“限塑令”难执行的原因与对策研究
马明凯
摘要：随着污染防治以及环境保护在政府工作中的分量及力度的不断加强，越来越多的以保护环境为主的公共政策不能适应新形势的发展，面临着难以执行甚至失效的尴尬局面，需对其进行重新分析。在这之中，作为已经实行了近十年的“限塑令”，一方面，其执行效果已经受到了社会的普遍质疑；另一方面，又不断受到来自快递、外卖等新业态对塑料包装的刚需的挑战。“限塑令”难执行已经成为公共政策领域普遍关注的问题。因此，本文从政策执行的角度入手来分析“限塑令”难执行的原因，并提出有效对策建议，使其更好地发挥应有的政策效果，以达到保护环境的政策目标。
关键词：限塑令 政策执行 问题 对策
中图分类号：X321 文献标识码：A
0 引言
自2008年6月1日起实行的“限塑令”到现在已经是近10年的时间，在其实施之初，加上各地相关配套措施的出台以及相关部门的监管到位，对于限制塑料袋的使用以及白色污染发挥了重要作用。但是随着时间的推移，各类新情况如快递、外卖行业的蓬勃发展，塑料袋的使用数量不减反增。在国家邮政局发布2016及2017年两年的《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》中显示，我国快递业共消耗塑料袋从2015年的82.68亿个上升到2016年的147亿个。从政策执行的角度来说，“限塑令”在政策执行方面确实到了瓶颈期，而出现这种反差现象的原因是多方面的，应该从执行主、客体以及执行环境等角度来全面看待“限塑令”难执行的现象。随着环境保护越来越受到社会各界的广泛关注，污染防治工作已经被确定为政府未来五年的三大攻坚战之一。所以，如何从政策执行和評估角度提出切实可行的建议做法，以使已出台的环保政策保持其有效性并更好地适应政策内外部环境的变化，是我们需要重点关注的方面。“限塑令”作为一项重要的公共政策，在实施初期发挥着重要的环保作用。因此，如何使其更好地发挥防治白色污染的作用，可以从政策执行的影响因素和评估的手段等几个方面来分析限塑令难执行的原因并提出对策。
1 重重阻碍：影响限塑令执行因素分析
“政策执行是一个政策的生命周期中最为重要的环节，它把观念形态的政策内容转化为现实效果，从而促成政策问题的解决。”而一项政策在其执行过程中受到的影响因素是多方面的，在受到多方因素的影响下，一项政策随着时间的推移必然会暴露出包括政策变成一纸空文、政策效果偏移等一系列问题，导致政策后期的失效。“限塑令”从出台到现在的难执行，从政策执行的影响因素来看，其原因除了政策本身因素之外，还受到了政策以外因素，包括目标团体、政策执行机构之间的沟通与协调等因素以及整个政策环境的影响。
1.1政策本身的因素
1.1.1政策的具体明确性
从政策具体明确性来说，“限塑令”本身其覆盖领域并不是涉及到塑料袋生产、流通以及再次循环利用的整个过程。一项公共政策的出台，不仅仅要明确这项政策所涉及的公共权力对于整个领域的制约，更应当制定具体的实施方案及规定，例如在塑料袋的生产、处理以及再回收利用等方面必须做出详细全面的规定。而“限塑令”在做出各部门的职责划分之后，并没有制定具体的细则，例如在塑料袋的生产到再利用的整个过程缺乏具体的实施方案，这就使得后续在政策执行时遭遇到阻碍时，无法制定详细的工作计划并展开工作。
1.1.2政策的信息资源不充足
