社区教育认识理念的不足。
宁波社区教育的调研情况表明，宁波市社区教育工作者队伍的建设工作在宁波老三区发展相对较好，其中白云街道和东柳街道属于城区社区，而北仑和奉化等县（市）区的农村社区发展较滞后，如农村社区奉化大堰和北仑柴桥参与社区教育的工作人员少，与城区工作者人数差距较为明显。
二、农村社区教育发展困境的原因分析
（一）路径惯性和政策偏好
1二元社会结构的路径惯性
五十年代，国家控制资源，而这种控制是将中国的城市和农村强行分开，造成两者之间存在着厚厚的壁垒，不仅从地域上分开两者，还从社会上分开两者，将农业耕作的地方变成工业发展的支持服务的牺牲者。此外，政府还通过二元结构严格分离开城市和农村的居民群众。[4]在我国建国初期，工业化是政府的重点工作，因此，出台了大量的政策来保证农业支持工业的发展，造成农村的资源转入城市，农村发展受到限制。1958年，政府又出台了《中华人民共和国户口登记条例》，人为地用户级制度将城乡居民分割开来，限制农村人口向城市流动，城乡二元结构自此开始在二元户籍制度上建立起来。城乡二元结构必然会造成城乡经济发展的不均衡，加剧农村经济的发展滞后，导致城乡公共服务均等化问题的出现，导致城乡社区教育发展出现较大差距。
二元社会结构下的制度设计完全倾向于城市发展，必然造成教育制度上的重城轻乡。教育制度上的城市偏向导致农村缺乏教育环境，成为农村社区教育发展的主要障碍。农村公共资源供给不足，农民的负担重、收入低，导致农民消费能力低下。农民因精力和财力不足，根本无暇关心参与社区教育，导致社区教育发展面临重重困难。如普及率方面，城市社区的大多居民都能认识到社区教育的作用和自身的关系，因此，参与社区教育的居民也多，教学点也多。然而，在农村由于受到一些客观经济原因的限制，社区教育开展起来相对困难，较多农村居民处于对社区教育毫无概念、毫不知情的状态，造成普及率普遍较低。可见，二元社会结构的制度设计是造成城乡社区教育发展不均衡的必然因素。
2政府的公共政策偏好
公共政策负责分配公共利益，具有权威性。政府首要是满足社会公共利益的需求，利用最少的成本达到公共服务供给的最好状态。政府在制定公共政策时，同样会以利益最大化为准则，存在公共政策的利益偏好。政府既定资源的投入会受到城市利益团体影响，既然拥有的资源投入的对象不同，产生的利益不同，自然会考虑利益最大化的选择，即优质强大的利益团体更容易获得政府的资源投入，相对弱势的利益团体机会甚少，因而不难理解政府制定政策具有城市偏向性。城市群体存在的影响力也大大高于农村群体，因而政府政策的制定偏向城市中心，导致政策偏向性。同时，政府官员的倾向会影响到政府公共政策的偏好。而对于官员的考核，大多地方都是用经济的衡量方法来测定政绩，在这种情况下，相对来说经济落后地方的官员会将关注点放在更易达到利益最大化的地区，这种做法进一步加剧了区域之间、城乡之间的不均衡状态，导致了城乡社区教育公共服务的不均等化发展。
社区教育作为教育公共事业的组成部分，政府制定的措施和政策都与社区教育的发展密不可分，影响颇深。十一届三中全会为促使教育事业的全面发展，出台了教育改革政策，进一步穩固了教育事业的发展，但是，这一阶段的发展却出现了城乡社区教育差距加剧的问题，在教育的公共财政投入上，政府的公共政策明显具有城市取向。1980年，国务院明确实行一种新的财政体制，即“划分收支，分级包干”，这一体制加剧了城乡教育财政投入的差距，导致农村由于财政投入不足发展滞后。可见，政府公共政策的城市偏好也是阻碍城乡社区教育均衡发展的因素之一。
（二）公共服务供需失衡
1社区教育产品供需失衡
社区教育是政府提供的一种准公共产品。相比于城区，社区教育产品供需失衡现象主要出现在农村社区，体现为供给不足和供给过剩。首先，供给不足指的是缺乏满足公众需求的养老、法制、信息技术等较为专业的社区教育公共服务，如老年教育培训中的老年人心理辅导、家庭教育中的暴力防治知识、青少年教育中的问题少年矫治、特殊教育中的智障儿童教育等。其次，供给过剩指的是与政府部门的政绩、相关利益密切的相关服务，没有结合公众实际需求而和城市开展相同的教育培训活动，如新市民培训在有些农村地区不存在学习需求，依然投入人力经费开展教育活动，造成了资源的浪费，达不到教育成效。城市社区教育的供需失衡也存在，但没有农村那么明显，当然，也有供需状态良好的农村社区。以浙江宁波瑞岩社区作为农村社区发展较好的个案来研究，可以发现，瑞岩社区的居民需求在提供的社区教育培训中可以得到较好的满足。例如，调查中发现对于学习需求较多的花卉养殖技术，社区每月提供“农家讲堂”来满足社区居民此方面的技术学习需求。农村社区教育发展越好的社区，其居民的需求满足度与城区社区越接近。因此，改善农村社区教育的供需结构失衡可以缩小城乡社区教育的差距，促进农村社区教育的良性发展。
