绿色价值链推进环境协同治理可持续发展机制探究
韩万渠 原珂
〔摘要〕环境协同治理已经成为学术界和实践界关注的热点议题，但多元主体间价值、利益的结构性困境导致环境协同治理大多停留于倡导阶段。通过对公众环境研究中心的个案考察可以发现：构建绿色价值链是推进多元主体参与协同环境治理的重要举措。环境信息的收集、整理和评价指数的发布，激活和提升了社会对企业污染行为及政府监管的舆论监督有效性，为绿色价值链的构建提供信息支持;绿色供应链和绿色金融等对企业绿色行为的正向激励效应，使企业成为推进环境协同治理的主动参与者，是构建绿色价值链的关键环节;环境协同监管良性的反馈闭环，有助于培育环境协同治理必需的社会信任，为绿色价值链的构建奠定社会基础，推动着环境协同治理的持续发展。
〔关键词〕绿色价值链;环境协同治理;利益相关者;社会组织
〔中图分类号〕D63-3??〔文献标识码〕A??〔文章编号〕2095-8048-（2019）02-0095-08
党的十八大以来，中国将生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设和社会建设置于“五位一体”总体布局中统筹推进。〔1〕生态环境治理明显加强，环境状况得到改善。然而，一个客观事实是，尽管我国经济总量已居世界第二位，但环境治理仍不容乐观，任重道远。《2016年全球环境绩效指数报告》显示，中国在180个参评国家和地区中排名109位。〔2〕人民群众对绿水蓝天之美好生活的向往，更加促使社会广泛关注环境治理问题。党的十九大报告将污染防治与化解重大风险和精准扶贫一起视为攻坚战，反映出党和政府对环境治理严峻性的理性认识。
对于生态文明建设和环境治理，党的十九大报告指出要构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。政府、企业、社会组织、公众是环境治理体系的重要主体〔3〕，是环境问题产生的参与者，也理应成为环境治理参与者。但是，政府、企业、社会组织和公众个体对环境治理的认知存在较大差异，参与环境治理中对自身付出的成本以及收益有着各自的考量。〔4〕在这种认知差异及成本与收益偏好不同的情况下，各参与主体很难保持一致行动，难以达成环境治理的协同效应。基于此，探索多元主体参与的环境协同治理运行机制亟需引起学术界的重视。
一、研究回顾与问题提出
20世纪中页，发达国家因重工业污染而导致的环境问题引发了一系列重大环境公害事件，其不仅唤起了公众的环境意识，也迫使政府日益重视环境治理。在环境危机的影响下，以加勒特·哈（Garrett Hardin）、罗伯特·海尔布隆纳（Robert Heilbroner）和威廉·奥福尔斯（William Ophuls）为主要代表的学者提出了环境治理的权威主义政治处方，即主张依靠政府及其权威手段治理环境。〔5〕随着“公共选择理论”的兴起，通过市场机制对环境问题进行调节的理念逐步在环境治理问题中得以推广，例如戴尔斯（Dales）提出了“排污权交易”的市场机制以控制污染排放总量，并通过市场交易的方式激励污染源降低自身污染排放量。〔6〕环境治理的第三条道路的倡导者强调社会组织的参与，并对环境治理中的社会组织参与及公民环境运动开展了大量研究。
国内学者陈振明〔7〕和李汉卿〔8〕认为治理就是对合作的管理，政府与非政府部门在相互协作中建立有效的治理结构，从而实现整体效果大于各部分之和的效果。公共治理理论强调政府、企业和第三部门共同合作的多中心公共治理。〔9〕在具体的环境公共治理研究中，尼尔（Gunningham Neil）认为通过清晰明确的环境目标，可以有效地将认同这一目标的个体和机构组织起来共同进行环境治理;〔10〕杨妍则强调制度在环境协同治理中的重要性，认为构建公私共同参与的政治、法律和社会等多方面的机制才能够实现环境善治的目标。〔11〕
