1936～1938年英国政府的舆论管控
史林凡
[摘要]舆论的利用和管控是现代民主国家的常态，但与英国政府相比，和平组织的劣势非常明显。20世纪30年代末，英国舆论中的可战派与弃战派都无力对外交决策产生实质性影响。西班牙内战时，英国政府压制了反对意见德奥和德捷危机期间，英国政府捏造了民意。利用舆论自身的分裂，英国政府的管控放大了少数人的声音，使其成为绥靖政策的重要推手。
[关键词]舆论管控，绥靖政策，和平组织，英国政府
[中图分类号]K1 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2016）04-0043-07
第二次世界大战在欧洲地区的爆发与英国绥靖政策密切相关。大战后，不少学者认为20世纪30年代末的英国舆论与绥靖政策的形成存在重大关联。在英国保守党政治家回忆录里，所谓的反战舆论也屡遭征引，瞧被指责为英国无力重整军备和对抗德意法西斯的重要原因。他们的看法使舆论和外交的关系成为学界关注点之一，但也存在一些偏差。事实上，“二战”前英国政府的舆论管控才是绥靖政策的重要推手。这些管控不仅为绥靖政策提供了民意基础、增加了动力，还成功地压制了反对派的声音、减少了政策阻力。尤需强调的是，英国舆论自身的严重分裂除了在“二战”前为政府管控提供了可乘之机，还成了“二战”后学者们长期争论的根源之一。
一、舆论管控的渠道
管控舆论的办法早在“一战”中就被广泛使用了，并被冠以“宣传”（propaganda）的恶名。“一战”后，公开外交成为风尚。除了1914年成立的英国外交部新闻局被保留下来，很多宣传机构都解散了。同时，选民数量大幅增加，使舆论成了英国政府决策时必须重视的因素。如在1935年，先是英国最大的和平组织——国际联盟协会（League ofNations Union）利用“和平投票”向政府施压，保守党违心地迎合舆论赢得大选，但不久后外交大臣又在举国汹汹的舆论浪潮中被迫辞职。因此，20世纪30年代后期，英国政府不得不再次强化舆论管控，采取更为巧妙的措施来影响公众态度。
需要强调的是，“舆论”（public opinion）是一个被随意使用且远非明晰的概念。它缺乏一致性，常常相互冲突。多数情况下，它都只是部分公众的看法，很少是全体公众的看法。和平组织与政党都竭力让自己所代表的部分公众看法以全体公众看法的面貌呈现出来，借此可宣称自己的行动或政策顺乎民意，而能否塑造有利于自己的舆论是成败的关键。
舆论的可塑性源于其分散性和速变性。分散性是指在同一个议题上的观点差异和对立。因此，和平组织与政党都需要寻找、制造共识。速变性是指公众的观念转变和兴趣转移，其变动有时相当迅速，所以能被和平组织与政党塑造和引导。虽然表达看法的自由一直被英国人所珍视，但政治学家卡尔（E.H.Can）在1939年就写道：
现在的问题已经不再是人们是否享有表达意见的政治自由。对于广大民众来说，现在的问题是，面对由各种既得利益集团控制的宣传工具，除了屈从于这类势力的影响之外，舆论是否还有任何真正的意义。
换言之，谈及舆论时，我们不能一概而论，更不能简单地把受控的媒体视为舆论的必然代表，必须把它与事件的真实结果相联系，必须把它与某个特殊时段公众的具体看法相联系。
新传播技术使舆论更容易被管控。1922年，英国广播公司（BBC）组建。两年多后，著名的社会学家、经济学家和费边社的主要创建者韦伯夫人（Beatrice Webb）在日记里写道：“无线电广播有让人吃惊的选择性，并且处于精心控制之下。”她担心“旨在使舆论和文化保持强制性一致的广播管理机构可能变得非常恐怖”。但在20世纪30年代，报纸仍是公众获取信息最重要的来源和英国政府舆论管控的主要渠道。与无线电广播的即时性相比，报纸既能报道新闻事件，又能提供分析评论。读者常常给报纸编辑部写信，报纸有选择地刊登读者来信。无论明确与否，多数报纸都有自己的政治立场，也各自培养了相对固定的读者群。英国政治精英也普遍认为报纸能让自己触摸到舆论的脉搏。新闻短片和广播作为新生事物，其作用尚赶不上报纸。
英国政府的舆论管控主要来自唐宁街10号和外交部。尼维尔·张伯伦被称为“大规模实施新闻管理的第一位首相”。除了经常和记者们在圣史蒂芬俱乐部共进午餐外，张伯伦与报纸主编和经营者也维持着良好关系。首相新闻办公室由乔治·斯图亚特（George Steward负责。保守党研究部（Conservative Research Department）的约瑟夫·鲍尔（Joseph Ball）与首相密切协作，撰写文章支持张伯伦的外交政策。在外交部里，与媒体打交道的是瑞克斯·利珀（Rex Leeper）负责的新闻局，其功能：
不仅仅是提供每日新闻，还要教育不同公众团体与政府奉行的外交政策保持一致。
这些控制旨在把绥靖政策的精神溶解到公众中间。涉及重大国际时事时，使大部分媒体能够自我审查。
虽然争相塑造和利用舆论是现代民主国家的常态，但与英国政府相比，和平组织的劣势非常明显。受资金和社交网络限制，和平组织的主要手段是举行公众集会、在报纸上发表文章和发行各式各样的出版物。不过，公众集会不可能每天都举行，受主办方、演讲者、天气、场地和交通的影响比较大，而且集会能否引起更多公众的注意，关键在于全国性媒体是否报道和如何报道。在报纸上发表文章自然会受到报社的诸多限制，而连续出版物的发行数量总是比较小，无法与全国性报纸比肩。大选年倒是给和平组织提供了难得的机会，但如国联协会（LNU）这样的组织不愿涉足党争。和平组织能教育和动员选民，但选民们用选票表达意愿的机会每过几年才有一次。此外，和平组织利用议员表达诉求时，议员时常也会受到党纪约束。
在如何避免或制止战争的问题上，英国舆论一直是分裂的。很多人拥护《国联盟约》和集体安全制度，加入或支持国联协会（LNU），赞成强力制裁和反侵略战争，是“可战派”。他们普遍认为反击战争制造者必须使用物质力量，包括最后使用军事力量。1936年5月，国联协会（LNU）的主要领导人塞西尔勋爵（Lord Cecil）在给安东尼·艾登（an-thony Eden）的信中写道：
