法治保障视角下精准扶贫存在的问题与对策研究

    吴彬

    [提 要]推进精准扶贫，加大帮扶力度，是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。精准扶贫战略实施以来，我国农村扶贫工作取得了巨大的成就，但是，同样也存在一些问题，这些问题的解决离不开法治保障。本文从法治保障视角出发，对当前我国精准扶贫工作过程中出现的问题，提出具有针对性的法治对策。

    [关键词]精准扶贫；法治；对策

    [作者简介]吴 彬（1986—），男，进贤县公安局民警。（江西南昌 331700）

    改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，农村扶贫取得了举世瞩目的成就，农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困居民的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，全国根本性的贫困问题得到了较大程度的缓解。但是，农村贫困人口依然庞大，其中以江西为主的中部六省尤为突出。中部六省基础设施落后、市场和社会发展程度低，农业生产粗放化，贫困地区农村劳动力大量向城镇转移，农村空心化现象突出。“鸟雀成群飞，荒草埋孤村，空村处处狗，不闻有人声”成为贫困农村的真实写照。精准扶贫，正是基于我国庞大的贫困人口数量和治理贫困的艰难程度而提出来的，习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”，指出在精准扶贫的基础上加大扶贫力度，是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。

    精准扶贫实质就是要消除贫富差距，化解社会矛盾。因此，推进精准扶贫的过程就是一个有序的社会治理过程。在这过程中，必然需要直面社会矛盾，甚至激化出新的社会矛盾。在现代社会，法治逐渐成为化解社会争端、进行社会控制的主要手段。美国社会法学家庞德在《通过法律的社会控制》中指出，在一个发达社会中，法是社会控制的最终有效的工具。法律的任务，就是通过调整各种相互冲突的社会利益，减少社会成员之间的争端、摩擦和无谓的争斗、伤害和牺牲，最终“以最小限度的阻碍和浪费尽可能地满足各种相互冲突的利益”。运用法治思维和法治手段解决精准扶贫推进过程中出现的问題，将为实现全面小康和现代化建设提供强大保障。

    一、精准扶贫的涵义及主要特点分析

    （一）什么是精准扶贫

    所谓精准扶贫，讲究的就是“精”和“准”，“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状态，依据一定的标准和程序，精确识别贫困村、使贫困资源更好的瞄准贫困目标人群。核心内容就是要做到“真扶贫、扶真贫”，谁贫困就扶持谁。

    （二）为什么要精准扶贫

    改革开放三十年，农村扶贫取得了前所未有的效果，但效果更多的是借力于整体经济的发展。随着经济的发展，发达省份地区政府财政能力强，可以采用“撒大网”的高福利普惠性政策，做到贫困人口资源全覆盖。而发展落后省份贫困人口众多、政府财政能力有限，必须也不得不采取选择性瞄准并建立相应减贫干预体系。各地政府不得不根据自身情况调整扶贫治理体系，以实现有效减少本地农村贫困人口的精准扶贫要求。

    （三）如何推进精准扶贫

    1.精准识别是精准扶贫的首要环节和重要基础。打好扶贫攻坚战首先要精准识别帮扶对象。具体步骤应该是村民先填写申请表、由村民小组召开户主会评议、村公式、乡审核公示、县复核、并张榜公示；总之，不论采取何种方式识别，都要充分发扬基层民主，发动群众参与；让真正的穷人被发现，得到扶助。

    2.精准帮扶是决定帮扶是否有效果的关键。确定帮扶对象后，要了解其致贫原因、贫困程度，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施和手段，这叫“有的放矢”。

    3.在精准识别的帮扶的基础上精准管理。建立起贫困户的网络系统，实施动态管理，对每个扶贫对象实时监管，随时对扶贫对象进行调整，及时将已脱贫对象退出和将新贫困对象纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠有效果。

