人民陪审员履职保障制度研究
靳海诚 陈俊清
摘要：人民陪审员履职保障制度有利于缓解司法压力、促进司法民主、实现实质正义，是我国人民陪审员制度的重要内容。本文基于具体法律法规，从安全保障制度、物质保障制度、职业技能保障制度、职业道德保障制度几个方面对人民陪审员履职保障制度进行规范阐释，分析其现实困境，在此基础上提出相应的建议。
关键词：人民陪审员；履职保障制度；规范阐释
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）01-0048-09
收稿日期：2017-08-25
作者简介：靳海诚（1992-），男，黑龙江牡丹江人，中央财经大学法学院法学硕士研究生，研究方向为诉讼法；陈俊清（1985-），男，湖南衡阳人，北京理工大学法学院法学博士研究生，研究方向为诉讼法、破产法。
一、完善人民陪审员履职保障制度的必要性分析
（一）有利于缓解司法压力
目前，我国社会正值快速发展时期，各种新问题、新矛盾不断出现，矛盾双方越来越多地选择以诉讼方式解决争议，导致各类案件数量上升，司法机关压力不断增大。陪审制是社会大众了解本国司法制度运作的一种重要方式，也是一种有效方式。科学、合理的人民陪审员履职保障制度能够使普通公民直接参与到案件的审理过程中。让人民陪审员为法官分担审理案件的压力，从而缓解司法压力。
（二）有利于促进司法民主
在社会快速转型期，利益格局深度调整，社会矛盾凸显，司法民主面临挑战。党和国家领导人多次强调“要发挥人民主人翁精神”“坚持人民主体地位”。人民陪审员履职保障制度实施的效果如何。关系到人民陪审员能否在司法实践中发挥应有的作用。科学、合理的人民陪审员履职保障制度可以赋予人民参与管理国家的权利，体现和实践并促进司法民主，防止司法滥用。
（三）有利于实现实质正义
程序正义与实质正义的统一是社会和谐的重要保证。在司法审判中，由于部分法官可能会忽略一些现实性、常理性问题，进而影响案件结果的公平性。科学、合理的人民陪审员履职保障制度可以使人民陪审员从普通人视角和现实生活角度考虑问题、审理案件。法官与人民陪审员从不同角度审视案件，可以深入了解案情，了解公众对于司法裁判的期待和不同裁判思路可能导致的裁判结果。而综合考虑法律规则和公众诉求，能够提升司法公信力，实现实质正义。
二、人民陪审员履职保障制度规范阐释
人民陪审员履职保障制度大体包括四个方面：安全保障制度，物质保障制度，职业技能保障制度、职业道德保障制度。
（一）安全保障制度规范阐释
安全能否得到保障，是人民陪审员能否安心完成陪审工作的基本前提。安全保障制度涵盖人身安全保障、信息安全保障等内容，是人民陪审员履职保障制度的重要组成部分。2005年实施的《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）第十条虽未具体规定如何保障人民陪审员的安全，但在宏观上要求人民法院、基层组织依法保护人民陪审员可以正常参与审判活动，这就蕴含了保护人民陪审员安全之意。
2015年公布的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十九条规定了对人民陪审员人身安全进行保护的具体措施。即人民陪审员在人身安全受到侵害时，可以请求人民法院或司法机关进行保护。此外。第二十九条还规定了人民陪审员的个人信息保密制度，以防止人民陪审员住所等信息泄露，力求从多方面保障人民陪审员的安全。
（二）物质保障制度规范阐释