2社区教育工作者供需失衡
社区教育公共服务的良性发展离不开社区教育工作者队伍，社区教育工作者供需失衡主要体现在农村社区教育公共服务建设中，主要表现为供给不足。通过对浙江宁波四个社区的社区教育工作者队伍人数和对应的所在地的常住人口数进行整理分析，发现人均配比值较低，尤其是农村地区（柴桥街道和大堰社区）的所在地供给不足更为严重。具体数据如下（见表2）。
开展社区教育活动离不开社区教育队伍，其是社区教育建设中的重要部分。当前，我国社区教育工作者队伍主要有三部分组成人员，即专职人员、兼职人员、社区志愿者。其中，专职人员是队伍中的核心力量，是社区教育质量的保证，可增加社区教育发展的持续力。城乡社区教育队伍的建设差异明显，在农村社区教育中社区教育工作者供需失衡严重，人员外流现象普遍，造成农村社区教育队伍建设发展缓慢，成为农村和城区社区教育不均衡发展的因素之一。
（三）民主决策不够
社区教育管理机制中缺乏民主决策，在社区教育资源的配置、教育活动形式的公共服务建设中没有实现领导决策、专家咨询、民主协商、居民参与的有机结合。而本文所指是没有建立相应健全的机制来反映民意、表达公众利益诉求，居民无法参与民主决策。
居民的满意认可度与其需求、利益是否满足息息相关。相比于农村，宁波城区社区教育的认可满意度明显高出农村社区。在本研究的两个城区社区中有70%—80%参与调查的居民对社区教育是满意认可的，而处于平均发展水平的农村社区只有50%左右的居民满意认可。在农村社区教育公共服务建设的过程中，相应的机制还不够健全，缺乏群众参与、民意反映的渠道，这是农村社区教育管理机制民主决策不够的原因之一。目前，我国仍然有不少地方的公共服务以公众为主体进行评价，但这种问责机制大多流于形式。在我国农村等落后的地区，公民利益表达的渠道存在不畅通、不完善的现象，因此，会出现农村基层政府的不作为，或者提供的服务不符合公众的实际教育需求，使得农村社区教育活动流于形式，发展严重滞后。缺乏民主决策的管理机制导致农村等落后地区和城市的公共服务差距加大，违反了公平正义的价值理念，阻碍了社区教育公共服务均等化的发展。
宁波社区教育调查研究中发现，农村社区的受访者参与社区教育的意愿以及参与过社区教育的比重明显偏低，其中有8.2%的农村居民“从未听说过社区教育”。农村居民由于客观原因思想和价值观存在一定的局限性，导致对于社区教育的认识程度低，不少农村居民都没有理解社区教育的真正内涵，更无法意识到社区教育与自身的发展有着密不可分的联系，自然不会重视社区教育，甚至忽视无视这种教育。“物质决定意识，意识对物质具有反作用”，[5]农村居民不了解社区教育，参与意识薄弱，自然导致民主决策中农村居民主体参与行为的不足，从而影响了农村社区教育的开展。
三、农村社区教育发展的突破路径
（一）消除二元结构影响，改善农村社区教育的资源供给
1政策重点关注农村薄弱地区
政府需逐步消除原有二元社会结构下优先发展城市的政策措施带来的影响，加大对农村社区教育资源的投入和合理配置。整体来说，与城区相比，农村社区教育发展是落后的。政府关注与弱势群体利益需求相关的公共服务，出台相关政策改善农村社区教育资源的供给现状，可以促进城乡均衡发展。宁波是沿海经济发展水平较高的城市之一，然而在城乡教育资源配置上还是存在很大的差距。以农村发展相对一般的奉化大堰社区为例，在经费筹集、活动场地等内容上与城区白云庄社区或者华光城社区相比，存在很大差距。政府重点关注发展较好的北仑瑞岩社区的活动场地设施就比较完善，和城区社区的差距较小。因此，农村社区教育公共服务的建设需要政府重点关注，并出台相关政策来保障，具体可以体现在以下三方面：首先，出台政策保障财政的投入，社区教育经费的投入是改善教育资源的基石。其次，出台优惠政策，鼓励并吸引人才从事社区教育工作，充实教师队伍。在农村，特别是边远贫困地区，教师外流、人员不足现象一直比较严重。为此，要对从事农村社区教育的工作者实施优惠政策，稳住现有队伍，改变农村社区教育的困境。最后，通过政策规定把农村社区教育建设纳入政府绩效、考核等方面的指标，必然会改善农村与城市社区教育差距大的现状，进而加快公共服务均等化进程。