“限塑令”的政策信息资源不充足主要表现在消费者对于“限塑令”这项政策的知晓程度以及延伸出来的政策的宣传力度及方式问题。政策信息作为公共政策实施的最为重要的政治资源，是公共政策得以有效执行的首要条件，完整畅通的信息渠道以及信息来源是政策方案得以顺利实施的重要保证。而这之中往往存在着信息不对称的问题，在“限塑令”的执行过程中，民众对于“限塑令”政策的知晓程度不够，导致其在执行过程中遭遇来自政策支持度上的阻碍。同时，相关部门在进行政策宣传时所采取的一系列宣传方式，也未能让消费者更好地对于政策进行全面细致的理解，也就导致了作为一项环保政策其出发点是好的，但是没有落实到位的尴尬境地。这就使得群众在不完全了解政策的情况下，更多地从自身角度出发做出选择，缺少了对于这一项政策的关注度，自然而然地导致后期政策执行效果上出现的一系列问题和困境。
1.2政策以外的因素
1.2.1政策执行机构组织之间的沟通协调问题
政策执行机构在政策执行的过程中的沟通协调对于保持政策的明确性、有效性以及持续性起到非常重要的作用。在政策执行的过程中，沟通协调的问题主要出现在了两个方面：执行者的横向沟通以及执行者与目标团体之间的沟通。在横向沟通方面，表现为在政策涉及的多部门监管的情况下，政策内容上只是在宏观方面对涉及的10个相关部门的一些职责进行了概括，并没有划分清楚各主体的责任界限。导致各主体之间缺乏真正有效的合作从而导致执行效率低、权责不清，这也降低了政策的权威性。丁芳（2012）从执行者这一角度对政策机构之间的问题做出了明确解释，提出：“我国许多地区在执行‘限塑令的时候，执行人员都是从其他部门临时调剂的往往缺乏专业的素质和执行能力，无法真正领会政策实质以及欠缺妥善解决突发问题的能力，这样一来无法形成一支拥有长期性、科学性和高素质能力的执行队伍，所以很难争取各方执行资源，做好环保政策的宣传和教育。”因此，当政策执行主体之间出现权责不明确等的问题时，往往会阻碍政策的有效进行，不能规定各主体之间的职责安排以及规范各主体的执行行为，势必会影响政策执行的畅通性。政策执行机构组织之间的协调是“限塑令”难执行的一个重要原因。
其次，在执行者与目标团体的沟通方面，由于宣传方式的选择不能够让消费者全面细致地了解政策，导致目标团体不能够很好地理解并贯彻政策的意图，例如消费者并不清楚塑料袋是如何收费的，只知道在政策中规定的塑料袋收费，对“限塑令”只知其一不知其二。在宣传方式方面大部分是提倡人们更多地采取环保消费、绿色消费，并没有从根本上把环境保护、抵制白色污染同人们的日常生活以及切身利益联系在一起，使得消费者对政策的关注度不是很高，政策宣传并没有深入人心并起到很好的效果，也并没有让消费者了解到个人参与政策的执行活动，对于整个社会经济的发展以及环保工作会有怎样的贡献。因此，执行者在与目标团体沟通出现的出发点与落实点的偏差，也是导致“限塑令”难执行的一个重要方面。
1.2.2目标团体对政策的认知差异
目标团体对于政策的认同度和接受程度是影响政策能否有效执行的重要因素。在“限塑令”中，目标团体包含了生产者、消费者和销售者三方面角色。在“限塑令”出台之后，由于涉及的群体包括了普通消费者、生产者以及监管部门，因此涵盖的范围比较广泛，影响的面积比较大，所以政策在执行时一旦没有协调好相关的既得利益者，对三者的行为做出细化的规范，就会出现执行时遭遇比较大的阻力等的问题。一旦商家钻了政策的漏洞，无论是生产者或是销售者，出现了对限制使用的塑料袋进行自主定价、自主收费的行为时，就会增加监管的成本和难度，如果在自主定价和收费的过程中有利可图，就会使二者继续销售违规塑料袋。大部分消费者在理解政策时并没有做全面的考虑，而塑料袋的使用成本又比较低廉。因此，“限塑令”的三大目标团体对政策的认知程度不够是其难以执行的重要原因。
1.3政策环境的影响