物质保障制度是人民陪审员履职保障制度的主要内容，涉及法院、政府、陪审员等多方主体，可以分为奖励机制、补助机制等多项内容。在何种情况下对人民陪审员给予何种奖励，对人民陪审员的哪些方面进行适当的物质补助，根据什么标准对人民陪审员进行补助，由哪些机关对人民陪审员进行奖励和补助，都需要法律法规根据司法实践情况作出相关规定。物质保障制度是否完善，关系到人民陪审员能否履职，能否积极履职，能否恰当履职。
物质保障制度涉及的事项较为繁杂，相关法律法规需要根据社会发展状况及司法实务情况不断修订和补充，因此文件数量较多（见下表）。
从表中可以看出。相关法律法规主要从奖励机制、补助机制和开支机关三方面对物质保障制度进行了规定。
《决定》明确了人民陪审员履职奖励机制，但只是笼统的规定，并未具体说明奖励办法。如只对人民陪审员的物质保障进行了规定，对人民陪审员的陪审工作和生活予以协调，规定了补助标准，列举了交通、餐费等可补助内容，并规定同级政府财政为经费开支机关。《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）的规定从总体上看是对《决定》相关内容的贯彻和细化，涉及人民陪审员在履职和培训过程中的物质保障，保障范围有所扩大。《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）则不仅仅限于人民陪审员履行审判职责时的物质保障，还详细规定了人民陪审员参加培训时也应给予物质保障，是关于物质保障方面较为全面的规定。《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）在物质保障的具体内容方面没有新的规定，主要明确了各级法院在物质保障方面的职责，使得各级法院分工明确，各司其职。2013年人民陪审员经费保障情况见图1。
从图1可以看出，人民陪审员工作经费的来源主要是由政府集中专项拨款和统筹解决。其它方式所占比例很小。
《人民陪審员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）规定了人民陪审员因履职而受到所在单位不合理对待时的救济制度。以往的规定仅仅弥补了人民陪审员因陪审工作而受到的直接经济损失，并未考虑人民陪审员在完成陪审工作之后因所在工作单位原因而受到的损失。《实施办法》公布后，人民陪审员因履职问题而在原工作单位受到不合理对待时，可以请求司法行政机关作为第三方介入来化解矛盾、处理纠纷，以维护自身的合法权益。
（三）职业技能保障制度规范阐释
人民陪审员的职业技能水平直接影响案件的审理与裁判以及司法民主和公平正义。职业技能保障制度直接影响人民陪审员职业技能和人民陪审员制度的发展，须以审慎的态度进行设计。
《决定》第十五条对人民陪审员职业技能保障作了概括性规定，但未规定具体保障措施和方法。而《实施意见》是对《决定》的具体贯彻和执行，并对人民陪审员职业技能保障作了细致的规定，如第一条、第十条、第十一条规定了由人民法院法官培训机构对人民陪审员进行选任、培训和考核的大体工作方向，第十二条规定了培训的基本内容，第十三条对培训通知进行了具体说明，规定了通知主体、通知对象、通知时间等。