作为个人，我收起所有幻想，即可以依靠世界舆论的责难、呼吁及其影响力来维持世界和平。这种影响力在国际事务中是强大的，却没能阻止哪怕一场战争。因为是否开战的决定权握在强国手里。……如果我们还想公平地考验一下维护和平的新制度……我们必须准备好牺牲。
他所谓“维护和平的新制度”指的是国际联盟的集体安全制度，而为此“准备好牺牲”意味着共同抗击侵略者。
与之相对，仍有数量可观的英国人信奉更为古老的和平理念，即基于宗教和伦理等方面的考虑，在任何情况下都谴责和反对战争，而不考虑战争的性质和目的。在危机和冲突面前，他们放弃制裁和反击，过于强调合作的重要性，以致不断妥协退让，可被称为“弃战派”，如政治家乔治·兰斯伯里（George Lansbury）、《泰晤士报》主编杰弗里·道森（Geoffrey Dawson）以及民间团体和平誓约联盟（Peace Pledge Union）。鉴于“可战派”并未放弃制裁和反击，笔者以为，学界在探讨20世纪30年代英国绥靖政策的民意基础时，把“和平主义者”的标签贴在“弃战派”身上更合适。
二、涉西舆论管控
1936年7月，西班牙内战爆发，加剧了英国舆论的分裂。和平誓约联盟（PPU）的重要资助者庞森比勋爵（Lord Ponsonby）公开支持英国政府的不干涉政策。为了钳制那些支持西班牙共和国的言论，它的机关报《和平新闻》（Peace News）警告道：
即使西班牙共和国赢得了军事胜利，它也不过是武力的胜利者，而非正义的胜利者，无论是西班牙共和国还是佛朗哥叛军取得胜利，强加的和平对未来都是有害的。
和平誓约联盟（PPU）很清楚意大利和德国对西班牙叛军的支持，但仍视西班牙共和国的反击为“非正义”。正是这种言行为绥靖政策提供了所谓的民意基础，却应了这样一句评论：“没有和平主义者的和平运动是荒谬的，只有和平主义者的和平运动却永远实现不了目标。”为了和平，“可战派”已依靠物质力量去实践集体安全制度；而“弃战派”仍迷信道义力量，反对制裁，谴责正义反击，逐渐与绥靖政策合流。
自1936年秋起，英国公众越发强烈地质疑不干涉政策。国联协会（LNU）下属的全国青年委员会（National Youth Committee）派人到西班牙调查后，呼吁英国政府答应西班牙共和国政府购买武器的请求，国际联盟按照《国联盟约》第11款采取行动。1937年初，它又通过决议，要求撤出“所有支持西班牙叛军的德国和意大利军队”，随后又呼吁撤出所有在西班牙领土上的军队。
这种呼声才是当时英国公众态度的主流。1937年1月，英国舆情局（British Institute of PublicOpinion）的调查结果显示只有14%的受访者把佛朗哥叛军政权视为合法，86%的受访者持否定意见。1938年3月和10月的调查显示：57%的受访者支持西班牙共和国，仅有7%的受访者支持佛朗哥。到1939年1月，西班牙共和国的巴塞罗那政府在受访者中依然有71%的支持率，叛军政府只有10%。西班牙共和国的高支持率还反映在人道援助的数量上：截止1938年中期，英国国内支持西班牙共和国的组织募集了31.73万英镑，支持佛朗哥叛军的组织只募集到了约2.4万英镑。有2500名英国志愿者参加国际纵队为西班牙共和国而战，对比之下，只有十几个英国人在为佛朗哥卖命。
但英国媒体竭力把西班牙内战的舆论影响消弭于无声。尽管佛朗哥叛军的空袭造成了平民伤亡，但记者拍摄的照片却被英国报纸审查掉了。直到1937年初，英国主要的新闻短片公司都不承认多股外国势力参与了西班牙内战；随后这个事实被提起时，它们又总是回避对英国的影响。在国际纵队中战斗的英国人被描绘成受雇于西班牙共和国政府的筑路工人。1937年夏天，意大利袭击了那些与西班牙共和国有贸易往来的英国商船，这被报道成“身份不明的潜艇”所为。
由于英国政府的舆论管控，反对不干涉政策的只是少数几家报纸，如发行量在100万份左右的《新闻纪事》（News Chronicle）、约500万份的《雷诺消息》（Reynold's News）和约100万份《每日工人》（Daily Worker）。《每日哈罗德》（Daily Herald）是工党的半官方喉舌，发行量超过200万份，始终视中立政策为最后和最坏的选择。但多数报纸支持英国政府，如发行量超过200万份的《每日快报》（Dairy Express）、150万份的《每日邮报》（Daily Mail）、80万份的《每日简报》（Daily Sketch）、接近80万份的《晚报》（Evening News）和约40万份的《标准晚报》（Evening Standard）。还有不少精英青睐的报纸也支持英国政府，如发行量约60万份的《每日电讯》（Daily Telegraph）、约27万份的《星期天泰晤士报》（sunday Times）、20万份的《观察家报》（Observer）和约20万份的《泰晤士报》（Times）。半数英国家庭收听的英国广播公司㈣节目和每周约2000万人观看的新闻短片也都支持不干涉政策。显然，英国媒体比公众保守。
舆论管控效果明显，但内阁却分裂了。1938年2月21日，艾登辞去外交大臣职位，克兰伯恩勋爵（Lord Cranbone）离开外交部。次日，国联协会（LNU）执行委员会召开紧急会议，认为他们被牺牲掉：
（是）因为某些外国政府的敌意，而这种敌意很大程度上源自这些大臣对国际联盟及其原则的支持。
英国舆情局随即调查：
你认为艾登先生辞职对吗？对71%；不对：19%；不知道：10%。
作为国联协会（LUN）的主要喉舌，3月份的《前进》（Headway）评论道：
前任首相鲍德温对集体安全政策做出了承诺，借此上台的新政府若另行他策，必将声誉扫地。
国联协会（LNU）在多地举行抗议集会，30个地方分会要求把张伯伦的名字从荣誉主席的名单中剔除，甚至有会员公开要求他下台。
为了消除艾登辞职的舆论影响，英国政府：