1.3.1价格机制难以限制塑料袋的使用
塑料袋较低的价格无法对消费者形成有效的约束力。消费者作为目标群体其行为需求的多样性是制定一项公共政策时所必须要考虑的一个问题。布罗姆利曾指出：“个人对限制他们选择集的制度有自己的偏好，而且他们在给定选择集中做出选择时，也有自己的偏好。”在选择自己所做出的行为时，作为“理性经济人”，大部分会从经济的角度来作出选择，也就是说消费者作出的每一次行为都是一次完整的对于成本收益的分析和选择。塑料袋的价格调整很大程度上无法影响到消费者所固有的消费习惯，塑料袋消费和使用并没有很大程度地增加生活成本。由于塑料袋在使用方面的方便性，加上消费者早已经形成的使用习惯，在较低的成本下，消费者还是会选择使用塑料袋。即使对其进行价格调节，也不能对消费者的选择产生比较大的影响。
1.3.2监督制度不完善不健全
政府作为提供公共服务的主体，同时也在落实公共政策、满足公众需求这一方面扮演着极为关键的角色。在“限塑令”涉及的塑料袋的生产、流通和再利用领域，政府并没有做好其监管的责任，例如，在塑料袋的商品流通领域，存在着严重的塑料袋“肆虐”的现象，尤其是在农贸市场当中和监督盲区领域，一些小作坊等违法生产不合格塑料袋。大多数不合格的塑料袋在市场上的流通也体现了作为监督主体的政府监管的缺失。而这与政策执行主体之间的权责不清、无法有效协调沟通也有着密切的关系。
1.3.3新形势下相关配套措施不完善
随着近几年快递以及外卖等行业的兴起，对塑料袋的需求也越来越大。这时在新兴行业对于塑料袋消耗量如此大的情况下，并没有相关的政策配套措施来限制塑料袋的使用。据统计，我国快递业2015年消耗的塑料袋的数量就达157亿之多，这其中大部分是无法降解的塑料袋。新兴行业对塑料袋的消耗量显然对于限塑令的执行来说是一个新的需要解决的问题。在相关配套措施方面，一方面在可降解塑料袋的生产方面政府的财政和科技投入不足，环保塑料袋的生产需要更大的科技投入以及资金方面的支持，一般的塑料袋生产企业无法承受生产环保塑料袋带来的较高的成本以及亏本的风险，这就使得传统塑料袋相对于环保塑料袋来说在流通领域更加具有竞争力；另一方面对于塑料袋的回收和再次循环利用的效果不佳，在整个环节上难以实现良性的循环，尤其是市场上流通着大量的不合格的塑料袋，这在无形之中增加了技术部门对于塑料袋的回收难度以及监管部门的监督难度。因此，新形势下大量劣质塑料袋的流通以及使用对于政策的执行形成了阻碍。
2 解决之道：“限塑令”难执行的解决对策
实施近十年的“限塑令”在执行过程中遇到的种种问题限制了政策作用的有效发挥，其应有的作用未能全部显现，从政策本身、外部因素以及政策环境几个方面分析政策难执行的原因后，需要从这些角度出发来提出解决对策，使政策能够重新适应新常态下的社会经济的发展。
2.1明确各主体的权限职责，提高执行者的素质
在“限塑令”的执行主体方面，需要进行优化配置，在当前的机构改革的大背景下，进一步明确和细化各部门之间的协作机制和配合机制，以督促执行主体各尽职能，发挥其在每个环节应尽的责任，这就要完善相关的法律法规，明确各部门之间的界限以及责任归属，在履行好本部门工作职能的同时，更好地与其他部门进行沟通，配合其他部门监管工作的顺利开展。在执行者素质这一方面，执行者要将公众的根本利益以及诉求放在首位，体现其作为公共利益代表者这一角色的重要性，以法律为准绳，在执法过程中要严格合规，彻底转变固有的以经济利益为导向的观念，树立服务意识。服务一方，造福一方。
2.2从政策本身出发，提升政策的可操作性以及政策覆盖面的广度
