“代委会”制度：乡村协商民主的新探索

    张思军 周嘉文

    〔摘要〕在当前实施乡村振兴战略的大背景下，许多地方都在努力探索提升政治参与绩效的协商民主新形式，其中，苏中M村“代委会”制度作为一种地方协商民主制度，实现了村民利益诉求的有效表达，实现了乡村治理能力的提升。将其作为我国乡村协商民主探索的典型案例进行总结和研究，对乡村协商民主的探索和实践有着重要意义。“代委会”制度探索的启示是：乡村协商民主必须充分发挥基层党组织的领导作用，必须促进村民的有效参与，必须建立规范的协商制度。

    〔关键词〕协商民主；代委会；乡村治理；乡村振兴

    〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）05-0077-06

    在党的十八大发出发展社会主义协商民主号召以后，协商民主成为了中国政治实践的重要课题。结合我国多年基层民主与基层治理的实践，各地也在乡村振兴中广泛探索乡村协商民主的运行模式。在协商民主的研究谱系中，乡村协商民主的研究近几年在持续增长。但由于种种原因，一些研究者习惯于套用西方民主理论研究中国协商民主问题，给人一种协商民主之于中国乡村政治仅是外加的标签，而缺少水乳交融的中国场域。事实上，要探索协商民主的有效运行模式，务必从我国乡村政治实践出发，注重特殊性与普遍性的统一，做到因地制宜。本文以江苏省南京市M村的“代委会”制度为分析对象，并将其定位为乡村协商民主探索的新形式进行概括和反思，积极彰显其现实意义和借鉴价值。

    一、乡村协商民主探索的理论与实践逻辑

    当前中国社会正处于传统型向现代型转变的过渡时期，市场化、城镇化、利益主体多元急速变换，各种利益冲突和矛盾交织在一起，社会利益关系因此变得错综复杂，诸多非理性的维权抗争成为社会治理过程中的棘手问题。在此复杂、多元矛盾并存的高风险社会发展阶段，迫切需要一种民主治理机制来链接各利益主体进行沟通，以达成利益矛盾的和解和利益关系的平衡。面对这些矛盾，党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”，要采取“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”来寻求矛盾的解决。〔1〕党的十七大报告进一步阐述了“发展农村基层民主，保障农民享有更多更切实的民主权利”的问题，具体提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标。党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。随后，在阐述“完善基层民主制度”问题时，除了一如既往地强调“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”外，在具体内容上则调整为“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。〔3〕党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。〔4〕党的这四次全国代表大会的报告对基层民主与协商民主的论述，反映了从2002年至2017年十五年间我国基层协商民主发展的理论和实践进路，集中体现了乡村协商民主探索的理论与实践逻辑。

    发展基层民主是我国民主政治发展的重要方针。党的十六大召开以前，我国基层民主实践和理论研究并不突出。党的十六大到十八大召开的十年间，是我国基层民主实践探索和理论研究的重要时期。从1998《村委会组织法》正式实施以来，村民自治一直被视为中国基层民主政治实践最有活力的民主实践形式。但是，政府对乡级和村级选举的行政管制使农村自治组织较多地受到行政权力的干预与限制。因此，这一时期的基层民主实践多围绕如何切实保障民众的民主权利展开。继四川省遂宁市步云乡进行由选民直接选举乡人民政府乡长的试验后，四川平昌县乡镇党委换届也进行了公推直选试点。2003年，成都市新都木兰镇选出了全国第一位公推直选的镇党委书记。由此开始，乡镇党委领导班子成员公推直选试点有序地在一些地区铺展开来。据统计，十六大以后，全国共有300多个乡镇开展了乡镇领导班子的直选试点。十七大报告明确提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。〔5〕直至2012年党中央都在部署探索乡镇党委领导班子的公推直选工作。在实践探索不断推进中，理论研究也取得了诸多进展，学者对基层民主内涵、民主选举、民主决策、民主管理等进行了大量学理探索。