采取一切可能的措施确保伦敦报纸站在政府一边：在艾登辞职的那天晚上，英国广播公司被要求不能对德国和意大利的事务说一个字。
派拉蒙（Paramount）新闻短片公司曾允许工党领导人克菜门特·艾德礼（Clement Attlee）发表看法。但没过几个小时，它就被命令删除相关短片。英国政府之所以这样做，是因为早在1937年11月，德国宣传部长戈培尔曾向到访的哈利法克斯勋爵（Lord Halifax）抗议“英国报纸对希特勒的攻击和英国驻柏林记者所撰写的不友好报道”。哈利法克斯则承诺“将尽自己所能确保报纸合作”。回国后，除了向报社施压，他还要求英国广播公司“要牢记希特勒和墨索里尼的极端敏感”。
同时，保守党对造反议员施加了巨大压力，威胁说要撤回督导员（Whip）、鼓励选区挑选新的候选人。在1938年10月和11月举行的七场补缺选举中，只有达特福德（Dartford）选区和布里奇沃特（Bridgewater）选区的保守党候选人败在了外交政策的议题上。值得强调的是，赢得布里奇沃特选区席位的福隆·巴特莱特（Vernon Bartlett）是一位独立候选人胆在1938年所有补缺选举中，总共四位候选人主张西班牙共和国有权购买武器，只有他一人赢得了选举。一直批评张伯伦外交政策的阿索尔公爵夫人（Duchess of Atholl）被迫放弃议席，参加1938年12月的补缺选举。她被冠以战争贩子的污名，最终被保守党挑选的候选人击败。不难看出，执政的保守党牢牢地控制着补缺选举的舆论方向。
西班牙内战结束后，作为外国媒体办公室（Foreign Press Offlice）驻西班牙瓦伦西亚（Valencia）的官员，凯特·梅甘（Kate Mangan）评论道：
少数人不顾舆论和外国政府的意见，操纵着关于战争、和平和商业的议题。他们做出决定后，就会开展公关和宣传活动，使民众接受这些决定。
韦伯夫人的日记也证实了此间英国政府舆论管控的效果：
尽管有不少才俊和理想主义者反对张伯伦……但张伯伦成功地使舆论站在了他那一边。
三、涉德舆论管控
欧洲局势越来越动荡。国联协会（LN0更加明确地倡导集体安全制度。1938年初，国联协会（LUN）领导层开始疏远亲德人士，更多地谈论军事问题。在菲利普·诺埃尔·贝克（Philip Noel Baker）的建议下，专门委员会建立起来，研究国联成员国和非成员国的力量对比。军事理论家利德尔·哈特（Liddell Hart）、斯比尔斯将军（General Spears）和坦勃利将军（General Temperley）都参加进来。他们的目的是回击英国社会弥漫的失败情绪，清除绥靖政策的思想根源。从1938年10月开始，新版《前进》开始发行，为集体安全制度造势。丘吉尔、利德尔·哈特、哈罗德·尼克尔森（Harold Nicolson）等人成为撰稿者。但到1939年3月，《前进》的月发行量只有8000份，并未造成他们所期望的舆论影响。
当希特勒在1938年2月展开针对奥地利的行动时，国联协会（LNU）呼吁英国政府给予奥地利外交援助。它提醒英国民众认清希特勒的“新侵略手段”——把制造的事端作为入侵借口，而且这种手段将来可能用于丹麦、荷兰、比利时和波兰。3月份，塞西尔勋爵试图迫使新任外交大臣哈利法克斯澄清英国对奥地利的政策，没有成功。于是，国联协会（LNU）强调必须确保奥地利独立，赞扬奥地利总理许士尼格3月9日做出的全民公投决定。
这些努力是徒劳的，因为英国政府早已放弃奥地利。1937年11月，时任枢密大臣的哈利法克斯在拜会希特勒时就曾明确表示“凡尔赛强制条约的错误必须加以纠正”，欧洲秩序的变更问题，亦即但泽、奥地利和捷克斯洛伐克问题，迟早定会发生，英国所关心的只是“这些变更必须通过和平演变来实现”。但德国军队仍于1938年3月12日全线开进，次日两国合并。3月24日，塞西尔勋爵在《每日电讯》（Daily Telegraph）上愤怒地质问张伯伦是否仍然：
坚持认为使用物质性力量是不切实际的，国际联盟是否仍然拒绝制裁，仅乞灵于道德力量。
西班牙内战期间，英国政府的办法是压制反对性舆论；而在德国吞并奥地利的过程中，它的主要手段则是捏造支持性民意！
在奥地利危机期间，自1938年2月底接替艾登出任外交大臣的哈利法克斯采取了自谓的“不同寻常措施”：召集各大报纸的老板和记者开会，要求他们“避免激怒德国和意大利”，以免“严重阻碍英国政府为达成协定所做的努力”。张伯伦与《泰晤士报》主编杰弗里·道森保持着极为亲密和经常的联系，制造支持英德妥协的声势，同时精心删改、歪曲、甚至扣压驻外记者发回的报道，尤其是驻柏林记者艾巴特的稿件，以免报上出现任何刺激德国的内容。希特勒吞并奥地利后，《泰晤士报》以民意代表自居，连篇累牍地发表文章，为英国政府辩护。该报表白：英国政府不会违背大多数英国人的共同看法，即奥地利“注定迟早发现自己同德意志帝国处于紧密联系之中”，如果这一合并“通过增进信任和相互友好而自然发展”，“采用正当而合法的手段加以实现……英国舆论本来无论如何也不会提出批评”。
但真实情况是批评大量存在，只是“不能”被提出来！在英国广播公司的“和平之路”节目中，涉及希特勒和墨索里尼的政策时，工党议员乔塞亚·韦奇伍德（Josiah Wedgwood）用了“迫害、好战和暴虐”的字眼，并且拒绝删除。于是，他所参与的播音就被取消了。然而，1938年3月23日，当张伯伦在下院被问到“自2月21日后，是否曾做出过任何指示、要求或建议，直接的或间接的，去压制或修正关于政府外交政策的新闻或评论”时，他的回答是：“从未试图通过指示、要求或建议去阻止报纸表达它们经过思考的观点。”这明显是谎言！
1938年初，大多数英国人反对政府的外交政策。英国舆情局2月份的调查结果为：
你赞成张伯伦先生的外交政策吗？赞成26%；不赞成58%不知道：16%。
在3月份的调查中：
如果德国像对待奥地利那样对待捷克斯洛伐克，英国是否应该承诺援助捷克斯洛伐克？是：33%；否：43%；不知道：24%。