首先，在监管领域，执行主体要有所侧重，考虑到不同地区不同治理环境的差异性，以此确保整个监管的有效性；其次，关于各主体之间的协同治理、协作配合也应明确和完善，避免各行其是而导致的执行不力等现象的出现；再者，要充分重视公众参与监督的作用，意识到公众参与监督对于整个监管工作的有效开展是有着积极的推动作用的，因此，要保障公民在整个政策执行过程中的参与权、知情权和监督权；最后，在政策覆盖面这一方面，要全面推开，“限塑令”规定了从生产、流通、处理到再回收利用的整个过程，因此，不能只侧重于监管领域，要重视源头和再生产环节，在塑料袋的回收利用方面需加大投入，并做好相应的宣传工作，回收利用和宣传是整个环节中不可或缺的环节。此外，要重点关注政策执行力不足的地区，展開重点治理以及宣传，以此来提升政策的覆盖广度。
2.3建立健全政策执行中的多元监督机制与相关激励机制
在倡导协同治理的背景下，为了确保“限塑令”的顺利执行，从源头到后续的流通以及再利用等方面，执行主体都要做好全面的监督工作，对于及时曝光违法商家的行为要给予支持和奖励，质检、工商以及物价部门要形成协同机制，重视社会组织以及公众在整个过程中的参与，形成多元的监督机制。在这个过程中，执行部门需要重视并完善对于目标群体以及执行人员的激励机制，提升其积极性与参与程度，确保政策的顺利执行。
2.4从多角度出发加强相关配套措施建设
一项政策的顺利执行，相关配套措施的完善也非常重要，体现在民众参与和信息公开、政策宣传的手段方式、资金技术的投入。在民众参与和信息公开方面，执行主体需要调动公众的积极性，带动公众参与到整个政策的执行过程中来，培养公众的政策参与意识，并在这个过程中加强信息公开，使民众能够及时地了解政策执行的进展情况以及生活领域塑料袋的使用情况，呼吁公众从小处着眼，在宏观上把握。在宣传手段和宣传方式上，宣传部门需要进行创新，将限塑与人们切身利益联系起来，使宣传能够深入人心。在资金技术方面需要加大投入力度，集中在环保塑料袋的生产领域以及循环利用领域，促进从生产到再回收利用的良性循环。在预防机制设置上，要进一步规范快递、外卖行业的塑料袋使用情况，出台一系列措施遏止新行业对于塑料袋滥用的情况。
3 结束语
作为一项公共政策，“限塑令”能否真正发挥其功效还需要重视其执行过程，通过分析执行过程中出现的新情况以及困境，多角度出发考虑解决措施。“限塑令”涉及了塑料袋由生产、流通、回收到再利用等多个环节，在考虑改进措施时需要从各个环节入手分析。现在看来，“限塑令”难执行的原因有政策本身的因素，同样包括了政策以外的因素以及政策環境因素，这些因素的存在影响了政策的执行效果。因此，为了避免使“限塑令”落入一纸空文的境地，对政策执行过程中存在的问题需要重视并不断完善，健全相关的政策配套机制，只有这样才能够符合新常态下经济发展的需要，符合防治污染攻坚战的需要，更好地推进绿色发展，实现人与自然和谐共生的现代化的目标，建设美丽中国。
参考文献：
[1] 吴光芸.公共政策学[M].天津：天津人民出版社，2015：173- 176.
[2] 杨笑荷，丁芳.关于“限塑令”政策执行影响因素的研究[J].中国管理信息化，2012（11）：58.
[3] 丹尼尔.W.布罗姆利.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海：上海三联出版社，1996：124.
[4] 孙雁冰.“限塑令”的政策执行及改进对策研究[D].东北师范大学，2016.
[5] 王菲菲.我国“限塑令”政策执行的困境与路径选择[D].天津财经大学，2016.