    4.精准考核是对以上工作的检验。将干部包户脱贫效果与其考核、提拔挂钩，对于严重影响脱贫进展的干部要追究责任。

    二、农村精准扶贫工作推进过程中出现的问题分析

    （一）识别贫困户存在“假乱”问题

    虽然农村扶贫离不开政府的积极作用，但是，由于政府处于绝对的支配性地位，其副作用和问题也相当明显；扶贫资金由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都有政府来落实，不论是政策制定上还是政策落实中，不论是制度设计上还是执行过程中，都缺乏其他社会主体的参与，即便有，大多只是被动的参与者，没有发言权和监督权，没有决策权。而整个环节，更是容易忽略了扶贫过程中最重要的主角——贫困对象。

    精准扶贫的目的就是要将真正的穷人从人海中识别出来，目前长治有效的办法莫过于由熟悉本村的村干部对本村农户的基本情况摸底。我们知道，人上百千，就形形色色，有些人明明不穷，仗着有关系、有门路，作假、耍横拼命的要将自己拉到贫困户的行列中，另外还有很多村民不如实反映自己的经济情况，言必称贫，处处说贫，国家的钱不要白不要；还有些真正的贫困户认为这一切都是形式，“谁是贫困户、领导说了算”，对调查走访的干部并不正眼相待。以上这些干扰因素都使得真正的主角无法登上“舞台”。

    （二）扶贫资金存在被贪腐问题

    随着扶贫力度的加强，扶贫资金、项目大量向贫困村倾斜，有些人就管不住自己的手脚，有机会就要抓一把、咬一口，没机会的也要创造机会“分杯羹”。这种人成了精准扶贫道路上的绊脚石，只要是钱、是利润，他们不管扶贫行为是否善举，扶贫资金是否善款，顶风作案。他们是“老虎”，敢私自截留或占有国家的扶贫资金，他们是“苍蝇”、“蚊子”，成为基层贪污中的主角，他们是精准扶贫道路上的害群之马。“一粒老鼠屎，败坏一锅粥”。这些害群之马的行径抹黑了政府在人民心目中的形象，严重破坏了精准扶贫战略的实施。

    打好扶贫攻坚首先要精准识别帮扶对象，精准使用帮扶资金。杜绝扶贫资金被私自截留或占有，就必须建立扶贫资金专项管理制度，形成可追溯的资金使用流向表。笔者认为，在具体推进精准扶贫的道路上，我们应该建立完善的贫困户认定标准、贫困户建档记录、扶贫资金使用管理制度及追责机制，确保精准扶贫做到真扶贫，扶真贫。

    （三）扶贫力量存在单一问题

    精准扶贫工作需要强大的人力、物力保障。现阶段，我国的扶贫主体是政府，而在扶贫工作这一系统性问题上，政府的力量显得单薄。因此，要广泛吸纳社会力量的支持。为了打好扶贫攻坚战，不仅要发挥好党委、政府的主导力量，更要鼓励引导社会各方面力量参与，综合发力。以江西省鄱阳县为例，鄱阳县在2015年县两会期间，由县扶贫办发放结对帮扶倡议书700余份，很快就有150多家企业、合作社帮扶千余户贫困户，上百名的爱心人士以一对一的方式帮扶着贫困户。目前，江西省鄱阳县对社会力量参与扶贫工作制定了切实有效的制度。社会力量参与扶贫工作纳入县扶贫开发领导小组指导，对包助企业、社会组织和个人在享受中央、省、市、县有关政策及信贷上予以优先考虑和支持。对在“社会包助”脱贫工作中成绩显著的社会组织或个人，县委、县政府进行表彰，让积极参与社会扶贫的各类主体事业上有发展、社会上受尊重，形成扶贫济困的浓厚社会氛围。