美国、英国等发达国家通过组织间或多个组织的合作进行环境治理取得了良好的成效。阿必诺（Albino）对美国上市公司环境绩效所做的数据分析表明，公司与利益相关者的合作不仅有益于整体环境绩效管理而且有利于提高公司的环境声誉;〔12〕王玉明通过对广东省的考察揭示出环境治理中各政府机构或部门间仍未形成合力的客观现实。〔13〕由此可见，环境协同治理虽然在学界和实践界得到了认可和推崇，但是在我国现实环境治理的实践中却未能发挥其优势。
环境协同治理需要政府、企业、非政府组织以及社会公众多方参与，这种参与并不是简单的裁决或者监督，而需要各方相互依赖、共同协商开展合作。目前，我国的环境协同治理仍然以地方政府为主导者，倾向于将非政府组织和体制外的精英吸收到体制内，以达到提升自身对民众环境诉求的反馈能力和对环境诉求的掌控能力。而非政府组织和体制外精英借助于政府的吸纳，能够得到相較于未被吸纳组织和个人更多的行动和资源支持，因而也并不抵抗政府的吸纳。〔14〕但被吸纳组织和个人往往要牺牲其自主性才能获得政府资源支持。这种方式的有效性存在较大的不确定性，原因在于地方政府在环境治理中并非独立的行为主体，会因其推进经济发展的目标设定，民生和社会建设对经济发展的依赖，而弱化政府推进环境协同治理的动力，减损环境监管绩效。在此背景下，地方政府主导的环境协同治理中的其他组织和个体往往很难拥有和政府行动讨价还价的权力。
公众具有强烈的环境改善愿望，但由于现阶段公众普遍缺乏参与治理的能力且力量分散，往往表现为“搭便车”行为，以至于在现实中很难凝聚成强大的环保力量，只能将改善环境的希望寄托于政府的主动作为。企业作为利益取向的市场组织，以最小的成本获取最大的利益是其天然追求，若环境保护不能给其带来收益，那么保护环境就不会成为企业的首选项。在传统的环境协同治理实践中，企业虽然被动参与其中，但因其环境表现并不为市场所知，良好的环境表现所付出的环保成本不能转化为自身竞争力的一部分反而成为增加产品成本的累赘，盈利的冲动促使企业寻求以各种手段逃避环境责任;环境违规付出的罚款等成本远低于环保投入所增加的成本进一步增强了企业逃避环境责任的动力。有利可图是企业逃避监管进行环境违法违规活动的最大动力。在环境利益相关各方价值取向相异甚至冲突的情况下，环境协同治理难免流于形式并难取得实效。
现阶段，虽然中央政府有了较为强烈的环境保护意识，采取了推动环境信息公开和调整环境保护部门设置的方式增强了环境保护工作的力度，但采用的仍然是加强监管，加大环境违规处罚力度等以政府为核心的治理模式。地方政府面临的主要任务仍然是推动本区经济社会发展，这与同样追求经济利益的企业具有相同的共识，政府与企业在一定程度上形成了事实上的利益共同体。〔15〕在这种情形下，政府势必要在环境治理和经济效益之间进行权衡，很难采取强力手段进行有效的环境治理。
环境协同治理亟需一个有使命感并与其他参与方保持开放、尊重态度的组织者，缓解治理现实与理想目标的张力。〔16〕迪根（Craig Deegan）对孟加拉国非政府组织进行的实证研究证实非政府组织与新闻媒体的合作能够对跨国公司的绿色供应链表现产生积极影响。〔17〕环境NGO以保护环境为组织目标，具有组织性、非营利性、志愿性、非政治性等特征〔18〕，其目标的单纯性和组织的开放包容性一定程度上契合了协同治理中的组织动员者的要求。因此，考察环境NGO如何充分利用自身优势构建环境协同治理体系，以最大限度的吸纳最多的组织和公民个体共同解决环境问题，探索NGO推进环境协同治理的运行机制，将为国家推进环境协同治理提供有价值的参考。