摘要：随着污染防治以及环境保护在政府工作中的分量及力度的不断加强，越来越多的以保护环境为主的公共政策不能适应新形势的发展，面临着难以执行甚至失效的尴尬局面，需对其进行重新分析。在这之中，作为已经实行了近十年的“限塑令”，一方面，其执行效果已经受到了社会的普遍质疑；另一方面，又不断受到来自快递、外卖等新业态对塑料包装的刚需的挑战。“限塑令”难执行已经成为公共政策领域普遍关注的问题。因此，本文从政策执行的角度入手来分析“限塑令”难执行的原因，并提出有效对策建议，使其更好地发挥应有的政策效果，以达到保护环境的政策目标。
关键词：限塑令 政策执行 问题 对策
中图分类号：X321 文献标识码：A
0 引言
自2008年6月1日起实行的“限塑令”到现在已经是近10年的时间，在其实施之初，加上各地相关配套措施的出台以及相关部门的监管到位，对于限制塑料袋的使用以及白色污染发挥了重要作用。但是随着时间的推移，各类新情况如快递、外卖行业的蓬勃发展，塑料袋的使用数量不减反增。在国家邮政局发布2016及2017年两年的《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》中显示，我国快递业共消耗塑料袋从2015年的82.68亿个上升到2016年的147亿个。从政策执行的角度来说，“限塑令”在政策执行方面确实到了瓶颈期，而出现这种反差现象的原因是多方面的，应该从执行主、客体以及执行环境等角度来全面看待“限塑令”难执行的现象。随着环境保护越来越受到社会各界的广泛关注，污染防治工作已经被确定为政府未来五年的三大攻坚战之一。所以，如何从政策执行和評估角度提出切实可行的建议做法，以使已出台的环保政策保持其有效性并更好地适应政策内外部环境的变化，是我们需要重点关注的方面。“限塑令”作为一项重要的公共政策，在实施初期发挥着重要的环保作用。因此，如何使其更好地发挥防治白色污染的作用，可以从政策执行的影响因素和评估的手段等几个方面来分析限塑令难执行的原因并提出对策。
1 重重阻碍：影响限塑令执行因素分析
“政策执行是一个政策的生命周期中最为重要的环节，它把观念形态的政策内容转化为现实效果，从而促成政策问题的解决。”而一项政策在其执行过程中受到的影响因素是多方面的，在受到多方因素的影响下，一项政策随着时间的推移必然会暴露出包括政策变成一纸空文、政策效果偏移等一系列问题，导致政策后期的失效。“限塑令”从出台到现在的难执行，从政策执行的影响因素来看，其原因除了政策本身因素之外，还受到了政策以外因素，包括目标团体、政策执行机构之间的沟通与协调等因素以及整个政策环境的影响。
1.1政策本身的因素
1.1.1政策的具体明确性
从政策具体明确性来说，“限塑令”本身其覆盖领域并不是涉及到塑料袋生产、流通以及再次循环利用的整个过程。一项公共政策的出台，不仅仅要明确这项政策所涉及的公共权力对于整个领域的制约，更应当制定具体的实施方案及规定，例如在塑料袋的生产、处理以及再回收利用等方面必须做出详细全面的规定。而“限塑令”在做出各部门的职责划分之后，并没有制定具体的细则，例如在塑料袋的生产到再利用的整个过程缺乏具体的实施方案，这就使得后续在政策执行时遭遇到阻碍时，无法制定详细的工作计划并展开工作。
1.1.2政策的信息资源不充足