《管理办法》的内容覆盖了人民陪审员职业技能培训的全过程，对培训机构的业务操作具有指导和现实意义。如其第二十条对培训进行了分类，规定了不同类型培训的具体内容；第二十一至二十四条规定了培训主管部门及其工作任务；第二十五条对培训进行了归纳总结，确立了以实际需要为根据，结合具体培训对象。不同培训对象不同侧重的指导性原则；第二十六条对培训形式及培训时间进行了具体规定：第二十七条对培训场所、培训设施和其他必要的培训条件进行了规定：第二十八条对人民陪审员岗前培训《合格证书》的验证、印制及颁发主体进行了规定。《管理办法》以人民陪审员是否任职为时间节点，将人民陪审员的职业技能保障培训区分为岗前培训和任职期间的审判业务专项培训，让人民陪审员在不同阶段接受不同内容的培训，有利于人民陪审员职业技能的阶段性提升。《管理办法》对各部门的培训职责和任务进行了详细规定并将权责明确化，有利于防止各部门相互推诿责任情况的发生，旨在将人民陪审员的职业技能培训落到实处。《实施办法》第二十八条则在上述规定的基础上进一步明确了司法行政机关的职责，在互联网普及的当下，强调了技术支持对于提升人民陪审员职业技能的重要性。
（四）职业道德保障制度规范阐释
人民陪审员做好陪审工作，不仅要具备扎实的职业技能，还要在思想上具备正确的是非观、道德观，需要有足够的工作热情和积极性，这就需要职业道德保障制度的不断完善。
《决定》第十三条及第十五条仅对人民陪审员职业道德保障作出了概括性规定。未明确提出具体的保障措施，有待进一步完善。而《实施意见》第十二条和《管理办法》第二十条第二款细化了《决定》的内容，将职业道德纳入人民陪审员培训、考核内容中，职业道德培训工作正式展开。《若干意见》第二十三条和第二十七条进一步细化了人民陪审员岗前培训的具体内容，并给予人民法院一定的自由裁量权。允许法院结合本地区案件特点与类型安排培训内容。
《实施办法》第十一条首次规定了人民陪审员宣誓制度并附以誓词，这是对英美法系国家法官、陪审员及证人宣誓制度的借鉴。《实施办法》的附件二《中华人民共和国人民陪审员宣誓规定（试行）》，对于宣誓仪式的组织机构、誓词、领誓人、宣誓流程等作出了较为全面细致的规定，从整体上保证了宣誓过程的庄重性和流畅性，体现了立法、司法机关对于人民陪审员职业道德保障的重视。
三、人民陪审员履职保障制度面临的现实困境
（一）安全保障制度面临的现实困境
我国现有法律法规对人民陪审员安全保障的规定不够全面、细致。虽然《实施办法》对人民陪审员的人身、信息安全保障作出了规定，但未对人身安全保障的内容进行系统分类，也未对相应的救济措施、惩罚措施进行周严、详尽的规定。
（二）物质保障制度取得的成绩及实施过程中面临的现实困境
在陪审（或参审）员的物质保障方面，实行陪审（或参审）制的部分国家都给予陪审（或参审）员一定的经济补贴，用以减少因陪审（或参审）工作而产生的经济负担。
我国一直坚持对人民陪审员进行物质保障的原则，特别是近年来人民陪审员的物质保障水平有了大幅度提升，主要原因有两个：一是立法机关和司法机关结合司法实践并借鉴发达国家经验，不断出台法律法规和具体实施办法、细则，弥补了法律相关规定的不足。新出台的相关规定已较为全面细致，涵盖交通、就餐、工作单位薪资扣减补偿等诸多方面。二是各级政府、司法行政机关能够严格按照法律法规办事。从2016年度的司法实践情况来看，试点法院、司法行政机关和财政部门三者都能够通力合作、积极协调，严格按照人民陪审员经费保障制度对经费进行统一管理，不同款项用于不同事项，不但提高了人民陪审员的工作经费标准，还专门将其纳入人民法院业务经费中。补贴方式有按件补贴和按次补贴两种，采用前者的法院居多，具体情况见图2。
还有一些试点法院在现有法律法规的基础上积极尝试。采取不同方式加大对人民陪审员的物质保障力度。一些法院自付费用为人民陪审员购买意外伤害保险，如广西上思县法院；还有一些法院出台了详细规定保障人民陪审员的人身、财产安全，如青岛市中级法院、盐城市中级法院。