希特勒图谋捷克斯洛伐克领土的“五月危机”发生后，张伯伦遇到了更大的舆论阻力。虽然《泰晤士报》（Times）、《星期日泰晤士》（Sunday Times）、《观察家》（Observer）、《快报》（Express）、《每日电讯报》（Daily Telegraph）和《邮报》（Mail）继续支持张伯伦，但它们发现压制对绥靖政策的质疑越来越难。《曼彻斯特卫报》（Manchester Guardian）和《新闻纪事》（News Chronicle）已经开始反复批评英国政府对希特勒投降了。国联协会（LNU）从春天起就一直在抨击绥靖政策。9月下旬，它在伦敦等12个大城市组织了示威游行。
出于对舆论变化的强烈忧虑，英国政府对媒体的操纵更变本加厉了。1938年夏天，当希特勒针对捷克斯洛伐克的军事部署和外交活动加速进行时，英国多数报纸的腔调仍旧非常乐观。《泰晤士报》不仅支持和宣传绥靖政策，还不时跑到前头，说出官方要说而暂时不敢吐露的话，试探人们的反应，为出卖捷克斯洛伐克大造舆论。这是哈利法克斯和唐宁街10号的杰作。为了避免希特勒暴躁的情绪变成破坏性的狂怒，为了避免英国民众扰乱英德和解方案，张伯伦政府对英国广播公司进行了全面审查，甚至儿童广播里关于世界事务的谈话节目也被取消了。9月14日，英国内阁讨论z计划，即张伯伦会晤希特勒的计划。哈利法克斯指出：
为了确保报纸正确接收关于Z计划的消息，采取相关措施是非常重要的。……召集报纸老板和主编们开会是非常必要的。不要再和游说者、外事记者纠缠了。
9月16日，比弗布鲁克勋爵（Lord Beaver-brook）向内阁建议“应当指派一位大臣和报纸老板们直接会晤”。于是，曾在1935年舆论浪潮中被迫辞去外交大臣职位、如今是内务大臣的塞缪尔·霍尔（Samuel Hoare）每天都和他们见面。这些措施达到了预期效果。捷克斯洛伐克被贴上了“一个遥远国度……我们对她一无所知”的标签。9月19日，海军第一大臣达夫·库珀（Duff Cooper）记述道，报纸对张伯伦政策的评论主要是赞成的。
如此不体面地操纵媒体，其目的是使批评希特勒的人安静下来，且要把与独裁者的媾和用尽可能好的面目呈现出来。出于种种原因，很多媒体屈从于政府的操纵，以致到了完全不了解舆论的程度。他们变得“与其说是民主制度的看门狗，还不如说是受民主制度玩弄的妓女”。尽管媒体的态度并不完全符合预期，不少报纸拒绝与政府保持一致，但张伯伦的舆论管控还是达到了目的。在绥靖德国的过程中，英国政府并未被引离轨道。由于错误地相信控制了媒体就可以掌握舆论，张伯伦日益沉迷于自欺欺人的幻境之中。这使得他不能接受批评，或者无法意识到反对意见存在的可能性。
1938年9月30日，《慕尼黑协定》达成。次日，《泰晤士报》发表社论：
从战场上凯旋的征服者没有一个像张伯伦昨天从慕尼黑回来时那样满载殊荣。
此后的整个星期，到处都是感激和解脱的气氛，一些商店甚至开始出售张伯伦玩偶和糖伞。弥漫性的欢欣被英国媒体刻意扩大，从而降低了公众对决策过程的关注。他们沉浸在解脱的愉悦中，“因被张伯伦从战争中拯救出来而满怀感激”，并不关心过程，也不在乎协定意味着“德国通过暴力威胁控制了欧洲”。
不过，外交活动的舆论影响并不必然证明手段或过程的正当性。《慕尼黑协定》使保守党的分裂加深了。达夫·库珀（Duff Cooper）辞去了海军大臣的职位。随后的议会辩论中，30名保守党人投了弃权票，包括丘吉尔、艾登和麦克米伦。但这些人无望推翻张伯伦。麦克米伦写道：
每个人都知道政府的力量在全国如此之大，在议会里没有什么事情能真正撼动它。
为了掩盖内阁危机，张伯伦利用媒体制造出大部分国人热烈欢迎《慕尼黑协定》的假象。英国广播公司通过大量的新闻节目、不厌其烦地说张伯伦收到了数不清的贺信。它给听众留下的印象是这些信件全是贺信：
但是，在一个偏远小镇的一次集会上，一位观察家看到人们写了约800封抗议信，他们或集资或自费把这些抗议信邮寄给了首相。
但随着时间的推移，反对张伯伦的声音更大了。国联协会（LNU）团结了更多力量。丘吉尔利用《前进》严厉指责《慕尼黑协定》，并呼吁人们支持自己。塞西尔勋爵更多地考虑组建跨党派的联合阵线，共同反对张伯伦。若不能奏效，他表示自己有可能离开保守党，加入工党。工党里不少人和左派也一直在批评张伯伦，认为英国应该和苏联联合起来。1938年11月26日，《经济学家》证实“在国防和外交上，很多人在批评政府”。或许，当时电影院外招贴墙上的广告评论最准确：“张伯伦是和平缔造者，但和平只有一星期。”
外交决策是复杂的，且影响决策的力量是多元的，但这并不意味着政府之外的力量能在任何时候参与决策。舆论在大选时的作用比平时的要大。利用政党对选票的需求，它能够迫使政党做出外交政策上的承诺。不过，这种承诺通常是原则性的，并无细节。换言之，公众或许能为外交活动设置议题、框架和边界，却并不能在大选后的外交决策中与政府讨价还价。对公众而言，及时准确地获得信息，是民主原则在外事中得以实现的必要条件之一。公众获取信息的渠道很多，如媒体报道、议会辩论和国际会议。不过，这些渠道不仅没有掌握在公众手中，而且依赖内部人士提供信息。
英国内阁需要舆论掩护外交政策，但不希望它干扰决策。当舆论与首相意志相左时，控制消息的传播往往比说服公众容易得多，其省时省力的优点在瞬息万变的外交谈判中更加明显。英国外交部常务次官伊冯·克帕塔里克（Ivone Kirkpatrick）在回忆录中写道：
历史将道出真相：政府不希望选民知道德国已造成威胁的现实。在独裁或寡头统治的国家里，让民众知道实情是不必要的、甚至是有害的。但在民主国家里，如果政府不把自己知道的情况如实告诉选民，那么民主制度可能就无法正常运作了。……经验表明，在国际危机爆发时再去启动教育公众的工作，通常已经太晚了。
事实上，在两战之间的重大国际危机里，主要议题都没有得到公众充分的讨论。英国政府的一位高官甚至评论说：
经过这些危机，让我感到惊讶的是，民主国家的政府不信任自己的人民和议会。
此言拷问着议行合一的英国宪政体制下民主原则在外交事务中的限度，也给后人留下了更多思考。