二、绿色价值链推进环境协同治理的过程分析：以公众环境中心为例
公众环境研究中心（IPE）是一家成立于北京的环境NGO组织，自2006年成立以来，IPE一直致力于推动环境信息公开，利用信息的力量推进环境利益相关方协同进行环境治理工作。经过十多年的发展，IPE以环境信息为核心搭建了蔚蓝地图环境信息数据库，并在此基础上构建了蔚蓝地图网站和蔚蓝地图APP两个应用平台。IPE依托两个应用平台发起了绿色选择、绿色供应链、绿色证券和绿色信贷等多个环保项目，对政府、公众和企业形成了较强的影响力，提升了相关方参与环境保护的积极性，一定程度上推动着环境协同治理格局的形成。
（一）环境信息集散中心：IPE推进环境协同治理的信息基础
目前我国环境信息发布主要依托于地方政府环境网站，缺少统一的环境信息发布平台。地方主导的环境信息分散化，降低了环境信息的利用效率。IPE主要从政府和企业公开发布的环境信息中获取基础的环境信息，这些信息是IPE构建环境信息数据库的基础，进而在数据库的基础上研发PITI指数（污染源监管信息公开指数）和CITI指数（企业环境信息公开指数）。同时IPE从公众或消费者获取环境监督信息。在此基础上，IPE将获得环境违规确认的信息在企业信息上予以标记，为采购企业提供其供应商的环境信息，使采购企业能够及时掌握其供应链的环境风险，协助其建立绿色供应链体系。此外，IPE构建企业反馈制度接收违规企业的环境违规解释及环境整改信息，并对整改行为予以标记或删除违规信息，为环境违规企业整改违规行为提供激励。
在此过程中，IPE发挥着环境信息集散平台的功能，而非仅是简单的信息中介。IPE将收集到的环境信息予以加工，将信息识别简单化，使环境信息在更广的范围上得到应用，扩大了环境协同治理的参与范围。IPE构建的环境信息循环系统强调各个参与方的信息反馈及迭代，有效的反馈能够激励参与方发送环境信息的行为，使得这种信息互动行为在长时期内能够得以持续运转。
（二）公众参与的引导者与代言人：IPE推进环境协同治理的社会基础
环境治理需要多方参与，公众的参与尤为重要。通过查阅IPE网站发现，2007年IPE联合21家环保组织向公众发出了绿色选择倡议，呼吁消费者利用手中的消费选择权影响企业的环境表现。为便利公众开展绿色选择，IPE开发了环境地图网站，截至2018年3月，网站已经为1.6亿多人次提供了查询服务。2014年IPE发布了移动APP“蔚蓝地图”。“蔚蓝地图”不仅集成了环境地图的所有信息功能，而且能够通过实时定位为用户提供直观的、身边的环境信息，将环境监测信息与公众的生活联系了起来。此外，“蔚蓝地图”添加了一键举报黑臭河功能，后台直接将信息反馈至相关部门并跟踪信息反馈，为公众深度参与环境治理提供了渠道。截至2018年3月，“蔚蓝地图APP”安卓端累计下载安装量达611.34万;IOS端评分高达4.5分，用户数量持续增长。通过构建友好的信息平台，IPE不仅为公众提供了丰富且直观的环境信息，而且提供了参与环保监督的便捷通道，扩大了环保参与人群，为自身的发展奠定了坚实的社会基础。
（三）政府环境监管的监督者与助力者：IPE推进环境协同治理的政府互动