尽管人民陪审员物质保障制度已较为完善，但目前仍面临以下困境：一是在制度设计层面如何适应社会快速发展的需要。立法机关、司法机关怎样才能保持近年来在制度设计方面的良好状态，结合司法实践协调好人民陪审员、司法机关和政府财政部门三者间的关系，提高物质保障机制的运行效率，优化物质保障制度的实施结构，提升以财政拨款或统筹解决方式获得的物质保障款的利用率，让每一分钱都用到实处并切实发挥作用，最终实现“制度规范实践，实践优化制度”的良性循环，等等，这些都是制度设计时要考虑的问题。二是在司法实践层面如何进一步规范有关主体的行为。虽然目前很多试点法院在这方面已经取得一定成績，但仍有部分基层法院态度不够端正，不重视最高人民法院、财政部出台的一系列有关人民陪审员物质保障的规定，未能制定统一的补助标准，出现了将交通、误工等费用一并纳入其中的现象，未能从现实需求出发形成与社会良性发展趋势同向变化的经费增长机制。一些地区的人民陪审员“陪而不审”，把陪审工作当成获得经济收入的方式，不履行职责又得到补助，浪费了司法资源。如何解决类似问题，在不激化矛盾的同时平衡各方利益也是目前物质保障方面存在的现实困境。
（三）职业技能保障制度取得的成绩及实施过程中面临的现实困境
立法、司法机关对人民陪审员的职业技能保障极为重视，相关法律法规旨在提升人民陪审员审理案件的水平。最高人民法院多次召开研讨会，对如何改进人民陪审员培训机制，如何创新培训形式和培训内容，怎样保证培训经费发放到位，怎样提升培训的针对性和实效性等诸多问题进行探讨。实践中，为了使人民陪审员教育培训工作能够顺利进行，最高人民法院还积极举办人民陪审员培训班并组织编写《人民陪审员履职读本》，为下级人民法院如何培训人民陪审员作出示范。各试点法院也纷纷开始行动，如福建省高院定期举办了人民陪审员培训班，北京市高院对新任人民陪审员进行培训等。总体来看，各级人民法院在培训理念上已发生转变，开始有针对性地选择和设计培训课程。旨在培养人民陪审员程序法与实体法并重的意识，提升其证据认定能力，力求打造一支职业技能水平过硬的人民陪审员队伍。
但在是否应该提升人民陪审员职业技能水平这一问题上。仍存在赞成与否定两种不同的观点。赞成者认为，提升人民陪审员的职业技能水平，有利于对案件事实的认定，有利于提高案件审理效率；否定者认为，可能导致人民陪审员和法官在性质上混同，成为“无袍法官”，而不能真正代表人民群众的想法和观点，无法弥补法官职业思维定式的不足，进而不利于实现司法民主。对此，美国乔治·华盛顿大学法学教授丹·索洛夫认为：身处21世纪，而我们运用的法律体系仍是中世纪发明的司法手段，应该用更专业的途径来解决法律纠纷了。而不是让从街头强拉来的、通常是不情不愿的人来做决策，让他们打乱自己的生活而为他人解决纠纷，而且没有专家来权衡事实、没有适用法律，并因此提议用专业的陪审员取代普通的“外行陪审员”。
笔者认为，人民陪审员代表公众参与司法审判的过程是司法民主的最好体现，因此，精英化的专业司法人员不适合担任人民陪审员。司法包括两个内容：一是法律适用，二是事实认定。通过职业培训和审判实践，法官具有高度的人工理性，有利于解决法律适用问题。普通的人民群众具有民间智慧，有较好的自然理性，有利于解决事实认定问题。法官和陪审员在司法审判中各有优势，也各有不足。培训人民陪审员的目的是让陪审员具备审理案件的基本常识，避免纯粹的个人情感判断可能造成的案件审判错误，而非让陪审员尽量接近法官的水平和能力。可见，对于人民陪审员进行适当的职业技能培训是必要的，但如何把握分寸，既能通过培训和考核提升人民陪审员的职业技能。又能避免人民陪审员与法官身份特质的趋同：既能防止人民陪审员“精英化”，又能杜绝过分追求“大众化”现象的发生，是人民陪审员职业技能保障制度面临的困境。