[责任编辑：全骜颉]
[摘要]舆论的利用和管控是现代民主国家的常态，但与英国政府相比，和平组织的劣势非常明显。20世纪30年代末，英国舆论中的可战派与弃战派都无力对外交决策产生实质性影响。西班牙内战时，英国政府压制了反对意见德奥和德捷危机期间，英国政府捏造了民意。利用舆论自身的分裂，英国政府的管控放大了少数人的声音，使其成为绥靖政策的重要推手。
[关键词]舆论管控，绥靖政策，和平组织，英国政府
[中图分类号]K1 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2016）04-0043-07
第二次世界大战在欧洲地区的爆发与英国绥靖政策密切相关。大战后，不少学者认为20世纪30年代末的英国舆论与绥靖政策的形成存在重大关联。在英国保守党政治家回忆录里，所谓的反战舆论也屡遭征引，瞧被指责为英国无力重整军备和对抗德意法西斯的重要原因。他们的看法使舆论和外交的关系成为学界关注点之一，但也存在一些偏差。事实上，“二战”前英国政府的舆论管控才是绥靖政策的重要推手。这些管控不仅为绥靖政策提供了民意基础、增加了动力，还成功地压制了反对派的声音、减少了政策阻力。尤需强调的是，英国舆论自身的严重分裂除了在“二战”前为政府管控提供了可乘之机，还成了“二战”后学者们长期争论的根源之一。
一、舆论管控的渠道
管控舆论的办法早在“一战”中就被广泛使用了，并被冠以“宣传”（propaganda）的恶名。“一战”后，公开外交成为风尚。除了1914年成立的英国外交部新闻局被保留下来，很多宣传机构都解散了。同时，选民数量大幅增加，使舆论成了英国政府决策时必须重视的因素。如在1935年，先是英国最大的和平组织——国际联盟协会（League ofNations Union）利用“和平投票”向政府施压，保守党违心地迎合舆论赢得大选，但不久后外交大臣又在举国汹汹的舆论浪潮中被迫辞职。因此，20世纪30年代后期，英国政府不得不再次强化舆论管控，采取更为巧妙的措施来影响公众态度。
需要强调的是，“舆论”（public opinion）是一个被随意使用且远非明晰的概念。它缺乏一致性，常常相互冲突。多数情况下，它都只是部分公众的看法，很少是全体公众的看法。和平组织与政党都竭力让自己所代表的部分公众看法以全体公众看法的面貌呈现出来，借此可宣称自己的行动或政策顺乎民意，而能否塑造有利于自己的舆论是成败的关键。
舆论的可塑性源于其分散性和速变性。分散性是指在同一个议题上的观点差异和对立。因此，和平组织与政党都需要寻找、制造共识。速变性是指公众的观念转变和兴趣转移，其变动有时相当迅速，所以能被和平组织与政党塑造和引导。虽然表达看法的自由一直被英国人所珍视，但政治学家卡尔（E.H.Can）在1939年就写道：
现在的问题已经不再是人们是否享有表达意见的政治自由。对于广大民众来说，现在的问题是，面对由各种既得利益集团控制的宣传工具，除了屈从于这类势力的影响之外，舆论是否还有任何真正的意义。
换言之，谈及舆论时，我们不能一概而论，更不能简单地把受控的媒体视为舆论的必然代表，必须把它与事件的真实结果相联系，必须把它与某个特殊时段公众的具体看法相联系。
新传播技术使舆论更容易被管控。1922年，英国广播公司（BBC）组建。两年多后，著名的社会学家、经济学家和费边社的主要创建者韦伯夫人（Beatrice Webb）在日记里写道：“无线电广播有让人吃惊的选择性，并且处于精心控制之下。”她担心“旨在使舆论和文化保持强制性一致的广播管理机构可能变得非常恐怖”。但在20世纪30年代，报纸仍是公众获取信息最重要的来源和英国政府舆论管控的主要渠道。与无线电广播的即时性相比，报纸既能报道新闻事件，又能提供分析评论。读者常常给报纸编辑部写信，报纸有选择地刊登读者来信。无论明确与否，多数报纸都有自己的政治立场，也各自培养了相对固定的读者群。英国政治精英也普遍认为报纸能让自己触摸到舆论的脉搏。新闻短片和广播作为新生事物，其作用尚赶不上报纸。
英国政府的舆论管控主要来自唐宁街10号和外交部。尼维尔·张伯伦被称为“大规模实施新闻管理的第一位首相”。除了经常和记者们在圣史蒂芬俱乐部共进午餐外，张伯伦与报纸主编和经营者也维持着良好关系。首相新闻办公室由乔治·斯图亚特（George Steward负责。保守党研究部（Conservative Research Department）的约瑟夫·鲍尔（Joseph Ball）与首相密切协作，撰写文章支持张伯伦的外交政策。在外交部里，与媒体打交道的是瑞克斯·利珀（Rex Leeper）负责的新闻局，其功能：
不仅仅是提供每日新闻，还要教育不同公众团体与政府奉行的外交政策保持一致。
这些控制旨在把绥靖政策的精神溶解到公众中间。涉及重大国际时事时，使大部分媒体能够自我审查。
虽然争相塑造和利用舆论是现代民主国家的常态，但与英国政府相比，和平组织的劣势非常明显。受资金和社交网络限制，和平组织的主要手段是举行公众集会、在报纸上发表文章和发行各式各样的出版物。不过，公众集会不可能每天都举行，受主办方、演讲者、天气、场地和交通的影响比较大，而且集会能否引起更多公众的注意，关键在于全国性媒体是否报道和如何报道。在报纸上发表文章自然会受到报社的诸多限制，而连续出版物的发行数量总是比较小，无法与全国性报纸比肩。大选年倒是给和平组织提供了难得的机会，但如国联协会（LNU）这样的组织不愿涉足党争。和平组织能教育和动员选民，但选民们用选票表达意愿的机会每过几年才有一次。此外，和平组织利用议员表达诉求时，议员时常也会受到党纪约束。
在如何避免或制止战争的问题上，英国舆论一直是分裂的。很多人拥护《国联盟约》和集体安全制度，加入或支持国联协会（LNU），赞成强力制裁和反侵略战争，是“可战派”。他们普遍认为反击战争制造者必须使用物质力量，包括最后使用军事力量。1936年5月，国联协会（LNU）的主要领导人塞西尔勋爵（Lord Cecil）在给安东尼·艾登（an-thony Eden）的信中写道：