信息公开是公众参与环境治理的基础，也是政府环境监管绩效的重要指标。IPE在创立之初就将推动环境信息公开作为组织的最大任务，客观上扮演着通过环境信息公开，监督政府环境监管的角色。为推动地方政府积极落实相关法律法规，IPE与自然资源保护委员会（NRDC）联合开发了污染源监管信息公开指数（PITI），对全国113座城市（2017年上升为188座）的环境信息公开情况进行量化评分和排名，一方面形成公众压力推动地方政府落实信息公开，另一方面通过树立标杆城市为地方政府提供改进参考。根据PITI，十年来的政府PITI得分从2008年平均得分31.06分，提升到2017年的52.34分，环境信息公开水平得到了较大的提升。截至2018年3月IPE共收录超过90万条环境监管记录，覆盖超过300万家企业（其中有监管記录企业740882家），为IPE开展环保活动提供了有力的数据支撑。在推动地方政府公开环境信息的同时，IPE依托“蔚蓝地图APP”和微博、微信等平台收集公众环境监督信息向相关政府部门进行反馈，扩大了环保监督力量，弥补了政府环境监督力量不足的缺陷，成为政府环境监管的助力者。
（四）企业环境行为的监督者与激励者：IPE推进环境协同治理的企业互动
企业是环境问题的主要制造者，为推动企业参与环境协同治理，IPE与NRDC（自然资源保护协会）合作开发了企业环境信息公开指数（CITI）对品牌商在华绿色供应链情况进行综合评价，要求品牌商对自身以及旗下供应商的环境表现负起责任。IPE依托环境信息数据库为品牌商提供企业环境信息查询服务，与品牌商联合向环境违规企业施加压力，同时与品牌商联合为企业改进环境表现提供技术支持。《绿色供应链CITI指数2017年度评价报告摘要》绿色供应链CITI指数覆盖行业14个，共涵盖267家品牌商，3510家供应商;通过品牌商推动供应商主动与环保组织沟通企业数量累计达4270家，其中1297家供应商通过了绿色选择联盟（GCA）第三方环境整改审核。此外，IPE其他组织共同推动了我国房地产企业建设“房地产绿色供应链行动”，涉及企业5000多家，上千亿产值。目前，绿链行动（GSC）网站上发布了依托IPE提供的企业环境信息和其他行业标准制定的中国房地产行业供应商“白名单”和“黑名单”，带动了一大批企业改善环境表现。IPE监督企业环境表现所产生的环保压力加快了企业进行内部变革的步伐，为企业提升未来竞争力提供驱动力。
为进一步扩大影响力， IPE于2013年推出了“绿色金融”项目。“绿色金融”项目致力于推动银行、证券等金融机构将企业环境表现纳入到企业信用之中，通过为环境表现优秀企业提供优惠资金鼓励企业改善环境表现。目前，IPE搭建的环境信息平台已经被接入“中国金融学会绿色金融委员会”（以下简称“绿金委”），成为企业环境违规信息查询的工具，获得了专业机构的认可和使用。IPE搭建的环境信息数据库被绿金委认可和采用推动了绿色供应链向绿色价值链的转型。在绿色金融项目的推动下，IPE将为企业改善环境表现提供更多的机会和动力，进而激发企业主动参与环境协同治理的积极性。
（五）环境NGO联盟：IPE推进环境协同治理的行业力量
环境协同治理离不开其他环境NGO组织和专业环境机构的参与，IPE与众多环境NGO组织构建了覆盖全国的“绿色选择联盟”合作体系，共同推动环境协同治理。此外，为借助专业环境机构的力量，IPE构建了与专业环境机构进行合作的制度，合作机构需要通过“绿色选择联盟”成员的一致审查。环境违规企业在申请撤销环境违规记录的时候需要聘请通过审核的专业机构对企业整改情况进行审查，专业机构提交的审查报告同样要通过“绿色选择联盟”的审查，企业才能撤销在IPE环境信息数据库中的环境违规记录。IPE通过与其他组织的合作扩大了自身的影响力，此外，其他环境NGO也起到了对IPE的监督作用，保障了IPE的公信力。