（四）职业道德保障制度面临的现实困境
关于人民陪审员的职业道德保障，相关法律法规从职业道德、司法礼仪、审判纪律等几个方面进行了规定，《实施办法》借鉴了英美陪审制的宣誓制度，要求人民陪审员进行公开宣誓，这是一大创新，但相关制度对人民陪审员的职业道德水平的提高能够产生多大影响尚待观察。
法律是道德的底线，但法律不等同于道德，法律可以依靠国家强制力来保证实施，而道德却不是。从含义来看，道德是调整人们相互关系的行为规范的总和，它依赖社会舆论和人的内心信念来维持，通过善和恶、正义和非正义、诚实和虚伪等道德概念来评价和调节人们的行为，具有历史性和阶级性。存在于人的观念中的道德，在不同国家、不同地区、不同时间、不同情形、不同群体、不同个人间，有着不一样的衡量标准和评价结果。如同法律与道德的关系一样，职业道德的评判标准受现实情况多变性和复杂性的影响较大，在不同地域、不同时间、不同人之间也难以进行衡量和评价。如在某些人眼中不符合职业道德的做法，在另一些人眼中却情有可原甚至无可厚非。正是因为道德如此难以衡量和把握，就使得道德评判标准不一，不仅立法机关在制定有关人民陪审员道德保障方面的法律法规时难度较大，司法机关在制定相应的实施细则时也有较大难度。而且制度实施效果也未必明显。目前虽然我国也实行了人民陪审员宣誓制度，但宣誓制度的作用需不断增强。因此，应针对具体情况具体分析，在各地情况各有不同的情形下制定行之有效的人民陪审员职业道德保障制度。
四、完善人民陪审员履职保障制度之建议
（一）完善安全保障制度之建议
建议深化人民陪审员安全保障制度改革。首先，在立法方面力求全面、精细，可以参考日本之规定，扩大保护范围，将人民陪审员及其近亲属的个人信息、家庭信息纳入保护范围。如日本《关于裁判员参加刑事审理的法律》将人身安全保障的范围由裁判员、补充裁判员扩大到裁判员候选人、预定人，并规定了哪些信息不可以公开。也可以借鉴韩国之规定，在法理分析和实践调研的基础上，将救济措施进行分类并附以相应的惩罚措施，从而形成体系完整的安全保障制度。如韓国《关于国民参与刑事审判的法律》对陪审员的安全保障作了全面、系统的规定，不仅规定了陪审员享有隐私权、人身安全权及不接受解雇或其他不利待遇权，而且还规定了与之对应的一系列权利救济措施和惩罚措施。其次，要在法律规定中完善安全保障制度的同时，在实践中将其落到实处，让其真正发挥效用。相关试点法院在严格遵守法律法规的基础上，应积极探索，勇于创新，在审判实务中总结经验，从现实需要出发，制定具体规范保护人民陪审员的安全，打消人民陪审员在履行职责过程中可能存在的后顾之忧，使人民陪审员积极、有序地完成陪审工作，使人民陪审员制度得到顺利实施。
（二）完善物质保障制度之建议
完善物质保障制度，一方面，应坚持总结国内司法实践与借鉴发达国家经验相结合的原则；另一方面，应分别从人民陪审员、司法机关、政府三方主体的不同视角来加以完善。
关于坚持总结国内司法实践与借鉴发达国家经验相结合的原则，应做到以下两点：第一，国家立法机关和司法机关应加强相互之间的联系与沟通，发挥“纽带”作用，归纳总结好的做法，优化后及时向全国基层法院推广。例如海南琼山区法院设立陪审员办公室的措施就值得推广尝试。第二，国家立法机关和司法机关应结合我国实际并积极借鉴其他国家陪审制度中关于物质保障方面的先进经验来完善我国陪审制度。例如：韩国施行的“国民参与裁判”结合了陪审制和参审制两种制度，具有独特性；韩国《关于国民参与刑事诉讼裁判的法律》第十五条、第五十条关于陪审员物质保障方面的规定也值得借鉴。
