西部城市社区服务多元供给格局构建

    摘 要：我国社区服务主要由政府公共服务、志愿服务和便民利民服务构成，其对应的供给主体分别是政府、社会组织和营利性机构，构建多元供给格局是完善社区服务体系的趋势。通过对西部城市昆明市九个社区的调研，笔者认为，西部城市社区服务的供给主体目前仍然比较单一，基层政府主导的特征还十分明显，社会力量参与也不充分。为构建社区服务多元供给格局，城市基层政府有必要对自身职责进行清晰界定，在确保基本公共服务供给的基础上，大力支持社会组织参与社区公共服务。

    关 键 词：社区服务；多元供给；社区服务体系

    中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）11-0048-06

    收稿日期：2017-04-10

    作者简介：王妮丽（1977—），女，湖北枝江人，云南师范大学历史与行政学院副教授，法学博士，研究方向为社会组织、基层治理。

    在改革开放之初，我国的社区服务指的是一种带有政府福利性质的社会服务。随着社区服务的社会化以及社区服务供给的多元化，一些具有营利性质的便民利民服务和非营利性质的志愿服务也被纳入到社区服务的范畴，使社区服务内容越来越庞杂，服务对象更加广泛。根据国务院2011年底颁发的《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》（以下简称《建设规划》）对社区服务的界定，我国社区服务主要由政府公共服务、志愿服务和便民利民服务三部分构成。其中，政府公共服务指的是政府面向全体社区居民开展劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等服务项目。志愿服务主要指社区志愿服务组织、驻区单位及社区居民提供的自我互助服务，如为老幼病残等困难群体提供的帮扶服务等。便民利民服务主要指向社区居民提供的购物、餐饮、维修、美容美发、洗衣、物流配送、快递派送和再生资源回收等服务。[1]

    《建设规划》指出：社区服务体系是党委领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制，意味着社区服务多元供给的发展方向。近几年来，虽然社区服务在多元主体参与方面取得了一定成绩，很多地方“三社联动”社区服务机制雏形初现，但离社区服务多元供给格局的形成还有一定距离。2016年底，民政部颁布的《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》指出：我国城乡社区服务体系建设仍处于初级阶段，社会力量和市场主体参与不充分是主要表现之一。[2]上述情况在西部城市社区体现得尤为明显。虽然西部城市在建设多元参与的社区服务体系方面有强烈的需求，但其在社会组织发展水平、社区动员以及政策供给等方面与发达地区相比，均有明显差距。

    一、社区服务的主要内容

    笔者通过访谈法和观察法搜集了昆明市九个社区的社区服务资料，按照政府目前对社区服务体系的界定，认为社区服务应包括如下三个主要内容：

    ⒈政府依托社區为民服务站提供的基本公共服务。笔者所调研的社区基本组织架构是“两委三站”，即支部委员会、社区居委会、为民服务站、两保服务站、综治服务站，直接为社区居民提供服务的是三个服务站，其中最重要的是社区为民服务站。社区工作人员的配置实行统一标准，无论社区人口多少、面积多大，工作人员均为11人，除一人的工作补贴来自于福利基金外，其他工作人员的工作补贴均来自于公共财政。社区为民服务站承担着为居民服务的重要任务，根据服务类别将社区服务划为“十条服务线”，包括党群教育、平安秩序、环境卫生、帮扶救助、劳动就业、扶残助残、人口计生、科教文体、社会事务、经济管理。根据上述服务类别，社区为民服务站设置的服务窗口主要包括党群、两保、计生、救助帮扶、科教文卫、残联、经济服务、城市管理等。由此可以看出，以社区为民服务站为依托的公共服务体系主要是由政府提供部分基本公共服务，比如社会保障、医疗卫生、基础教育以及就业、社会救助等，社区为民服务站在上述基本公共服务供给链条中的作用主要是搜集信息、初步审核信息以及协助基层政府具体执行公共服务供给政策。