三、合作互信、信息反馈与利益协调：绿色价值链推动环境协同治理机制分析
空气、水等环境资源属于全民共享的公共资源，共享者本应对环境资源负有保护的责任，但是在责任过于分散的情况下反而无人为此负责，导致环境问题频发。环境协同治理需要多方共同参与，不仅要确保各方能够共同担责，而且要确保各方能够在协同中获得相应的利益。因此，环境协同治理需要一个能够取得多方信任并发挥居中协调作用的平台型组织。环境NGO作为环境协同治理的发起组织具有较大的优势。IPE充分发挥其组织优势，通过构建合作互信机制、互动反馈机制和利益协调机制调动了环境利益相关方的环保积极性，推动形成了环境协同治理体系。
（一）合作互信机制
信任是合作的基础，作为环境NGO的IPE，因其公益性、非营利性和弱政治性等特点，而具有第三方的独立性和公正性，更易赢得各方的信任。这是环境NGO相对于其他环境治理参与主体的身份优势。为保障和扩大这种信任优势，IPE运用多种方法巩固多方合作互信关系。环境信息是IPE运转的核心，为保障信息上的可信性，IPE并不直接采集环境数据，其收集的环境信息主要来源于政府和企业的公开信息，一方面保障了信息的權威性和丰富性，另一方面减小了信息内容失真对IPE本身造成的信任冲击。此外，IPE构建了透明的数据公开和查询平台，实时公开环境信息的内容和来源，进一步增强了其可信性。IPE联合自然资源保护委员会（NRDC）制定的PITI指数和CITI指数评价标准，为评价政府和企业环境态度提供了统一评价标准，避免因标准不统一导致相关方对报告可信性产生质疑。同时，统一的评价标准也为IPE与其他环保组织开展合作提供了方便，保证了合作伙伴所用标准的统一性。在与企业的沟通方面，IPE构建了GCA审核制度，企业环境整改情况要经第三方专业环境机构审查并通过绿色选择联盟（GCA）所有成员的审核，通过多方共同监督，避免IPE单方监督容易出现腐败问题的情况，进一步保障了IPE的公信力。
（二）互动反馈机制
“倘若没有真正的对话，协同治理中的利益相关者就无法从他们的多样性和相互依存的关系中获益。”〔19〕IPE在PC端和移动端搭建的环境信息平台为用户提供了快速便捷的环境信息查询功能，保障了各方环境信息知情权、获取权及获取的便利性。同时，为保障信息能够双向沟通，保障环境协同治理各参与方能够及时清晰地发出自己的声音，IPE为各方构建了畅通的互动反馈机制。为保障公众的环境监督权，IPE在“蔚蓝地图APP”设置了一键举报功能，直接将举报信息推送至政府相关部门，并跟踪政府部门信息反馈，为公众和政府之间搭建了互动渠道。在CITI指数评价中，IPE通过排名为环境表现优秀的企业提供了向公众展示自身环保态度的平台。同时，为保障环境违规企业的申诉权，IPE为企业构建了反馈回应机制，企业能够对环境违规行为进行解释和澄清，IPE将企业解释信息标记在企业环境违规记录中，为企业提供了展示自身环境表现的渠道。此外，IPE为环境整改合格的企业提供了删除记录的渠道，通过严格的GCA审核制度企业能够消除环境违规记录，一定程度上弥补过往的负面信息对企业经营带来的影响。IPE为企业搭建的沟通渠道保障了企业能够向公众展示自身的环境表现，有利于企业在绿色消费中形成竞争力。IPE构建的互动反馈机制避免了利益相关方仅作为被动的倾听者，而是成为环境协同治理的真正的参与者。
（三）利益协调机制