    政府要健全各地扶贫协作机制，建立对口帮扶，发达县、市可以根据自己财政收入的情况，给予贫困地区一定的资金支援。一方面，政府积极引导企业、合作组织、个人参与扶贫工作；另一方面，企业、合作社要申请到风险补偿金或争取到相应的政策支持，就必须吸纳或帮扶一定数量的贫困户。政府可以出台相应的优惠政策来积极支持和引导民营企业、商业性金融机构、社会团体和个人参与扶贫。这样，就会有越来越多的其他力量主动与贫困户结对帮扶，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。

    三、精准扶贫下农村开发式扶贫策略分析

    （一）加强农村基层教育建设，强化教育救助

    “授人以鱼，不如授人以渔”。扶贫先要扶志，强化教育救助，办好必要的村小和教育点，保障学生就近上学。基本普及学前和高中阶段教育。提高重点高校招收贫困地区学生比例，完善贫困户学生助学政策体系，让贫困地区的孩子们接受良好地教育，阻断贫困代际传递。加快贫困地区社会事业发展，促进基本公共服务向贫困村延伸、向贫困村覆盖，切实织好网、兜住底。“要想富、先修路”。大力加强基础设施建设，推进贫困地区以县、乡公路为主体的农村道路交通网络建设，加快贫困地区交通建设，改造通县、通乡、通村“三通公路”，提升农村公路通达能力，有效解决运输难、行路难问题，稳步提高贫困地区客运网络密度。加快贫困地区电网改造升级，推进广播电视户户通和自然村通信信号全面覆盖。加强农村水利建设，抓好农村饮水安全工程建设，提高贫困地区农业综合生产能力。抓好路、水、电等基础设施末端建设，打通连接贫困群众家庭的“最后一公里”，改善贫困地区贫困群众的生产生活条件。

    （二）因地制宜发展农村产业，走可持续致富

    找准贫困村、贫困户致贫原因后，关键在于拿出扶贫举措。江西省鄱阳县用“五包”脱贫工作法改变了贫困群众的生产生活面貌：“五包”包括单位包村，确定责任单位；干部包户，确定责任人；产业包扶，推进一批特色扶贫产业在各贫困村发展起来；政府包底，完善了社会保障、救助制度，确保“三无”贫困户能够如期脱贫；社会包助，鼓励了一批企业、社会组织和个人参与，凝聚社会各方力量，营造良好的扶贫济困社会氛围。其中，“产业包扶、政府包底”就是在分析不同贫困村实际情况，区分每个贫困户的致贫原因后，因地制宜、有针对性地提出具体扶持措施，变“输血”为“造血”，让贫困群众走可持续脱贫致富之路。根据贫困地区自然资源，生产条件和产业基础情况，遵循市场规律，发挥比较优势，培育“龙头”企业。对于那些拥有技能的贫困户，政府应该积极引导他们就业，加强就业创业能力培训，增强扶贫对象就地发展产业、进城进园就业、自我发展创业的能力素质，使他们能够有稳定的经济收入。对于那些“老弱病残”以及没有劳动能力的“三无”（无资源、无劳力、无收入）贫困户，政府就不能引导他们就业，应该要建立健全基本生活保障制度，解决他们生活难、看病难等问题，实施“政府包底”措施。

    （三）健全扶贫金融体系，增强“造血”功能

    积极发挥市场机制作用，吸引各类资源要素向贫困地区流动、各类市场主体到贫困地区投资兴业、各类金融机构增加对贫困地区和扶贫项目的信贷投放。发挥受援地主体作用，发扬自力更生精神，不断增强“造血”功能。然而我们注意到，一个开发项目的成功，首先取决于参与开发的人。一般来说，没有一定的经济能力或者经营能力，是承担不了开发项目的，是做不成开发项目的。所以，地方政府在落实开发项目的时候，首先要考虑动员什么人参与开发。一方面，贫困地区目前大批劳动力外出打工了，另一方面，留下来的大多是“三留人员”没有经济能力，更没有经营能力，项目无法由贫困群体参与，他们没有被开发项目所覆盖，或者被排斥在外。这样的项目即使获得效益，最多也只是摘除贫困乡的帽子，而没有消除贫困者的贫困。因此，在精准扶贫的基础上我们应当加大农村开发扶贫，在开发扶贫的过程中，我们要使开发扶贫的项目真正能实现开发的可持续性、开发与扶贫的有效对接等，这些都需要时间和精力。

