测绘成果档案汇交工作问题及对策研究

    滕洁

    摘要：本文从测绘成果档案汇交的现状与存在的主要问题入手，通过分析其内在原因，提出制定完善基础测绘成果档案汇交实施办法、推进非基础测绘成果档案汇交、建立测绘成果档案在线汇交全流程管理平台等做好测绘成果档案汇交工作的有效方法。

    关键词：测绘成果测绘档案汇交全流程管理

    测绘是国民经济建设的一项基础性、前期性工作。测绘档案是广大测绘工作者劳动与智慧的结晶，是国家的无价财富，为社会主义建设提供重要的基础性资源。[1]随着我国经济社会的快速发展，各个领域对测绘成果档案的应用越来越广泛，政府决策、城市规划、环境监测、公共应急等各方面越来越离不开测绘地理信息成果资源的支撑，人民群众在交通、旅游、医疗、娱乐等方面越来越离不开测绘地理信息成果资源的指引，可见从政府管理到个人衣食住行，其对测绘地理信息资源服务的需求日益增强。尽管如此，自2002年12月1日，《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》施行至今，据笔者调查，全国正式全面开展测绘成果档案汇交的省份仅有海南、湖南、四川、河

    北[2] [3] [4] [5]等数个省份，大部分省份都未严格执行测绘

    成果汇交制度，特别是非基础测绘成果汇交更成了“被遗忘的角落”。同时，在CNKI上以“测绘档案”为关键字检索发现，自2013年以来相关文章共计107篇，以“测绘档案汇交”“测绘成果汇交”“测绘成果档案汇交”作为关键字，则仅检索出相关文章14篇。鉴于此，笔者从汇交的现状与存在的主要问题入手，通过分析其内在原因，提出做好测绘成果档案汇交的几点意见。

    一、概念界定及辨析

    （一）测绘档案与测绘成果档案

    测绘档案是在测绘生产等测绘活动中形成的，用以描述自然地理要素的形状、大小、空间位置及其属性的，具有一定时期内保存、查考、利用价值的各类原始记录、件和成果等文件体系。测绘档案具有时空特性，同一空间范围内形成的测绘档案有时间顺序上的区分，一般把同一空间范围内最新形成的测绘档案称为测绘成果档案，随着时间的推移这部分档案可转化为测绘档案。由此可见，测绘成果档案与测绘档案存在从属关系。

    （二）测绘成果汇交与测绘成果档案汇交

    测绘成果汇交与测绘成果档案汇交的含义相同，均是指测绘项目生产完成后，在规定时限内向测绘行政主管部门汇交测绘成果副本、目录以及相关档。按内容可将其分为基础测绘成果汇交和非基础测绘成果汇交。

    （三）基础测绘与非基础测绘

    基础测绘是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统所进行的工作。基础测绘之外的测绘活动即非基础测绘，一般非基础测绘主要由市场需求驱动，是未纳入到各级政府统一规划、年度计划以及财政预算的测绘活动行为。

    二、测绘成果档案汇交的现状

    自《测绘法》实施以来，相较其他省市而言，广东省较早启动且效果显著，故笔者以广东省为例进行阐述。

    （一）基础测绘成果档案汇交工作稳步推进

    2011年11月，广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订并颁布实施了《广东省测绘条例》，其中规定了“汇交测绘成果副本和目录”，旨在加强测绘成果的管理和促进基础地理信息资源的共享。同时，基础测绘项目经费投入逐年增加，2015年全省投入37041.15万元，同比增加8782万元，在此推动下，基础测绘成果档案汇交工作获得较快发展。相关数据显示：2003年至今，广东省测绘档案保管单位接收基础测绘项目的汇交多达210多个，涉及各类基础航空摄影与航天遥感、基础地理信息、大地测量等成果档案，数据量超过100TB，形成并发布了近10万条测绘成果资源目录，广泛应用于经济社会建设各领域。