尽管环境保护已经成为社会共识，但鉴于现阶段环境责任分担和利益分享机制的缺失或限制，无人愿意承担环境保护所需要付出的成本。IPE通过构建利益协调机制保障了利益相关方能够从环境协同治理中获得相应利益，激发了环境利益相关方参与环境治理的积极性。IPE通过公开发布CITI指数对品牌商构建绿色供应链体系施加了舆论压力，推动了品牌商绿色供应链体系的建设。此外，我国房地产企业与IPE合作推出的房地产行业绿色采购“白名单”和“黑名单”推动了房地产领域的绿色供应链建设。IPE绿色金融项目获得“绿金委”的认可推动了绿色供应链向绿色价值链升级。绿色金融项目能够帮助金融机构识别企业环境风险，降低金融机构投资风险，帮助金融机构获得长期收益。在绿色金融项目中，环境表现良好的企业和进行环保技术升级改造的企业能够获得一定的资金支持，降低了企业的环保投入成本，鼓励了企业为形成未来的竞争力积极进行环保升级，而不是为节约成本停留在环境违规的边缘，从而鼓励更多企业参与到环境协同治理之中。金融机构通过将未来收益变现为企业承担了部分环保升级成本，避免了企业因过高的环保投入而无法正常运营，这就打消了政府担心环保会影响本区经济发展的顾虑，激发了地方政府参与环保的积极性。此外，民众受益于环境改善，增强了对政府的认可度和信任度，政治上的收益将进一步鼓励地方政府参与环境治理。地方政府的积极参与将使IPE的环境数据信息更为丰富，从而为各方提供更全面的环境信息，形成环境协同治理的良性循环。IPE构建的环境协调机制保障了利益相关方的利益，确保了环境协同治理体系的长期运行。
四、结语与讨论
本研究对绿色价值链推进环境协同治理的运行机制的考察，重点分析了IPE通过环境信息公开与再加工，在厘清环境利益相关方之间利益关系的基础上，构建绿色价值链将公众绿色消费、企业绿色供应链和绿色金融链，实现对环境协同治理各方的推进效应。环境协同治理的发起者以中立的态度取得各方的信任是环境协同治理能够成功的关键，这是环境NGO组织的身份优势。为确保NGO组织的公信力不被侵蚀，IPE向各方传递的环境信息并不是自己采集的第一手信息，而是来源于各参与方的主动提供，并以公开透明的方式收集、记录各方发出和反馈的环境信息，进一步巩固了其可信任的形象。
环境协同治理不仅需要一个能够被各方信任的领导发起组织，而且要确保各方在参与协同治理的过程中获得一定的利益，从而有动力参与其中。IPE从降低公众参与环保的成本入手凝聚公众的力量，推进企业为获得环境声誉而主动改善环境表现;此外，公众参与在为政府开展监督提供助力的同时，也给政府施加了改善环境行为的压力。IPE凝聚公众力量推进了企业和政府两个最主要的环境相关者参与到了环境协同治理中。为进一步激励企业的参与，IPE推动银行、证券等建设绿色金融项目，形成绿色价值链使各方能够从参与环境协同治理中获益，保障了环境协同治理体系的可持续运行。
尽管本文研究对象是作为NGO组织的公众环境研究中心。但是，IPE推进环境协同治理的经验值得借鉴。首先，信息是推进环境协同治理的逻辑起点，核心是环境信息的收集、整理与再开发;其次，绿色价值链的构建是环境协同治理的关键环节，其本质是利益协调与整合;再次，有效的反馈是环境协同治理持续推进的基础保障，重点是通过良性的互动反馈，将企业、公众和政府在环境协同治理的关系纳入良性互动循环中，保障环境协同治理的长续发展。
党的十九大报告对生态文明建设的论述，分别从推进绿色发展、着力解决环境问题、加大生态环境保护力度、改善生态环境监管体制四个方面做出战略部署。党的十九届三中全会做出的《关于党和国家机构改革方案的决定》及机构改革方案的出台，尤其是生态环境部的设立，将进一步理顺生态环境保护、监管体制，更有助于环境协同治理的达成。
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【责任编辑：朱凤霞】