关于从人民陪审员、司法机关、政府的视角来加以完善，应做到以下三点：第一，人民陪审员要在积极履行陪审职责并做好陪审工作的同时，强化维权意识，当自身的合法权益因陪审工作而受到所在工作单位的侵害时，应及时向司法行政机关反映情况，及时与用人单位沟通，当司法行政机关不积极维护人民陪审员权益时，人民陪审员应及时向上级主管部门反映情况。第二，司法机关应遵守相應法律法规，在落实各项要求的基础上发挥主观能动性，寻找能够激发人民陪审员工作热情的物质保障方式，拓展物质保障制度的深度、广度，提高精细度。第三，各级人民政府应积极配合人民陪审员、司法机关做好陪审工作，各级政府财政部门应严格按照单独列项、统一管理的要求，细化和落实各项经费保障制度，为人民陪审员提供更为良好的物质保障基础，实现司法权和行政权的相互配合、相互促进。
（三）完善职业技能保障制度之建议
在审判活动中发挥何种作用，决定了人民陪审员应该接受何种培训。人民陪审员只参与案件的事实问题审理，不参与法律问题审理，只对事实问题进行表决。不需要过多的法律专业技能培训。因此，应对人民陪审员的职业技能培训进行调整，将全方位、多样化的培训改为法庭培训。在内容安排方面，法院的工作总体计划应加入人民陪审员培训板块，在管理上实现统一化、在实施上做到分级化。对人民陪审员采取全员任职培训和定期轮训的培训方法，重点向人民陪审员介绍有关人民陪审制度的内容和诉讼程序规则等。在形式创新方面，可以举办各种专题讲座，邀请专家、学者向人民陪审员讲解在审判中的角色与作用以及行使职权的要求。让人民陪审员感受到自己享有的权利和肩负的责任；可以通过庭审观摩、案例教学，让人民陪审员近距离、直观地接近陪审实际；可以改革考评标准，取消主观性较强的考评指标，将作出考评意见的考核主体从职业法官这一单一主体扩大至主要诉讼参与人这一类综合主体，避免职业法官作为考评的唯一主体滥用权力，避免将经常发表独立见解、与自己意见不合的人民陪审员边缘化。避免给职业法官留有通过考评“排除异己”的机会。总之，要整合培训资源，加大培训投入力度，加强分类指导，切实提高培训工作的针对性和实效性，让广大人民陪审员真正听得懂、学得会、用得上。
（四）完善职业道德保障制度之建议
一是在思想上重视人民陪审员的职业道德培养与考察。这就需要确定人民陪审员职业道德考察标准，将职业道德水平考察纳入人民陪审员遴选机制中，将职业道德素质的培养和评测列入职业道德保障制度中，细化、落实和创新职业道德培养方式和考察办法，将人民陪审员的职业道德情况录入个人诚信系统。将人民陪审员纳入司法责任制的规制范围，使司法审判更具社会公信力。二是将我国现实国情与发达国家的经验进行有机结合。如法国对陪审员的协会培训就值得借鉴。法国各省均设有专职的陪审员培训协会即老陪审员协会，其首要职责便是使陪审员坚定信念。事实证明，这是一种消除陪审员忧虑情绪并坚定陪审员信念的有效方式。我国也可以选择在一些城市开展试点工作，尝试设立培训协会，让新老人民陪审员定期交流心得体会，老人带新人，使新任职的陪审员坚定信念，增强对人民陪审员身份的认同感和使命感，在思想上得到升华，在道德素质上得到提升。
在司法实践中，要循序渐进，区分不同地区和不同法院，先进行小范围试点，再结合具体情况制定符合本地区现实情况的职业道德考察标准，最后综合各地区、各法院的实际情况，制定可以普遍适用的培养与考察标准。专家学者以及司法实务工作者对于发达国家陪审员职业道德保障制度的研究，应重点研究一些有代表性的国家，例如：大陆法系国家的德法、英美法系国家的美国，厘清其建立陪审员职业道德保障制度的原理、基础及运行机制，以供借鉴。
（责任编辑：马海龙）