    ⒉政府引导、推动的社区志愿服务。一般来说，社区志愿服务分为有组织的志愿服务和非组织的志愿服务两种形式。有组织的志愿服务指的是志愿者通过参加特定组织或者共同组成一定的志愿组织，以组织的形式或组织中成员的身份向社会提供志愿服务。非组织的志愿服务指的是志愿者为了实现其人生价值和秉持的理念，以自我认知回馈社会需要的形式开展志愿服务。无论是组织的还是非组织的，都具有志愿性特点。笔者通过调研发现，在西部城市昆明市的多个社区，虽然每个社区建立的志愿者服务队伍都不少于6个，但它们都是政府推动建立的，即志愿者队伍是由街道和社区依靠组织发动党员、人大代表、政协委员、驻区单位代表、楼栋组长、低保户志愿者及离退休人员、社区活动积极分子组建的。总体上看，自发地组建志愿者队伍的很少，而且由于缺乏激励机制，已经成立的志愿者队伍也不稳定。在志愿服务内容方面，各个社区情况也存在不同之处，总体上看，包括家政、医疗保健、心理咨询、妇女维权、爱心帮扶、法律援助、信息咨询、社区环境、平安保障等。个别社区还致力于创建自己的志愿服务品牌，以品牌形式将志愿活动固定下来，如S社区开展的爱心驿站活动就是依托志愿者提供的一项公益服务。该社区专门制定了社区爱心驿站志愿者服务制度，通过自愿加入的志愿者负责爱心驿站的工作，将募捐或购买来的物品提供给有需要的社区居民，该志愿活动既得到了持续性的发展，也赢得了社区居民的认同。

    与依托社区为民服务中心提供公共服务的街道相比，上级政府对街道及社区推动社区志愿服务没有作出相应的规定，也没有明确对其进行考核的任务。因此，社区工作人员的主要作用是尽力引导志愿服务，即在完成上级下达的行政任务或在有余力的情况下再组织开展志愿服务。笔者通过访谈调研发现，由于社区工作繁杂，社区工作人员普遍感到力不从心，而且社区居民参与度不高，志愿者在没有激励的情况下也不易发动起来，加上资金来源缺乏持续性，经费得不到保障，各个社区虽然名义上都成立了多支志愿者队伍，但在为社区居民提供服务方面发挥的作用仍然有限。

    ⒊政府拓展的便民利民服务。便民利民服务主要指向社区居民提供的购物、餐饮、维修、美容美发、洗衣、物流配送、快递派送和再生资源回收等服务。如果将其与政府提供的公共服务以及其他组织和个人提供的志愿服务区别开来，实际上这类便民利民服务主要是为了满足社区居民生活的需求及部分居民提高生活质量而产生的个性化需求，很明显的一个特点是营利性机构的加入，即依靠市场来提供相应的服务。政府的职责主要是通过恰当的手段完善社区便民利民网络，优化社区商业结构布局，例如：鼓励和支持各类组织、企业和个人兴办居民服务业；鼓励有实力的企业运用连锁经营的方式到社区开设超市、便利店、标准化菜店和早餐网点等便民利民网点；鼓励邮政、金融、电信、供销、燃气、自来水、电力、产品质量监督等公用事业服务单位在社区设点服务等。但笔者通过在昆明市的调研发现，各个社区在开展便民利民服务方面与上述定位还有一定差别。

    城市基层政府提供的社区服务主要是依托街道为民服务中心和社区为民服务站来实现的。本着为民服务的精神，各个社区普遍依托社区为民服务站进行了服务拓展。笔者通过调研发现，社区依托为民服务站提供的延伸性服务主要包括以下几大类：⑴文体娱乐类。在社区开设图书室，为居民提供图书阅览活动场所；开设影视视听室，面向居民开展观影活动；开设棋牌室、乒乓球室、健身区，为居民提供娱乐场所。⑵咨询调解类。开设心理咨询室和心理QQ室，为孤寡、空巢、独居老人及问题青少年，失独老人以及下岗失业人员提供上门陪聊、疏导服务；为居民提供各类咨询服务，收集民情民意，调解居民之间的矛盾。⑶生活便利类服务。在为民服务站引进拉卡拉等，方便居民交水电煤气费；为居民提供包裹代收服务等。由此可知，目前，昆明市多个社区提供的便民利民服务主要是在基本公共服务基础上的延伸，实质上仍然是政府提供的公共服务，而且为民服务站提供的只是在部分基本公共服务基础上的服务，因此，无论是社区居民还是社区工作人员，普遍感到社区提供的服务太少，希望能够拓展社区服务的范围。