“限塑令”的政策信息资源不充足主要表现在消费者对于“限塑令”这项政策的知晓程度以及延伸出来的政策的宣传力度及方式问题。政策信息作为公共政策实施的最为重要的政治资源，是公共政策得以有效执行的首要条件，完整畅通的信息渠道以及信息来源是政策方案得以顺利实施的重要保证。而这之中往往存在着信息不对称的问题，在“限塑令”的执行过程中，民众对于“限塑令”政策的知晓程度不够，导致其在执行过程中遭遇来自政策支持度上的阻碍。同时，相关部门在进行政策宣传时所采取的一系列宣传方式，也未能让消费者更好地对于政策进行全面细致的理解，也就导致了作为一项环保政策其出发点是好的，但是没有落实到位的尴尬境地。这就使得群众在不完全了解政策的情况下，更多地从自身角度出发做出选择，缺少了对于这一项政策的关注度，自然而然地导致后期政策执行效果上出现的一系列问题和困境。
1.2政策以外的因素
1.2.1政策执行机构组织之间的沟通协调问题
政策执行机构在政策执行的过程中的沟通协调对于保持政策的明确性、有效性以及持续性起到非常重要的作用。在政策执行的过程中，沟通协调的问题主要出现在了两个方面：执行者的横向沟通以及执行者与目标团体之间的沟通。在横向沟通方面，表现为在政策涉及的多部门监管的情况下，政策内容上只是在宏观方面对涉及的10个相关部门的一些职责进行了概括，并没有划分清楚各主体的责任界限。导致各主体之间缺乏真正有效的合作从而导致执行效率低、权责不清，这也降低了政策的权威性。丁芳（2012）从执行者这一角度对政策机构之间的问题做出了明确解释，提出：“我国许多地区在执行‘限塑令的时候，执行人员都是从其他部门临时调剂的往往缺乏专业的素质和执行能力，无法真正领会政策实质以及欠缺妥善解决突发问题的能力，这样一来无法形成一支拥有长期性、科学性和高素质能力的执行队伍，所以很难争取各方执行资源，做好环保政策的宣传和教育。”因此，当政策执行主体之间出现权责不明确等的问题时，往往会阻碍政策的有效进行，不能规定各主体之间的职责安排以及规范各主体的执行行为，势必会影响政策执行的畅通性。政策执行机构组织之间的协调是“限塑令”难执行的一个重要原因。
其次，在执行者与目标团体的沟通方面，由于宣传方式的选择不能够让消费者全面细致地了解政策，导致目标团体不能够很好地理解并贯彻政策的意图，例如消费者并不清楚塑料袋是如何收费的，只知道在政策中规定的塑料袋收费，对“限塑令”只知其一不知其二。在宣传方式方面大部分是提倡人们更多地采取环保消费、绿色消费，并没有从根本上把环境保护、抵制白色污染同人们的日常生活以及切身利益联系在一起，使得消费者对政策的关注度不是很高，政策宣传并没有深入人心并起到很好的效果，也并没有让消费者了解到个人参与政策的执行活动，对于整个社会经济的发展以及环保工作会有怎样的贡献。因此，执行者在与目标团体沟通出现的出发点与落实点的偏差，也是导致“限塑令”难执行的一个重要方面。
1.2.2目标团体对政策的认知差异
目标团体对于政策的认同度和接受程度是影响政策能否有效执行的重要因素。在“限塑令”中，目标团体包含了生产者、消费者和销售者三方面角色。在“限塑令”出台之后，由于涉及的群体包括了普通消费者、生产者以及监管部门，因此涵盖的范围比较广泛，影响的面积比较大，所以政策在执行时一旦没有协调好相关的既得利益者，对三者的行为做出细化的规范，就会出现执行时遭遇比较大的阻力等的问题。一旦商家钻了政策的漏洞，无论是生产者或是销售者，出现了对限制使用的塑料袋进行自主定价、自主收费的行为时，就会增加监管的成本和难度，如果在自主定价和收费的过程中有利可图，就会使二者继续销售违规塑料袋。大部分消费者在理解政策时并没有做全面的考虑，而塑料袋的使用成本又比较低廉。因此，“限塑令”的三大目标团体对政策的认知程度不够是其难以执行的重要原因。
1.3政策环境的影响
1.3.1价格机制难以限制塑料袋的使用