作为个人，我收起所有幻想，即可以依靠世界舆论的责难、呼吁及其影响力来维持世界和平。这种影响力在国际事务中是强大的，却没能阻止哪怕一场战争。因为是否开战的决定权握在强国手里。……如果我们还想公平地考验一下维护和平的新制度……我们必须准备好牺牲。
他所谓“维护和平的新制度”指的是国际联盟的集体安全制度，而为此“准备好牺牲”意味着共同抗击侵略者。
与之相对，仍有数量可观的英国人信奉更为古老的和平理念，即基于宗教和伦理等方面的考虑，在任何情况下都谴责和反对战争，而不考虑战争的性质和目的。在危机和冲突面前，他们放弃制裁和反击，过于强调合作的重要性，以致不断妥协退让，可被称为“弃战派”，如政治家乔治·兰斯伯里（George Lansbury）、《泰晤士报》主编杰弗里·道森（Geoffrey Dawson）以及民间团体和平誓约联盟（Peace Pledge Union）。鉴于“可战派”并未放弃制裁和反击，笔者以为，学界在探讨20世纪30年代英国绥靖政策的民意基础时，把“和平主义者”的标签贴在“弃战派”身上更合适。
二、涉西舆论管控
1936年7月，西班牙内战爆发，加剧了英国舆论的分裂。和平誓约联盟（PPU）的重要资助者庞森比勋爵（Lord Ponsonby）公开支持英国政府的不干涉政策。为了钳制那些支持西班牙共和国的言论，它的机关报《和平新闻》（Peace News）警告道：
即使西班牙共和国赢得了军事胜利，它也不过是武力的胜利者，而非正义的胜利者，无论是西班牙共和国还是佛朗哥叛军取得胜利，强加的和平对未来都是有害的。
和平誓约联盟（PPU）很清楚意大利和德国对西班牙叛军的支持，但仍视西班牙共和国的反击为“非正义”。正是这种言行为绥靖政策提供了所谓的民意基础，却应了这样一句评论：“没有和平主义者的和平运动是荒谬的，只有和平主义者的和平运动却永远实现不了目标。”为了和平，“可战派”已依靠物质力量去实践集体安全制度；而“弃战派”仍迷信道义力量，反对制裁，谴责正义反击，逐渐与绥靖政策合流。
自1936年秋起，英国公众越发强烈地质疑不干涉政策。国联协会（LNU）下属的全国青年委员会（National Youth Committee）派人到西班牙调查后，呼吁英国政府答应西班牙共和国政府购买武器的请求，国际联盟按照《国联盟约》第11款采取行动。1937年初，它又通过决议，要求撤出“所有支持西班牙叛军的德国和意大利军队”，随后又呼吁撤出所有在西班牙领土上的军队。
这种呼声才是当时英国公众态度的主流。1937年1月，英国舆情局（British Institute of PublicOpinion）的调查结果显示只有14%的受访者把佛朗哥叛军政权视为合法，86%的受访者持否定意见。1938年3月和10月的调查显示：57%的受访者支持西班牙共和国，仅有7%的受访者支持佛朗哥。到1939年1月，西班牙共和国的巴塞罗那政府在受访者中依然有71%的支持率，叛军政府只有10%。西班牙共和国的高支持率还反映在人道援助的数量上：截止1938年中期，英国国内支持西班牙共和国的组织募集了31.73万英镑，支持佛朗哥叛军的组织只募集到了约2.4万英镑。有2500名英国志愿者参加国际纵队为西班牙共和国而战，对比之下，只有十几个英国人在为佛朗哥卖命。
但英国媒体竭力把西班牙内战的舆论影响消弭于无声。尽管佛朗哥叛军的空袭造成了平民伤亡，但记者拍摄的照片却被英国报纸审查掉了。直到1937年初，英国主要的新闻短片公司都不承认多股外国势力参与了西班牙内战；随后这个事实被提起时，它们又总是回避对英国的影响。在国际纵队中战斗的英国人被描绘成受雇于西班牙共和国政府的筑路工人。1937年夏天，意大利袭击了那些与西班牙共和国有贸易往来的英国商船，这被报道成“身份不明的潜艇”所为。
由于英国政府的舆论管控，反对不干涉政策的只是少数几家报纸，如发行量在100万份左右的《新闻纪事》（News Chronicle）、约500万份的《雷诺消息》（Reynold's News）和约100万份《每日工人》（Daily Worker）。《每日哈罗德》（Daily Herald）是工党的半官方喉舌，发行量超过200万份，始终视中立政策为最后和最坏的选择。但多数报纸支持英国政府，如发行量超过200万份的《每日快报》（Dairy Express）、150万份的《每日邮报》（Daily Mail）、80万份的《每日简报》（Daily Sketch）、接近80万份的《晚报》（Evening News）和约40万份的《标准晚报》（Evening Standard）。还有不少精英青睐的报纸也支持英国政府，如发行量约60万份的《每日电讯》（Daily Telegraph）、约27万份的《星期天泰晤士报》（sunday Times）、20万份的《观察家报》（Observer）和约20万份的《泰晤士报》（Times）。半数英国家庭收听的英国广播公司㈣节目和每周约2000万人观看的新闻短片也都支持不干涉政策。显然，英国媒体比公众保守。
舆论管控效果明显，但内阁却分裂了。1938年2月21日，艾登辞去外交大臣职位，克兰伯恩勋爵（Lord Cranbone）离开外交部。次日，国联协会（LNU）执行委员会召开紧急会议，认为他们被牺牲掉：
（是）因为某些外国政府的敌意，而这种敌意很大程度上源自这些大臣对国际联盟及其原则的支持。
英国舆情局随即调查：
你认为艾登先生辞职对吗？对71%；不对：19%；不知道：10%。
作为国联协会（LUN）的主要喉舌，3月份的《前进》（Headway）评论道：
前任首相鲍德温对集体安全政策做出了承诺，借此上台的新政府若另行他策，必将声誉扫地。
国联协会（LNU）在多地举行抗议集会，30个地方分会要求把张伯伦的名字从荣誉主席的名单中剔除，甚至有会员公开要求他下台。
为了消除艾登辞职的舆论影响，英国政府：
采取一切可能的措施确保伦敦报纸站在政府一边：在艾登辞职的那天晚上，英国广播公司被要求不能对德国和意大利的事务说一个字。