    如果说基层民主重点探索民主选举和村民政治参与的话，那么乡村协商民主的重点则在民主决策和民主管理。在我国进行广泛的基层民主实践创新与研究的同时，协商民主一直在人们的视野之内。党的十八大之后，协商民主在顶层设计上被提到了前所未有的高度，全国各地探索协商民主的实践热情不断高涨，新举措、新经验不断涌现，如出现了湖南益阳“四位一体”治理模式、广东顺德 “决咨委制度”、辽宁阜新市“两代表一委员工作室”、四川阆中“村民协商理事会”等。这些新探索不仅对农村持续发展具有里程碑意义，而且为协商民主理论的研究提供了有力的实践支持。近些年，聚焦于协商民主与基层协商民主，李君如、俞可平、包心鉴、李景治、陳家刚、张师伟等学者进行了深入探讨，厘清了协商民主之于中国民主政治发展的意义和全景。其中，陈家刚认为我国协商民主“目前存在的主要问题就是制度不够健全、程序不够规范，使得社会主义协商民主的优越性和重要性未能充分释放”〔7〕，应该坚持顶层设计与基层创新相一致的路径来加快发展。

    我国农村利益矛盾的凸显和社会关系的复杂迫切需要新的基层治理方式出现，而基层民主和基层协商民主的实践探索与理论研究为乡村协商民主打下了坚实的基础，使乡村协商民主在基层的广泛探索提供了现实可能性。

    二、M村的治理困境催生新的治理方式

    江苏省南京市M村与很多中国乡村一样，利益多元化、利益关系复杂化和城乡关系的变化诱发了多种矛盾。与此同时，乡镇政府权力下放，村委会担负起了多项本不应该由其负责的行政工作，而起初提出的“纵向触底，横向到边”的自治设想难以达成，村民权益得不到满足，最终造成村委会与村民小组间的衔接出现脱节，村民逐步沦为村庄事务中集体失语的“看客”。

    （一）村庄利益分歧与矛盾焦点

    江苏苏中地区大多是开放性的村庄，边界模糊，村民收入大多来源于村庄外部，收入具有外向化的特征。M村位于江苏省南京市六合区金牛湖街道北部，毗邻六合区冶山镇，地处丘陵地带，东与有“天然氧吧”之称的金牛湖景区相接。村域面积约10平方公里，所辖35个村民小组，1255个农户，农业人口4766人。M村村集体收入来源主要是土地承租、上级财政拨款、小型养殖场。大部分青壮年依靠外出打工赚取收入，留在村里的多为老人小孩，村民工作和收入偏外向化，村民对村庄事务缺乏兴趣，村庄缺乏凝聚力，松散的村庄结构为M村的治理带来了困难。此外青苗补贴、村庄基础建设、养殖场分红等成为了村民之间、村民与村委会之间的隐形矛盾源。其中，较为突出的一类矛盾是村庄成员分红资格认定。通过分红资格认定的人就意味着可以享受村庄的各种福利、补贴和政治权利，如土地承租所得分红、拆迁赔款、选举权利等。而村庄人数的多少决定着分红的多寡，因此，村民们在成员资格认定上存在较多分歧和矛盾，如计划外生育人口、离婚回村的外嫁女、户口临时迁回人员等如何认定成员资格，村民们站在不同的立场很难达成一致意见。

    （二）原有村庄治理中的丛林化现象

    丛林法则，是自然界生物学方面的物竞天择、优胜劣汰、弱肉强食的规律法则。这里所说的乡村治理中的丛林化现象，是指M村的原有村庄治理中，村干部几乎完全操纵村庄事务的决策权和资源的分配权，村民诉求虽然很多，但由于缺乏通畅的表达途径与合法的表达平台，村民无法表达自己的利益诉求，似乎只能听任摆布的现象。事前阶段，村民的利益表达方式主要是选举村干部或人大代表，通过这一过程把要求和支持的输入转变成权威性政策的输出，这种要求和支持的输入在村庄中需要进行利益的表达和综合，接着把有效的政治要求转变为权威性决策并付诸实施。〔8〕然而，在村两委的选举中却存在暗箱操作现象，候选人采取金钱贿赂或暴力等非正常方式提高自己的选票，换句话说，村民的要求和支持的输入并没有转变成权威性政策的输出。事中阶段，村民通过向村两委提建议、参加听证会或上访等方式表达自己的需求，但村委会常以维护乡村社会的稳定为由，干涉村民的利益表达行为。事后阶段，村民的权益受到损害向有关部门表达诉求却往往无果。例如，村庄集体土地的承包和出租项目、村庄基础设施建设承包方案的确定及决策程序全权由村干部决定，村民很少能平等自主地参与这些事务的决策。原有村庄治理的丛林化现象降低了村委会的公信力，引起积累了村民的不满情绪，甚至引发村民的过激行为。