    二、社区服务存在的主要问题

    我国的社区服务是从改革开放之初带有明显政府福利性质的社会服务逐步与政府公共服务相结合的。政府将公共服务覆盖到社区，使社区服务获得了显著的发展。以昆明市九个社区为例，随着社区为民服务站的规范化运作以及社区志愿服务和便民利民服务的拓展，在街道和社区的指导下，社区服務站为社区居民提供了大量的服务，其服务质量和效率较之以往有了较大的提高，这说明社区公共服务取得了一定的成绩。但通过调研笔者发现，为民服务站虽然制度健全，运作得也越来越规范，社区在开展志愿服务及便民利民服务方面也在努力创新，但社区服务总体上仍然存在一些问题主要表现在以下几个方面：

    1.政府提供的公共服务不足。早在2006年，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》就指出：政府在社区服务中的职责主要是大力推进公共服务体系建设，将政府公共服务内容覆盖到社区。[3]根据笔者调研发现，城市基层政府在公共服务供给方面主要做了两方面工作：一方面依托街道为民服务中心和社区为民服务站提供了部分基本公共服务；另一方面以便民利民服务为目的，拓展社区公共服务项目。但上述两个方面的服务依然存在问题，一是依托为民服务中心和为民服务站提供的基本公共服务实际上是一些基本的信息搜集和审核，主要在窗口进行，前来办理的居民并不多。二是社区竭力拓展的便民利民服务项目在实质上还是带有福利性质的政府公共服务，与社区居民的需求不相吻合，往往成为一种形式。以笔者所调研的九个社区为例，各个社区都在政府规定的基本服务项目之外进行了各种创新，主要包括：为居民创造条件开展文体娱乐活动，为居民提供各种咨询调解服务以及为居民提供一些生活便利服务，但社区拓展的这些服务项目往往形式大于内容，即服务项目是作为社区工作成绩被写进汇报或做成展板的，对社区居民产生的影响不大。如社区开设的阅览室平时没人来看书，设立的心理咨询室无人来咨询等。这间接说明社区拓展的公共服务项目与社区居民的需求并不完全一致，居民真正需要的没有提供，居民不需要的又提供很多。从表面上看，社区有了为民服务站，居委会协助政府提供基本公共服务，而且政府还在此基础上对公共服务项目进行了拓展，但实际上政府提供的公共服务与社区居民需求之间还有很大的差距。

    2.社区服务的社会参与不足。社会参与不足体现在两个方面：一是志愿服务主要由政府推动，社区居民及社会组织参与不足。社区志愿服务是社区服务的主要内容之一，应该是由社区志愿组织及居民提供的，但笔者通过调研发现，在志愿者的组成方面，主要是由党员、人大代表、政协委员带头，真正主动积极参与其中的普通居民很少；在资金方面，主要依赖于政府补贴。因此，这些志愿者队伍无论是从内在动机还是保障机制方面均缺乏持久动力，通常是形式大于内容，其实质仍然是政府主导，社会组织缺席。二是社会组织参与社区公共服务供给的程度偏低。近几年来，虽然政府一直在鼓励社会组织参与公共服务供给，向社会组织购买公共服务范围也在不断地扩大，但在西部城市，政府购买服务还未形成机制，社会组织参与社区服务也缺乏相应的平台和渠道。在整个昆明市，政府向社会组织购买社区公共服务还只是个案，而在笔者调研的九个社区中，目前并没有社会组织参与到社区公共服务中来。因此，无论从社区服务供给责任的角度还是从社区公共服务的供给机制来看，目前社区服务的社会参与依然不足。

    社区服务应由政府公共服务、志愿服务和便民利民服务组成，但目前的现实情况是，除了营利性机构参与便民利民服务之外，政府不但要独自承担社区公共服务供给，还要主导社区志愿服务，而社会组织及社区居民参与的不足影响了社区服务多元供给格局的形成。这种社区服务单一供给的局面，一方面无法满足社区居民的多样化需求，另一方面也不利于培养社区居民的责任感和公共精神。

    三、构建西部城市社区公共服务多元

    供给格局的思路

    《建设规划》明确指出：社区服务体系是以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容，党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。[4]从社区服务的内容及性质来看，供给主体多元化是应有之义，即应该形成政府、社会组织及营利性机构多元合作供给模式。社区服务的多元供给可以有两种理解：一方面是从供给责任的角度理解。公共服务需要政府利用公共资源来提供，志愿服务需要社会组织或社区居民利用社会资源来提供，便民利民服务则需要由营利性机构通过市场来提供。即社区服务需要政府、社会组织、营利性机构等各方力量协同参与，缺少任何一方，社区服务都不是完整的。另一方面是从供给机制的角度理解。社区公共服务既可以由政府提供，也可以由政府委托给社会组织及营利性机构具体提供，由此体现多元主体参与社区服务。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，公共服务的供给主体可以分离成两个主体，一是提供方，负责计划和安排公共服务；二是生产方，负责实际生产和维护，等等。公共服务的提供方和生产方可以是同一的，但并不必须如此。[5]该理论改变了人们普遍认为公共服务提供主体是单一主体的看法，为公共服务的多元供给提供了有力的理论支持。根据上述理论，社区公共服务由政府负责计划、安排及融资，但政府并不一定直接负责公共服务的具体生产。其可以将具体的服务委托给社会组织或营利性机构来完成，社区服务在供给机制上的创新为社区服务的多元供给创造了极大的空间。