2构建城乡一体化的社区教育层级网络联动机制
二元结构下的制度设计给城市和农村之间带来重重壁垒，要消除二元結构的影响，就要打通壁垒，借鉴宁波城乡社区教育已有的经验，让城乡的社区教育深度融合，形成城乡一体化的层级网络联动机制，构建教育资源共建共享的运行模式，改善农村社区教育资源的供给。首先，市级层面统筹规划建立社区教育实验区、示范区，并将较好的实验区建设经验认真地归纳整理，使得好的典型做法和经验能够得以推广，可以让其他地区结合自身的特点学习成功经验，进行区域的整体规划。其次，由于城乡功能定位、经济发展水平和特点不同，市级层面必须因地制宜，通过市—县（市）区—街道（乡镇）—社区（村）分层级指导，发挥网络联动作用，建立长效的对口帮扶机制。再次，市级社区可以发挥自身资源优势，通过征集、创建、互换等方式整合教学资源，建立全市范围的社区教育师资库和课程资源库，将优质师资和课程资源通过网络平台、讲师团送课下基层等方式给予农村社区帮扶。最后，农村地区社区教育应结合当地实际，向社区教育示范区借鉴经验，努力开发自身教育资源，打造推出具有本社区特色的教育活动形式。如宁波瑞岩社区在宁波一所高校的帮扶下，围绕“生活美好、生产高效、生态宜居”实行“服务集群化”服务模式，成为新型农村社区发展典范，为社区居民提供了“全员、全程、全方位”的教育服务。
（二）完善城乡社区教育发展，提升公共服务主体的供给能力
1实现参与主体多元化和供给模式多样化
奥斯特罗姆认为，社会的每一位公民由大量的各种各样的公共物品产业提供服务，而不是仅仅由单一的政府提供服务。[6]参与主体多元化为提升社区教育公共服务供给主体能力提供了有效的路径，由于政府作为单一公共服务的供给主体，在社会治理的过程中无疑会出现失灵的时刻，要解决这一问题，可以通过公共部门、企业、第三组织和社区民众共同参与的协商合作的方式解决。企业具有高效率、高竞争性、高创新性等特性，而第三部门具有服务性、公益性、慈善性等特性，“需要民众或当事人方面具有广泛的信任”，[7]因而，无私奉献的工作适合第三部门。城乡社区教育可以通过引进市场、非政府组织，鼓励民间组织、社区居民加入到社区教育公共服务的领域，通过激励和鼓励措施培育多元化参与主体，从而提升城乡社区教育公共服务主体供给能力。
通过建立多样化的公共服务供给模式，可进一步提高城乡特别是农村自身的公共服务水平，促进城乡和谐共同发展。社区教育服务供给模式是指教育供应者和生产者通过某些方式来实现社区教育消费。单一的供给主体会出现提供公共服务的产品单一、经费不足和效率缺失等问题，这就需要发挥多元参与主体的作用，提供多样化供给模式，可以通过结合竞争、需求导向、志愿服务等方式来提供社区教育服务。目前，宁波的社区教育可探索政府主导、市场竞争、需求导向、社会志愿等多元化的供给模式，构建多主体之间的良好协作的关系，提升社区教育公共服务主体的供给能力，最终形成促使社区教育自主发展的新型社区教育公共服务体系，推进城乡均衡发展。
2合理划分事权和财权
政府提升农村社区教育公共服务的能力，要对中央与地方的关系进行整理，明确事权和财权的分配。受经济发展中分税制的影响，形成了目前中央和地方现有的关系，地方政府负责的公共服务建设越来越多，而需要支持这些公共服务建设的财政经费却越来越少，财政权的不下放造成无法有效地提供公共服务，城乡地方政府的财政归属导致社区教育公共服务的财政投入均等化实现困难。城乡社区教育中，农村地区的这一问题较之城区更为明显，责任归属以及实际管理和运用于县（市）区的社区教育建设的财政经费落地成为较难解决的问题。所以，在城乡社区教育公共服务均等化的目标下，可以通过了解借鉴那些取得成效国家的经验，如通过制定法规法律来明确中央和地方的关系，限定各方的责任，合理配置财权，使得中央和地方形成有机整体，推动城乡公共服务均等化的进程，促进和谐社会的构建。
（三）搭建民主协商对话平台，满足城乡差异化需求
社区教育的主体、对象和所涉及的事务较为广泛，城乡社区的居民有着各种各样的不同的学习需求，差异化较大。而在调研分析中发现，社区教育的活动内容和形式很多都是一样的，这就阻碍了社区教育的发展。差异化需求应该由差异化的供给来满足，因此，应搭建民主协商对话平台，及时了解差异化需求，通过协商研究合作推进社区发展，减少城乡社区教育服务的不均衡状况。首先，建立信息化办公平台，拓展网上公众利益诉求、反映民意的沟通渠道，和社区居民民主对话，及时了解沟通本社区教育服务的需求和建议。其次，建立专门的协调组织，加强本地区内相关各部门、各城乡社区区块的沟通对话，了解不同地区的特点和需求，协调整合相关社区教学资源的共享共建。最后，可以通过召开联席会议、举办专家讲座、论坛等形式，协商、交流、探讨城乡社区教育发展领域的相关政策和措施以及社区教育的问题等等，提高各方参与社区教育的意识，形成多方协商对话交流的平台，促进城乡社区教育整体的和谐发展。