    面对村委会公信力不足、村庄矛盾、村民利益诉求表达不足等难题，村委会倍感压力。为化解矛盾，走出村庄治理困境，村干部也在努力寻求解决办法。M村村干部最初让村庄退休干部、党员和经济实力较强的个体户参与村庄事物商讨，并以他们为沟通桥梁来消除干群间的隔阂。一方面老干部了解村庄历史和环境，他们凭借文化程度及工作经历在村民中有较高威望，他们见多识广、办事稳妥深得村民们信任；另一方面经济实力强的个体户有敏锐的市场眼光和广阔的信息渠道，能充分发挥自身信息、资源优势，帮助指导村民开展生产活动。从实践效果看，通过村庄退休干部、党员和经济实力较强的个体户的解释沟通，村庄成员分红资格认定等纠纷得到了顺利解决。在这个过程中，村委会反而扮演了调解人、仲裁者的角色，缓解了干群间的隔阂，增强了自身的公信力。2007年，M村村委会尝试将这部分群体结合起来建立“庄务委员会”。这便有了“代委会”制度的雏形。

    三、M村“代委会”制度的产生与运行

    “庄务委员会”成立之初，由村支书和村主任兼职管理，由村庄退休干部、党员等牵头协商村庄事务。然而“庄务委员会”只是一个临时的协商机构，因此在处理村庄事务时发挥的作用十分有限。为了克服这一弊端，村干部开始思考如何建立一个广泛吸纳村民参与的稳定机制。

    党的十八大提出发展社会主义协商民主之时，恰逢M村集体农家乐饭店的筹建，这为将原有的“庄务委员会”升级为稳定的协商机构提供了契机。早在十八大之前，村干部就设想利用M村毗邻金牛湖风景区（国家4A级旅游景区）的优势，希望通过村民共同出资建立集体农家乐饭店以促进村民就业、创收、增收。然而，村委会与村民在投资问题上很难达成一致意见。随后，村委会提议让村民推选其信任的代表作为代言人与村委会协商，并由村民代表协助“庄务委员会”传达协商结果。经过多次协商与沟通，在投资问题上最终达成如下一致意见：以户为单位根据经济承受能力出资，除村庄贫困户外每户出资金额不得低于5000元，每年年底按出资金额的10%分红。农家乐的顺利建成使得村干部意识到村民代表作为沟通桥梁的重要性。

    在此基础上，村委会进行了基本的制度设计：由35个村民小组根据农户多少推选1—2名代表组成“代委会”（全称代表委员会），“代委会”的职责是上传下达，解释沟通，反馈村民意见。2012年底，M村按照这一制度设计选举产生了四十五名代表组成了第一届“代委会”。“代委会”选举产生以后，“代委会”内部进行了职务分工，推选了一名委员长，三名副委员长，八名干事。至此，M村的“代委会”制度基本成形。

    在运行机制上，M村“代委会”自成立以来就秉持民情民知、民事民议的原则，定期召开“代委会”会议，建立了“代委会”协商议事“五步走”流程：第一，协商议题的收集：各村民小组推选的“代委会”成员进行广泛的意见收集，入户登记村民关心的问题，分类匯总并归类，最后形成2-3个议题；第二，议题审查：“代委会”将协商议题的汇总结果上报村党支部，村党支部根据地方政策与村庄实际情况研究决定最后的协商议题并进行公示；第三，民主协商：各村民小组的“代委会”成员组织村民就已经公示的议题进行民主协商，并向“代委会”汇报协商结果；第四，执行监督：民主协商形成的共识由村委会具体执行，并接受“代委会”及村民的监督；第五，汇报与完善：“代委会”跟踪执行情况并及时向党支部汇报，党支部负责对执行中出现的问题进行敦促整改。近些年，M村借助“代委会”民主协商“五步走”程序较好解决了村民享受低保、村庄公路维修、村级公共休闲娱乐设施建设项目等涉及村民利益的事项。