    就目前来看，政府引导构建社区公共服务多元供给格局可以从两个方面着手：

    1.基层政府职责应该明确定位于提供公共服务，而不应直接介入社区志愿服务和便民利民服务，以避免因政府职能无限扩大导致社区服务供给的单一性。政府的职责就是为社区提供公共服务，根据实际情况可以在基本公共服务的基础上对公共服务范围进行扩展。2015年，深圳市福田区印发了《深圳市福田区社区公共服务清单（试行）》，在政府必须保障的基本公共服务项目之外还制定了《福田区增益性公共服务清单》，包括文化体育、社区教育、社区关系、医疗健康、环境保护、基础设施等7大类增益性公共服务内容，[6]简而言之，政府在基本公共服务的基础上扩大社区服务内容并无不妥，但不应该越位或直接介入社区志愿服务和便民利民服务。社区志愿服务的供给主体应该是社区居民和志愿组织，便民利民服务的供给主体则更偏向于营利性机构，上述两种服务的供给责任不应该由政府承担。当然，这既涉及到上级政府对基层政府即街道的考核，也涉及到街道对各个社区居委会工作的要求。在为民服务的目标下将政府职责无限扩大，不利于社区公共服务多元供给格局的构建。

    2.政府在提供公共服务的过程中，应以政府购买服务为推动力，通过搭建社会组织社区公共服务平台，将社区服务委托给社会组织具体承担，由此实现社区服务的多元供给。这种做法在发达地区的大城市已经积累了一些实践经验，如北京市、深圳市、浙江省等，通过政府购买和社会组织服务平台建设，极大地调动了社会组织参与公共服务供给的积极性，社区服务多元主体供给格局已然形成。然而，在西部城市，社会组织参与社区公共服务还面临很多问题。政府部门面向社会组织集中招标采购的公共服务项目并没有与社区需求实现有效对接，最终在社区落地的公共服务项目并不多，即政府购买公共服务在改善社区服务方面的作用仍然有限。没有政府购买作为推动力，社会组织资源有限，参与社区服务的可能性就会大大降低。此外，西部城市社区在搭建社会组织服务平台方面还未起步，普遍缺乏为社会组织提供培育孵化、人才培养、项目研发、资源链接、项目落地等一条龙服务的综合服务平台，导致社会组织服务在社区落地缺乏有效的渠道和机制。因此，西部城市应该在完善政府购买社区服务和搭建社会组织服务平台两方面着力突破，通过一系列配套政策为社会组织参与社区服务创造条件，由此实现社区服务的多元供给。

    西部城市基层政府在社区服务体系中处于绝对的主导地位，社会参与不足不仅不利于拓宽社区公共服务资金来源渠道，提高公共服务供给效率，也不利于培养社区居民的责任意识和公共精神。目前，构建社区服务多元供给格局，关键在于政府对自身职责的清晰界定，因此，应在确保基本公共服务供给的基础上，从制度和资金方面大力支持社会组织参与社区服务，完善社区公共服务体系。

    【参考文献】

    [1][4]民政部.社區服务体系建设规划（2011-2015年）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/guoqing/zwxx/2011-12/29/content_24283761.htm.

    [2]民政部.城乡社区服务体系建设规划（2016-2020）[EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/article/yw/shgzyzyfw/fgwj/201611/20161100002519.shtml.

    [3]国务院.国务院关于加强和改进社区服务工作的意见[EB/OL]..http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/07/content_4517073.htm.

    [5]（美）埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].上海译文出版社，2012.

    [6]福田区社区工作委员会.关于实施《福田区社区公共服务清单》的意见（试行）[EB/OL]. http：//www.szft.gov.cn/bmxx_qt/qsgw/tzgg/201507/t20150721_457685.html.

    （责任编辑：牟春野）