派拉蒙（Paramount）新闻短片公司曾允许工党领导人克菜门特·艾德礼（Clement Attlee）发表看法。但没过几个小时，它就被命令删除相关短片。英国政府之所以这样做，是因为早在1937年11月，德国宣传部长戈培尔曾向到访的哈利法克斯勋爵（Lord Halifax）抗议“英国报纸对希特勒的攻击和英国驻柏林记者所撰写的不友好报道”。哈利法克斯则承诺“将尽自己所能确保报纸合作”。回国后，除了向报社施压，他还要求英国广播公司“要牢记希特勒和墨索里尼的极端敏感”。
同时，保守党对造反议员施加了巨大压力，威胁说要撤回督导员（Whip）、鼓励选区挑选新的候选人。在1938年10月和11月举行的七场补缺选举中，只有达特福德（Dartford）选区和布里奇沃特（Bridgewater）选区的保守党候选人败在了外交政策的议题上。值得强调的是，赢得布里奇沃特选区席位的福隆·巴特莱特（Vernon Bartlett）是一位独立候选人胆在1938年所有补缺选举中，总共四位候选人主张西班牙共和国有权购买武器，只有他一人赢得了选举。一直批评张伯伦外交政策的阿索尔公爵夫人（Duchess of Atholl）被迫放弃议席，参加1938年12月的补缺选举。她被冠以战争贩子的污名，最终被保守党挑选的候选人击败。不难看出，执政的保守党牢牢地控制着补缺选举的舆论方向。
西班牙内战结束后，作为外国媒体办公室（Foreign Press Offlice）驻西班牙瓦伦西亚（Valencia）的官员，凯特·梅甘（Kate Mangan）评论道：
少数人不顾舆论和外国政府的意见，操纵着关于战争、和平和商业的议题。他们做出决定后，就会开展公关和宣传活动，使民众接受这些决定。
韦伯夫人的日记也证实了此间英国政府舆论管控的效果：
尽管有不少才俊和理想主义者反对张伯伦……但张伯伦成功地使舆论站在了他那一边。
三、涉德舆论管控
欧洲局势越来越动荡。国联协会（LN0更加明确地倡导集体安全制度。1938年初，国联协会（LUN）领导层开始疏远亲德人士，更多地谈论军事问题。在菲利普·诺埃尔·贝克（Philip Noel Baker）的建议下，专门委员会建立起来，研究国联成员国和非成员国的力量对比。军事理论家利德尔·哈特（Liddell Hart）、斯比尔斯将军（General Spears）和坦勃利将军（General Temperley）都参加进来。他们的目的是回击英国社会弥漫的失败情绪，清除绥靖政策的思想根源。从1938年10月开始，新版《前进》开始发行，为集体安全制度造势。丘吉尔、利德尔·哈特、哈罗德·尼克尔森（Harold Nicolson）等人成为撰稿者。但到1939年3月，《前进》的月发行量只有8000份，并未造成他们所期望的舆论影响。
当希特勒在1938年2月展开针对奥地利的行动时，国联协会（LNU）呼吁英国政府给予奥地利外交援助。它提醒英国民众认清希特勒的“新侵略手段”——把制造的事端作为入侵借口，而且这种手段将来可能用于丹麦、荷兰、比利时和波兰。3月份，塞西尔勋爵试图迫使新任外交大臣哈利法克斯澄清英国对奥地利的政策，没有成功。于是，国联协会（LNU）强调必须确保奥地利独立，赞扬奥地利总理许士尼格3月9日做出的全民公投决定。
这些努力是徒劳的，因为英国政府早已放弃奥地利。1937年11月，时任枢密大臣的哈利法克斯在拜会希特勒时就曾明确表示“凡尔赛强制条约的错误必须加以纠正”，欧洲秩序的变更问题，亦即但泽、奥地利和捷克斯洛伐克问题，迟早定会发生，英国所关心的只是“这些变更必须通过和平演变来实现”。但德国军队仍于1938年3月12日全线开进，次日两国合并。3月24日，塞西尔勋爵在《每日电讯》（Daily Telegraph）上愤怒地质问张伯伦是否仍然：
坚持认为使用物质性力量是不切实际的，国际联盟是否仍然拒绝制裁，仅乞灵于道德力量。
西班牙内战期间，英国政府的办法是压制反对性舆论；而在德国吞并奥地利的过程中，它的主要手段则是捏造支持性民意！
在奥地利危机期间，自1938年2月底接替艾登出任外交大臣的哈利法克斯采取了自谓的“不同寻常措施”：召集各大报纸的老板和记者开会，要求他们“避免激怒德国和意大利”，以免“严重阻碍英国政府为达成协定所做的努力”。张伯伦与《泰晤士报》主编杰弗里·道森保持着极为亲密和经常的联系，制造支持英德妥协的声势，同时精心删改、歪曲、甚至扣压驻外记者发回的报道，尤其是驻柏林记者艾巴特的稿件，以免报上出现任何刺激德国的内容。希特勒吞并奥地利后，《泰晤士报》以民意代表自居，连篇累牍地发表文章，为英国政府辩护。该报表白：英国政府不会违背大多数英国人的共同看法，即奥地利“注定迟早发现自己同德意志帝国处于紧密联系之中”，如果这一合并“通过增进信任和相互友好而自然发展”，“采用正当而合法的手段加以实现……英国舆论本来无论如何也不会提出批评”。
但真实情况是批评大量存在，只是“不能”被提出来！在英国广播公司的“和平之路”节目中，涉及希特勒和墨索里尼的政策时，工党议员乔塞亚·韦奇伍德（Josiah Wedgwood）用了“迫害、好战和暴虐”的字眼，并且拒绝删除。于是，他所参与的播音就被取消了。然而，1938年3月23日，当张伯伦在下院被问到“自2月21日后，是否曾做出过任何指示、要求或建议，直接的或间接的，去压制或修正关于政府外交政策的新闻或评论”时，他的回答是：“从未试图通过指示、要求或建议去阻止报纸表达它们经过思考的观点。”这明显是谎言！
1938年初，大多数英国人反对政府的外交政策。英国舆情局2月份的调查结果为：
你赞成张伯伦先生的外交政策吗？赞成26%；不赞成58%不知道：16%。
在3月份的调查中：
如果德国像对待奥地利那样对待捷克斯洛伐克，英国是否应该承诺援助捷克斯洛伐克？是：33%；否：43%；不知道：24%。