塑料袋较低的价格无法对消费者形成有效的约束力。消费者作为目标群体其行为需求的多样性是制定一项公共政策时所必须要考虑的一个问题。布罗姆利曾指出：“个人对限制他们选择集的制度有自己的偏好，而且他们在给定选择集中做出选择时，也有自己的偏好。”在选择自己所做出的行为时，作为“理性经济人”，大部分会从经济的角度来作出选择，也就是说消费者作出的每一次行为都是一次完整的对于成本收益的分析和选择。塑料袋的价格调整很大程度上无法影响到消费者所固有的消费习惯，塑料袋消费和使用并没有很大程度地增加生活成本。由于塑料袋在使用方面的方便性，加上消费者早已经形成的使用习惯，在较低的成本下，消费者还是会选择使用塑料袋。即使对其进行价格调节，也不能对消费者的选择产生比较大的影响。
1.3.2监督制度不完善不健全
政府作为提供公共服务的主体，同时也在落实公共政策、满足公众需求这一方面扮演着极为关键的角色。在“限塑令”涉及的塑料袋的生产、流通和再利用领域，政府并没有做好其监管的责任，例如，在塑料袋的商品流通领域，存在着严重的塑料袋“肆虐”的现象，尤其是在农贸市场当中和监督盲区领域，一些小作坊等违法生产不合格塑料袋。大多数不合格的塑料袋在市场上的流通也体现了作为监督主体的政府监管的缺失。而这与政策执行主体之间的权责不清、无法有效协调沟通也有着密切的关系。
1.3.3新形势下相关配套措施不完善
随着近几年快递以及外卖等行业的兴起，对塑料袋的需求也越来越大。这时在新兴行业对于塑料袋消耗量如此大的情况下，并没有相关的政策配套措施来限制塑料袋的使用。据统计，我国快递业2015年消耗的塑料袋的数量就达157亿之多，这其中大部分是无法降解的塑料袋。新兴行业对塑料袋的消耗量显然对于限塑令的执行来说是一个新的需要解决的问题。在相关配套措施方面，一方面在可降解塑料袋的生产方面政府的财政和科技投入不足，环保塑料袋的生产需要更大的科技投入以及资金方面的支持，一般的塑料袋生产企业无法承受生产环保塑料袋带来的较高的成本以及亏本的风险，这就使得传统塑料袋相对于环保塑料袋来说在流通领域更加具有竞争力；另一方面对于塑料袋的回收和再次循环利用的效果不佳，在整个环节上难以实现良性的循环，尤其是市场上流通着大量的不合格的塑料袋，这在无形之中增加了技术部门对于塑料袋的回收难度以及监管部门的监督难度。因此，新形势下大量劣质塑料袋的流通以及使用对于政策的执行形成了阻碍。
2 解决之道：“限塑令”难执行的解决对策
实施近十年的“限塑令”在执行过程中遇到的种种问题限制了政策作用的有效发挥，其应有的作用未能全部显现，从政策本身、外部因素以及政策环境几个方面分析政策难执行的原因后，需要从这些角度出发来提出解决对策，使政策能够重新适应新常态下的社会经济的发展。
2.1明确各主体的权限职责，提高执行者的素质
在“限塑令”的执行主体方面，需要进行优化配置，在当前的机构改革的大背景下，进一步明确和细化各部门之间的协作机制和配合机制，以督促执行主体各尽职能，发挥其在每个环节应尽的责任，这就要完善相关的法律法规，明确各部门之间的界限以及责任归属，在履行好本部门工作职能的同时，更好地与其他部门进行沟通，配合其他部门监管工作的顺利开展。在执行者素质这一方面，执行者要将公众的根本利益以及诉求放在首位，体现其作为公共利益代表者这一角色的重要性，以法律为准绳，在执法过程中要严格合规，彻底转变固有的以经济利益为导向的观念，树立服务意识。服务一方，造福一方。
2.2从政策本身出发，提升政策的可操作性以及政策覆盖面的广度