    乡村协商民主的最终目的是改善民生，提高村民对村委会和村党支部的认可度。M村在协商民主实践中始终坚持村党支部的领导，村党支部在议题审议、议题协商及决策执行的整个过程中都起着统领作用。在村委会、村党支部、“代委会”及村民的层级关系上，M村的协商民主建立起了“代委会”组织协商并对村民负责、村委会执行协商决议并向“代委会”负责、村党支部统领全局并监督执行的工作机制。同时，“代委会”堅持及时公开年度计划总结、公共财政收支、土地使用情况、新型合作医疗情况、基础设施建设项目、民主协商决策及执行情况等各项信息，做到“村务无小事，大细都公开”。党组织从整体上把关，组织协商事务、提供指导服务，为严格落实“代委会”机制，发挥“代委会”民主协商功能提供有力保障。

    四、M村乡村协商民主探索的绩效和启示

    协商民主不仅仅是一种理论形态，更重要的是它在实践中具有价值导向和可操作性。M村“代委会”制度的设计与实践，较好将协商民主理论与基层社会治理进行了融合与创新，在绩效上不仅有利于实现最广大村民最直接、最现实的利益诉求，还有助于提高乡村治理能力，助推乡村现代化建设。

    （一）“代委会”制度运行的绩效

    1.实现了村民利益诉求的有效表达

    卢梭曾说过：“参与公共事务对于民众而言，具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同整合的功能。”〔9〕在“代委会”制度形成以前，村民的利益诉求表达困难，村民利益难以得到有效保证，村民面对利益和权益损害时无从应对。举例来说，M村曾在征用土地时，土地补偿费标准、款项等不透明；村民对地方政府的“三农”投资，往往只知晓拨款总额，具体各个项目的预算、开支情况却没有渠道获取；村庄集体企业基本没有利润用于分红，经营收益状况无法知晓。“代委会”制度建立以后，对事关村民切身利益的事项都要通过民主协商渠道进行沟通，“代委会”运行的“五步走”流程使村民获得了畅通的利益表达渠道。同时，“代委会”和村党支部的合力监督也使村民利益的实现得到了强有力的保障。民主协商结果及执行的公开，使村民对自身利益实现情况清清楚楚，村务执行的透明化、公平化，村委会和村干部也赢得了村民的广泛信任。

    2.实现了乡村治理能力的提升

    在“代委会”制度建立之初，村党支部、村委会和“代委会”成员都对其预期效果做过展望。经过多年的实践探索和不断完善，这些展望几乎都得到了较好实现。首先，“代委会”制度搭建了有效利益表达平台，拓宽了表达渠道。“代委会”主要工作职责是就与村民生活息息相关的衣食住行、就业、养老、贫困扶助等实际问题进行议题收集，组织协商对话，最后达成共识。其卓有成效的工作使乡村治理能力得到了大幅度提升，达到了汇集利益诉求，疏通意见分歧，凝聚村民共识的目的。其次，“代委会”制度分担了维护稳定的重任。协商民主不仅开拓了民主参与的途径，促进村民有序参与村庄事务，还形成了和平解决村庄冲突的机制。村民参与村务的渠道通畅，利益诉求得到释放，村庄政治稳定。再次，“代委会”制度调和了村干部与村民的关系。“代委会”的民主协商与监督功能，有利于村干部履职能力和水平的提高，村务执行的有序化提升了基本公共服务水平，打破村民对村干部原有的不信任不支持的僵局，修复了村干部与村民的关系。最后，“代委会”制度成为了村庄又好又快发展的助推器。以往选举贿赂、大姓操控、村官微腐等都是村民自治中存在的严重问题，“代委会”制度将民主协商融于选举民主之中，实现了村民的参与权、监督权从应然的要求到实然落地转换，推动了村民自治从民主选举向民主决策、民主管理和民主监督的纵深发展，实现了乡村治理体系和治理能力的提升。