希特勒图谋捷克斯洛伐克领土的“五月危机”发生后，张伯伦遇到了更大的舆论阻力。虽然《泰晤士报》（Times）、《星期日泰晤士》（Sunday Times）、《观察家》（Observer）、《快报》（Express）、《每日电讯报》（Daily Telegraph）和《邮报》（Mail）继续支持张伯伦，但它们发现压制对绥靖政策的质疑越来越难。《曼彻斯特卫报》（Manchester Guardian）和《新闻纪事》（News Chronicle）已经开始反复批评英国政府对希特勒投降了。国联协会（LNU）从春天起就一直在抨击绥靖政策。9月下旬，它在伦敦等12个大城市组织了示威游行。
出于对舆论变化的强烈忧虑，英国政府对媒体的操纵更变本加厉了。1938年夏天，当希特勒针对捷克斯洛伐克的军事部署和外交活动加速进行时，英国多数报纸的腔调仍旧非常乐观。《泰晤士报》不仅支持和宣传绥靖政策，还不时跑到前头，说出官方要说而暂时不敢吐露的话，试探人们的反应，为出卖捷克斯洛伐克大造舆论。这是哈利法克斯和唐宁街10号的杰作。为了避免希特勒暴躁的情绪变成破坏性的狂怒，为了避免英国民众扰乱英德和解方案，张伯伦政府对英国广播公司进行了全面审查，甚至儿童广播里关于世界事务的谈话节目也被取消了。9月14日，英国内阁讨论z计划，即张伯伦会晤希特勒的计划。哈利法克斯指出：
为了确保报纸正确接收关于Z计划的消息，采取相关措施是非常重要的。……召集报纸老板和主编们开会是非常必要的。不要再和游说者、外事记者纠缠了。
9月16日，比弗布鲁克勋爵（Lord Beaver-brook）向内阁建议“应当指派一位大臣和报纸老板们直接会晤”。于是，曾在1935年舆论浪潮中被迫辞去外交大臣职位、如今是内务大臣的塞缪尔·霍尔（Samuel Hoare）每天都和他们见面。这些措施达到了预期效果。捷克斯洛伐克被贴上了“一个遥远国度……我们对她一无所知”的标签。9月19日，海军第一大臣达夫·库珀（Duff Cooper）记述道，报纸对张伯伦政策的评论主要是赞成的。
如此不体面地操纵媒体，其目的是使批评希特勒的人安静下来，且要把与独裁者的媾和用尽可能好的面目呈现出来。出于种种原因，很多媒体屈从于政府的操纵，以致到了完全不了解舆论的程度。他们变得“与其说是民主制度的看门狗，还不如说是受民主制度玩弄的妓女”。尽管媒体的态度并不完全符合预期，不少报纸拒绝与政府保持一致，但张伯伦的舆论管控还是达到了目的。在绥靖德国的过程中，英国政府并未被引离轨道。由于错误地相信控制了媒体就可以掌握舆论，张伯伦日益沉迷于自欺欺人的幻境之中。这使得他不能接受批评，或者无法意识到反对意见存在的可能性。
1938年9月30日，《慕尼黑协定》达成。次日，《泰晤士报》发表社论：
从战场上凯旋的征服者没有一个像张伯伦昨天从慕尼黑回来时那样满载殊荣。
此后的整个星期，到处都是感激和解脱的气氛，一些商店甚至开始出售张伯伦玩偶和糖伞。弥漫性的欢欣被英国媒体刻意扩大，从而降低了公众对决策过程的关注。他们沉浸在解脱的愉悦中，“因被张伯伦从战争中拯救出来而满怀感激”，并不关心过程，也不在乎协定意味着“德国通过暴力威胁控制了欧洲”。
不过，外交活动的舆论影响并不必然证明手段或过程的正当性。《慕尼黑协定》使保守党的分裂加深了。达夫·库珀（Duff Cooper）辞去了海军大臣的职位。随后的议会辩论中，30名保守党人投了弃权票，包括丘吉尔、艾登和麦克米伦。但这些人无望推翻张伯伦。麦克米伦写道：
每个人都知道政府的力量在全国如此之大，在议会里没有什么事情能真正撼动它。
为了掩盖内阁危机，张伯伦利用媒体制造出大部分国人热烈欢迎《慕尼黑协定》的假象。英国广播公司通过大量的新闻节目、不厌其烦地说张伯伦收到了数不清的贺信。它给听众留下的印象是这些信件全是贺信：
但是，在一个偏远小镇的一次集会上，一位观察家看到人们写了约800封抗议信，他们或集资或自费把这些抗议信邮寄给了首相。
但随着时间的推移，反对张伯伦的声音更大了。国联协会（LNU）团结了更多力量。丘吉尔利用《前进》严厉指责《慕尼黑协定》，并呼吁人们支持自己。塞西尔勋爵更多地考虑组建跨党派的联合阵线，共同反对张伯伦。若不能奏效，他表示自己有可能离开保守党，加入工党。工党里不少人和左派也一直在批评张伯伦，认为英国应该和苏联联合起来。1938年11月26日，《经济学家》证实“在国防和外交上，很多人在批评政府”。或许，当时电影院外招贴墙上的广告评论最准确：“张伯伦是和平缔造者，但和平只有一星期。”
外交决策是复杂的，且影响决策的力量是多元的，但这并不意味着政府之外的力量能在任何时候参与决策。舆论在大选时的作用比平时的要大。利用政党对选票的需求，它能够迫使政党做出外交政策上的承诺。不过，这种承诺通常是原则性的，并无细节。换言之，公众或许能为外交活动设置议题、框架和边界，却并不能在大选后的外交决策中与政府讨价还价。对公众而言，及时准确地获得信息，是民主原则在外事中得以实现的必要条件之一。公众获取信息的渠道很多，如媒体报道、议会辩论和国际会议。不过，这些渠道不仅没有掌握在公众手中，而且依赖内部人士提供信息。
英国内阁需要舆论掩护外交政策，但不希望它干扰决策。当舆论与首相意志相左时，控制消息的传播往往比说服公众容易得多，其省时省力的优点在瞬息万变的外交谈判中更加明显。英国外交部常务次官伊冯·克帕塔里克（Ivone Kirkpatrick）在回忆录中写道：
历史将道出真相：政府不希望选民知道德国已造成威胁的现实。在独裁或寡头统治的国家里，让民众知道实情是不必要的、甚至是有害的。但在民主国家里，如果政府不把自己知道的情况如实告诉选民，那么民主制度可能就无法正常运作了。……经验表明，在国际危机爆发时再去启动教育公众的工作，通常已经太晚了。
事实上，在两战之间的重大国际危机里，主要议题都没有得到公众充分的讨论。英国政府的一位高官甚至评论说：
经过这些危机，让我感到惊讶的是，民主国家的政府不信任自己的人民和议会。
此言拷问着议行合一的英国宪政体制下民主原则在外交事务中的限度，也给后人留下了更多思考。
[责任编辑：全骜颉]