首先，在监管领域，执行主体要有所侧重，考虑到不同地区不同治理环境的差异性，以此确保整个监管的有效性；其次，关于各主体之间的协同治理、协作配合也应明确和完善，避免各行其是而导致的执行不力等现象的出现；再者，要充分重视公众参与监督的作用，意识到公众参与监督对于整个监管工作的有效开展是有着积极的推动作用的，因此，要保障公民在整个政策执行过程中的参与权、知情权和监督权；最后，在政策覆盖面这一方面，要全面推开，“限塑令”规定了从生产、流通、处理到再回收利用的整个过程，因此，不能只侧重于监管领域，要重视源头和再生产环节，在塑料袋的回收利用方面需加大投入，并做好相应的宣传工作，回收利用和宣传是整个环节中不可或缺的环节。此外，要重点关注政策执行力不足的地区，展開重点治理以及宣传，以此来提升政策的覆盖广度。
2.3建立健全政策执行中的多元监督机制与相关激励机制
在倡导协同治理的背景下，为了确保“限塑令”的顺利执行，从源头到后续的流通以及再利用等方面，执行主体都要做好全面的监督工作，对于及时曝光违法商家的行为要给予支持和奖励，质检、工商以及物价部门要形成协同机制，重视社会组织以及公众在整个过程中的参与，形成多元的监督机制。在这个过程中，执行部门需要重视并完善对于目标群体以及执行人员的激励机制，提升其积极性与参与程度，确保政策的顺利执行。
2.4从多角度出发加强相关配套措施建设
一项政策的顺利执行，相关配套措施的完善也非常重要，体现在民众参与和信息公开、政策宣传的手段方式、资金技术的投入。在民众参与和信息公开方面，执行主体需要调动公众的积极性，带动公众参与到整个政策的执行过程中来，培养公众的政策参与意识，并在这个过程中加强信息公开，使民众能够及时地了解政策执行的进展情况以及生活领域塑料袋的使用情况，呼吁公众从小处着眼，在宏观上把握。在宣传手段和宣传方式上，宣传部门需要进行创新，将限塑与人们切身利益联系起来，使宣传能够深入人心。在资金技术方面需要加大投入力度，集中在环保塑料袋的生产领域以及循环利用领域，促进从生产到再回收利用的良性循环。在预防机制设置上，要进一步规范快递、外卖行业的塑料袋使用情况，出台一系列措施遏止新行业对于塑料袋滥用的情况。
3 结束语
作为一项公共政策，“限塑令”能否真正发挥其功效还需要重视其执行过程，通过分析执行过程中出现的新情况以及困境，多角度出发考虑解决措施。“限塑令”涉及了塑料袋由生产、流通、回收到再利用等多个环节，在考虑改进措施时需要从各个环节入手分析。现在看来，“限塑令”难执行的原因有政策本身的因素，同样包括了政策以外的因素以及政策環境因素，这些因素的存在影响了政策的执行效果。因此，为了避免使“限塑令”落入一纸空文的境地，对政策执行过程中存在的问题需要重视并不断完善，健全相关的政策配套机制，只有这样才能够符合新常态下经济发展的需要，符合防治污染攻坚战的需要，更好地推进绿色发展，实现人与自然和谐共生的现代化的目标，建设美丽中国。
参考文献：
[1] 吴光芸.公共政策学[M].天津：天津人民出版社，2015：173- 176.
[2] 杨笑荷，丁芳.关于“限塑令”政策执行影响因素的研究[J].中国管理信息化，2012（11）：58.
[3] 丹尼尔.W.布罗姆利.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海：上海三联出版社，1996：124.
[4] 孙雁冰.“限塑令”的政策执行及改进对策研究[D].东北师范大学，2016.
[5] 王菲菲.我国“限塑令”政策执行的困境与路径选择[D].天津财经大学，2016.