    （二）M村乡村协商民主探索的启示

    M村乡村协商民主实践，在发挥村党支部领导作用的前提下，通过平等协商途径来解决村庄公共事务。村民在协商民主过程中的积极参与，促进了利益相关者之间相互沟通和村干部与村民关系的和谐。虽然协商不能等同于决策，但是经过“代委会”讨论后达成的共识会引导村民舆论，成为判断、监督村庄公共事务决策的基础，平等协商的村庄治理方式实现了村民的自我管理、自由表达的权利，解决了农村社会治理中的突出矛盾。因此，这一实践探索的一些成功经验对于我国其他地区的乡村协商民主探索具有普遍的借鉴意义。

    1.乡村协商民主必须充分发挥基层党组织的领导作用

    农村基层党组织是农村各项事业的领导者，乡村振兴靠组织，组织强则乡村强。在探索乡村协商民主的过程中广大村级党组织要履行好政治职能、经济职能、社会职能，特别是村党支部书记要养成协商民主习惯，以身作则带动基层组织进行协商民主建设。要善于把分散的村民组织起来，积极参与到乡村建设的事务和管理中，维护乡村社会的良好秩序。M村之所以能在乡村协商民主实践中取得成功，是因为他们充分发挥了村级党组织的领导作用。在民主协商过程中，无论从议题的确定和审查，还是议题的协商和讨论、决策的实施和监督，都离不开村党支部的主导作用。此外，M村党组织还尽职尽责地做好与上级党组织沟通协调，在政治上将宣传与实践结合起来，支持村民民主管理，使广大村民与村干部平等交流以表达自身需求。因此探索乡村协商民主建设的前提是发挥村级党组织的领导核心作用。

    2.乡村协商民主必须促进村民的有效参与

    村民的民主需要与民主参与是M村“代委会”制度不断完善的主要动力源。“代委会”制度用实践证明了村民是乡村振兴的主人，协商民主在乡村治理中具有极强的生命力。村民们通过平等的协商平台不仅能够享有话语权，还可以更好地理解自身的权利、义务以及村委会的责任，提升了村民对政府的信任感。“代委会”制度追求在决策过程中的村民参与，重视决策过程的开放性，能够有效激发村民的参与热情，做到“群众的事情群众管”，实现村民当家作主。因此，必须大力发挥村民在乡村治理中的作用，只有农民能够自由表达利益需求，地方政府才能在基础设施建设、公共服务等方面作出有效性回应。一旦农民的利益矛盾得到有效解决，他们主动性和创造性就能最大程度得到激活，就能为实现乡村繁荣发展提供强大的动力支持。

    3.乡村协商民主需要建立规范的协商制度

    村民参与乡村治理需要可操作的制度框架与实施规范作为载体。亨廷顿认为，制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程〔10〕，而衡量一项制度是否成熟，关键在于它能否吸纳多元的利益诉求并从运行体制上予以解决。M村由最初的临时机构“庄务委员会”逐渐发展为稳定的“代委会”制度，一方面从制度层面规定了广大村民的协商主体地位、规定了公开投票推选村民代表的方式，保障了村民平等参与协商、管理村庄事务的权利。另一方面用制度确定协商内容、协商的“五步走”流程、协商内容的执行监督等，保证了村务管理与协商的公平公正公开，有效避免了违规上访、吵闹等非制度性的政治参与形式。所以，乡村协商民主需要建立规范的协商制度，这既是推进基层民主政治建设的可靠路径，也是引导村民理性表达利益诉求，构筑良性的政治参与模式的前提。

    〔参考文献〕

    〔1〕十六大以来重要文献选编（上）〔C〕.中央文献出版社，2005.25.

    〔2〕〔5〕十七大以来重要文献选编（上）〔C〕.中央文献出版社，2009.678，431.

    〔3〕十八大以来重要文献选编（上）〔C〕.中央文献出版社，2014.21.

    〔4〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔Z〕.人民出版社，2017.38.

    〔7〕陈家刚.社会主义协商民主制度建设的重点与路径〔J〕. 党政研究，2017，（4）.

    〔8〕刘华景，刘海涛.协商民主视角下安徽农村基层民主建设的机制研究〔J〕.南京航空航天大学学报（社会科学版），2013，（1）.

    〔9〕〔美〕卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论〔M〕.陈尧译.上海人民出版社，2006.24-26.

    〔10〕塞缪尔·P·亨廷顿著.变化社会中的政治秩序〔M〕.三联书店1996.12.

    【责任编辑：朱凤霞】