（四）加强宣传与队伍建设，提高认识和队伍服务水平
1强化农村社区教育工作者队伍的建设
城乡社区教育工作者队伍的差距，直接影响着社区教育的均衡发展。虽然政府出台了相应的优惠政策来稳定农村现有的社区教育工作者，吸引人才参与到社区教育，但目前在农村仍有很多社区教育工作者对社区教育的内涵、功能不够了解。在一些农村社区，从事社区教育的工作人员空缺，严重制约了社区教育的发展。因此，强化农村社区教育队伍建设，首先应增加农村社区教育工作者理论知识的学习与培训，使其了解社区教育的本质、功能和作用，如依托高校对社区教育工作者进行常规培训。其次，市级层面应增强对其政策引导，指导社区教育研究，强调其重要性，如定期举办专题讲座、召开研讨会、论坛等。最后，应增加城区和农村、农村和农村之间的跨区域交流学习，体验在不同的实践中社区教育对社会发展的影响力，增强社区教育队伍的生命力和融合力。
2增强农村居民对社区教育的认识
农村居民由于对社区教育的认识理念不足而理解层面上出现偏差是可以纠正的，增强居民对社区教育的了解和认识可以通过多种多样的宣传途径：第一，宣传栏、报刊栏张贴图文并茂的相关知识挂图，让居民印象深刻进而了解社区教育的作用，使居民认识社区教育与自身生活密切相关。第二，通过媒体宣传社区教育。农村的居民喜欢看电视和电影，社区可以结合农民自身的特点，以故事的方式或者宣传短片的方式，来讲述社区教育的意义和社区发展的关系。第三，社区印发宣传读本，发挥社区志愿者的作用，向居民普及社区教育的相关知识。第四，以开展社区教育活动为途径，邀请专家开展专题讲座，帮助居民增强对社区教育的认识，引导居民积极参与其中，通过居民口口相传发挥一定的宣传作用。第五，农村经济的发展水平有限，网络、手机、电脑尚未普及，因此可以采取社区教育学习成果展的方式来宣传，将居民学习的成果通过平台展示给社区全体成员。例如，通过书法绘画作品展、养殖技术成果展、舞蹈歌曲戏剧文艺汇演等形式，达到宣传社区教育的目的，进一步提高农村居民对社区教育的认识。同时，也可以调动起居民的积极性，使其参与其中。
【参考文献】
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[7]戴维·奥斯本，特德·盖布.改革政府—企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006：18.
【Abstract】The step differences exsisted in our countrys social stucture and the supporting degree to community education of urban and rural caused by development lead to the unequal difference of resources of community education. The new era background provides the balanced development of education in both urban and rural areas with a good opportunity. Researching the dilemma of rural community education is in favor of the improvement of rural community education to solve the resources gap between rural and urban community education and fulfill the breakthrough of the development of new rural community education.
【Key words】rural areas； community education； balanced development
（編辑/乔瑞雪）