    （二）非基础测绘成果档案汇交工作推进滞后

    目前，广东省测绘行政主管部门尚未正式出台相应的非基础测绘项目成果汇交实施办法，对哪些类型项目必须汇交、汇交哪些内容等没有硬性规定，往往由汇交单位自行把握。同时，非基础测绘项目涉及全省697家测绘资质单位，在彻底推动上存在较大难度。尽管如此，2016年，广东省测绘行政主管部门建成了“广东省测绘与地理信息监管与服务平台”，将非基础测绘项目的成果档案汇交纳入其中，拟对县级以上地方人民政府有关部门和全省测绘资质单位开放入口，旨在约束各资质单位在线汇交非基础测绘成果目录资料。如今该平台已经上线使用，相关的配套办法也将启动。

    三、测绘成果档案汇交存在的问题及原因分析

    （一）基础测绘成果档案汇交不同步、不完整

    虽然广东省每年有数十个基础测绘项目的成果档案需向省测绘行政主管部门汇交，但是真正完成汇交的项目仅占总项目的50%左右。

    已汇交的基础测绘成果档案存在汇交不及时、汇交内容的完整性、系统性难以有效保障等问题。比如，按照《测绘成果管理规定》，项目生产完成后3个月内应进行汇交，但是实际工作中大多数项目的成果档案汇交超过该期限，部分项目的成果档案还存在缺少相关档、图幅数量不齐全、数据格式不完备等问题。究其原因在于：一是测绘项目周期性长。测绘项目从开始生产到成果通过验收，其中涉及多个作业流程、多道作业工序，需要多个生产单位共同参与完成。由于测绘成果档案是随着测绘项目的进行而形成的，导致接收部门在基础测绘项目实施、过程检查、项目验收等各阶段，很难同步提出归档要求并监督检查其落实情况。二是缺乏测绘成果档案汇交工作的具体实施办法。国家相关法律法规仅从宏观层面对这项工作进行规定，地方层面则缺少对汇交工作的具体规定，例如汇交内容、汇交要求、文件的组织等细则，这样就会造成生产单位不能依规定进行整理，往往有什么交什么，而接收部门除了对照项目技术设计书检查必备的内容以外，往往是交什么收什么。另外，一些在线基础测绘成果档案，如数据库、信息系统、在线服务平台、连续运行参考站等内容，由于涉及版权等问题，加上也没有相应的规章制度进行必要的保障，这部分内容的档案汇交工作基本上是停滞的。

    （二）非基础测绘成果档案汇交工作未落实，导致资源分散、浪费现象严重

    近年来，测绘地理信息事业发展迅速，测绘地理信息市场活跃，使得从业单位数量不断壮大。据国家测绘地理信息局的数据显示：截至2014年末，全国测绘资质单位14510个，从业人员345511人，其测绘服务总值突破100亿元。每年这些单位都会形成大量的测绘成果档案资料，由于未开展非基础测绘成果汇交工作，导致形成的非基础测绘成果档案分散存放、大量囤积，不仅使用者找不到相应的成果，而且重复测绘现象较为普遍。例如，许多单位对某一区域进行重复航空摄影、重复采集基础地理信息数据，或者在某个市县建设多个卫星定位导航基准站。

    （三）测绘成果档案汇交方式相对滞后，导致效率、质量低下

    无论是基础测绘成果档案的汇交，还是非基础测绘成果档案的汇交，其汇交方式主要采用离线形式，即接收部门通过接收纸质、光盘、硬盘等成果载体，人工检查后出具汇交凭证。在信息化背景下，由于没有先进的汇交平台同步对汇交数据进行完整性、规范性和安全性的检查，直接导致汇交效率、汇交质量的低下。

    四、做好汇交工作的几点建议

    （一）制定完善基础测绘成果档案汇交实施办法，实现及时完整归档

    严格执行国家制定的基础测绘成果汇交制度，制定和完善涵盖全部测绘地理信息专业活动的地方性基础测绘成果档案汇交具体实施办法，维护档案的完整性。

    一是将汇交工作制度向前延伸，确定汇交之前生产单位收集、整理测绘成果档案的工作制度，明确生产单位在基础测绘项目成果文件归档工作中的责任，设置专门的档案部门，配置专业档案人员，将基础测绘项目成果文件归档工作纳入到工作计划、工作过程、工作人员的职责范围，在项目生产过程中做好测绘档案的收集、积累、整理等工作，为项目参加人员指明哪些材料最终需要归档，以便随时积累，及时整理和妥善保管，保证在汇交之前测绘成果档案工作的规范性和完备性。二是制定测绘档案汇交的工作细则，规范测绘档案的汇交内容、文件组织、数据内容等，为接收部门对汇交档案的规范性、完整性、可用性提供依据。三是针对在线基础测绘成果的版权问题，测绘行政主管部门应在项目立项任务书中，明确生产单位有将该类项目成果档案汇交的义务并提供明确的汇交明细，对于涉及有创新、专利等版权问题的内容，可根据生产单位的意见酌情给予一定的创新奖励。