    四、精准扶贫出现问题的法治对策分析

    （一）制定《扶贫法》，把贫困人口的稳定脱贫纳入法制化轨道

    无论是精准扶贫还是开发扶贫，都不能缺少法治的保障。早在十届全国人大二次会议上，全国人大代表、山西省吕梁地委书记郭海亮就领衔提出了“关于设立《扶贫法》的议案”，建议全国人大制定《扶贫法》，把贫困地区、贫困人口的稳定脱贫纳入法制化轨道。当前，以打赢脱贫攻坚战为契机，研究制定相关法律可谓恰逢其时，制定相关扶贫法律必须把“精准”作为立法的重要原则，全面贯彻“精准扶贫”基本方针，精准识别贫困对象，建立责任可溯追查机制，按照谁调查、谁登记、谁审核、谁负责的机制，对精准识别贫困户工作中存在的问题进行严厉追责；对走过场、工作不负责，造成重大差错的，要追究相关责任人的责任。

    （二）各地要根据实际情况，制定切實可行的扶贫开发条例

    贫困户的具体标准是什么？没有人给出具体明确的量化尺度，贫困对象缺乏明确的法定标准，仅凭人均纯收入很难鉴定，况且，贫困户能够把一些隐性收入和盘托出吗？我们不敢保证，既然要精准，我们就要细致，在财产和收入的核实手段上还需要进一步完善，可以通过制定相关法律完善社会救助制度，扶贫有了“法”，脱贫才不会没有办法。如《四川省农村扶贫开发条例》的正式实施从根本上解决了扶贫开发中底数不清、目标不准等问题，为全省的精准识别、精准帮扶指明了方向，全省扶贫开发工作正式驶入规范化、制度化、法制化轨道。让扶贫不再是无头的苍蝇，不再是蜂拥而上，不再是三分钟热情或是拍脑袋的突发奇想，遵循法治的轨道，使地方脱贫致富有了生动的法治样本。

    （三）建立健全扶贫工作问题追责制度，加强扶贫工作队伍建设

    加强贫困乡镇领导班子建设，有针对性的选拔政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部，特别要注重选派思想好、作风正、能力强的优秀干部到村一线，选派优秀法院法官和派出所干警定点帮扶，结合各自工作实际，及时摸排当地情况，为帮扶地区量身定做法治扶贫方案。用法律和制度给县、镇、村干部“画圈”，制定相关责任追溯机制，促进干部不敢、不能、不愿走过场，严厉打击精准扶贫工作中的职务犯罪。与村民签订诚信承诺书，对村民一经发现造假，立即取消资格，并且通过网络媒体向全社会公示，记入个人诚信档案；针对其目的、骗取贫困金数额大小、影响程度等制定相关法律惩处措施，如警告、罚款、治安拘留，严重者以骗取国家资金罪追究其刑事责任。

    终上所述，坚持依法致贫、推进法治扶贫，努力实现扶贫由政策扶贫、道德扶贫、单一扶贫向法治扶贫、精准扶贫、开发扶贫的转变，才能缓解贫困，实现共同富裕，才能打好实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。精准扶贫工作推进中不可避免的会出现很多矛盾和问题，只有在法治手段的保障下，才能确保扶贫工作问题的有效、合理、合规解决，保障扶贫工作高效推进，确保我国广大农村地区长治久安。

    [参考文献]

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    [2]柯振华.如何实施精准扶贫[J].学习月刊，2014.

    [3]黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报，2015.

    [4]李国治，朱晓芸.农村精准扶贫的问题与对策[J].黑河月刊，2016，（1）.

    [5]四川省农村扶贫开发条例.2015.

    [责任编辑：周银杏]