    （二）推进非基础测绘成果档案汇交，促进资源共享

    1.由省级测绘行政主管部门配套出台非基础测绘成果档案汇交的相关措施，督促各级测绘行政主管部门尽快组织辖区内测绘资质单位开展非基础测绘成果的档案汇交工作。建立涵盖测绘管理、测绘成果、测绘资质、测绘信用评价等相关联的测绘项目动态联动管理机制。将档案汇交与生产单位的测绘资质、测绘成果提供、测绘地理信息市场信用评价等挂钩，将测绘成果汇交作为生产单位测绘资质的复审换证、资质升级、增加业务范围、年度测绘资质巡查工作等重要考核内容，给予未能按时汇交成果目录或副本的测绘单位相应的处罚，例如资质缓办、不提供测绘成果、信用评价扣分、项目不得参与优秀测绘工程奖等评选等。

    2.为促进资源共享，避免资源浪费，省市县各级测绘行政主管部门应在统一的发布平台下及时公布辖区内非基础测绘项目成果档案目录及其申请利用的途径和手续，新的非基础测绘项目实施前，生产单位可查阅新项目覆盖区域内是否已有相关成果的目录，以便办理相关的利用手续，避免重复测绘。

    （三）建立测绘成果档案在线汇交全流程管理平台，创新工作模式

    1.创新实现测绘项目全流程信息化管理。建立涵盖测绘项目出资人、测绘行政主管部门，测绘资质单位、项目验收单位、成果档案接收单位的全流程项目监管功能，将测绘项目任务下达、资质单位生产进度登记、成果验收以及成果的汇交纳入平台，实现测绘项目生产关键性环节的全流程管理。

    2.建立完备灵活的测绘成果档案资源分类体系。测绘档案的分类很复杂，国家测绘地理信息局2015年印发的《测绘地理信息业务档案管理规定》中，将测绘档案分为17个一级类目、56个二级类目、37个三级类目、19个四级类目。其中，底层类目并不是不可分割的，常常是多种内容的组合。在测绘档案汇交管理工作中，应建立与本单位相适应的、更为细致的测绘档案资源分类体系，进而确定每一分类的著录项，通过归纳、合并确定著录项目录结构表。同时，利用信息化手段，将分类体系和著录项目录结构表及其对应关系存储到数据库，并纳入到汇交平台中。

    3.提供高效智能的在线汇交功能。测绘平台应根据汇交数据的分类和文件夹组织，将每一类别的汇交文件智能化地对应到汇交平台建立的测绘成果档案资源分类体系中，并根据该测绘档案类别的著录项目录结构表，准确高效地从汇交数据中自动提取著录项、目录数据、元数据信息进行存储。同时，将电子实体文件在线存储到指定位置，将提取的著录项目录与对应的实体文件建立对应关系，实现双向查询和调阅。

    注释及参考文献：

    [1]欧其健.面向社会需求的测绘档案服务[J].中国档案.2011（7）：38-39.

    [2]海南省测绘地理信息局.海南省开展年度测绘成果汇交工作[EB/OL].[2014-02-11].http：//hainan.sb？ sm.gov.cn/article/chdtl/201402/20140200138505.shtml.

    [3]湖南省国土资源厅.关于开展测绘成果汇交工作的通知[EB/OL].[2014-09-23].http：//www.gtzy.hu？ nan.gov.cn/gtmh/zwgk/gsgg/201409/t20140923_ 87899.html.

    [4]四川省测绘地理信息局.关于汇交测绘成果目录的通知[EB/OL].[2015-11-24].http：//www.scbsm. com/gk/gw/19282.htm.

    [5]武兰忠.河北测绘地信成果汇交成效显著[N].中国测绘报，2014-01-21（2）.