处置环保“邻避现象”的对策建议
雷建
环保邻避现象是指社会居民或组织因担心特殊项目建设，对自身健康、环境质量或资产价值等带来负面影响而产生的厌恶心理和抵抗情绪。这种心理和情绪付诸于反对抗争的实际行动，即“邻避运动”。如何预防和及时有效处置“邻避运动”，是经济社会快速发展必须直面的问题，也是摆在当下党政机关特别是基层干部面前的重要课题。
一、邻避设施和“邻避运动”的基本特征
近年来，国内和市内、区内的“邻避运动”事件屡有发生，参与范围扩大、集体对抗性增强，有的引发规模性群体性事件，严重影响社会稳定并造成较大经济损失，已引起社会各方和舆论的广泛关注。认识和把握“邻避设施”和“邻避运动”的基本特征是处置好“邻避运动”的前提和基础。
（一）“邻避设施”建设具有合理性、合法性、科学性和专业性
“邻避设施”是社会经济发展、推进工业化城市化进程中必然要实施的项目，多数项目具有公益性、公共性的特征。从本质上讲，周边居民本身也是受益人。首先，绝大多数“邻避设施”已经有科学论证、立项、规划，也已办理土地交易、建设、环评等手续，具备开工建设的合法要件；其次，“邻避设施”还具有专业性的特征，选址上本身具有特殊要求，比如变电站、无线电基站等应布置于负荷中心，公厕应布置于流动人口较多地段；再次，“邻避设施”的评估标准具有专业性，其规划建设涉及较深的专业领域知识，所以专家意见与社会大众的价值判断往往存在差异，选址的特殊性和评价标准的差异性是“邻避设施”与生俱来的特殊性质，也是形成对抗冲突的潜在因素。
（二）“邻避运动”具有涉众性、对抗性和危害性
从理论上讲，“邻避运动”的实施主体应当有且只有一个，即以“邻避设施”为中心一定半径辐射范围内的居民。但是，实际情况却因“邻避设施”的类别差异，呈现出参与利益主体多元、涉及范围广泛、直接利益诉求与无直接利益诉求主体关联的特征。“邻避运动”具有较强的危害性：一是阻碍社会经济发展。城区内无法新增加油站，导致加油加气难，加剧交通拥堵；人口密集居住区不新增变电站，可能导致用电高峰时段停电事故频繁发生，长此以往，必将阻碍地区的经济社会发展。二是损害政府公信力。除极个别项目外，“邻避设施”项目基本通过了相关政府职能部门核准，具有合法性，因少数人的负面行动而影响到项目实施的公共效果，直接影响政府决策的执行力和公信力。三是造成经济损失和资源浪费。产生“邻避运动”的建设项目，涉及土地动迁、前期建设等，多属于“半拉子”工程，项目业主动辄投入几百几千万元，甚至上亿元，既是项目业主自身的经济损失，也是对土地、建材等社会资源的浪费。“邻避运动”具有可复制性，在经济结构深刻调整、利益分配不公、社会矛盾累积燃点低的情况下，易引发连锁反应。加之少数别有用心人员可能介入渲染炒作、甚至煽风点火扩大事态，极有可能引发群体事件，危及社会稳定。
二、减少和化解“邻避运动”的措施建议
“邻避运动”是一种复杂的社会现象，也是当前基层工作人员面临的难题，它与一个国家地区的传统习俗、社会经济发展水平、体制机制和法制环境健全程度、个体思想觉悟等密切相关，在我国目前的政治经济文化生态环境下，无法从根本上杜绝。但是，从决策者、执行者、维稳工作者的角度出发，仍有诸多值得改进的地方。
（一）突出规划前瞻性，科学布局“邻避设施”，合理安排建设时序
居民阻止“邻避设施”建设的地方，原来都没有该设施。如果在周边居民购买住宅之前，“邻避设施”就已存在，或者居民已经预知“邻避设施”的具体位置，那么，市场自然会较多地消化掉由“邻避设施”产生的负面效应，从而有效降低居民对“邻避设施”产生的排斥心理，减少为“邻避设施”建设拆迁而引发的社会问题。同时，各级政府和相关部门应按照公共服务设施和市政基础设施的规划与建设先行原则，推进城市的开发建设。
（二）严格执行重大决策社会稳定风险评估机制
按照“先评估后决策、不评估不决策”的原则，对涉及较大范围群众利益及安全的城市基础设施和公共服务设施，以及污染较大的工业项目等选址，在作决策前，应加强对决策事项发展趋势的预测和政策可行性、实施效果的预先评估，对所涉事项、范围、人群等进行社会稳定风险评估。风险评估之前应采取公示、听证会、座谈会或其他形式，征求社会公众对风险评估事项的意见。行业主管部门应对风险评估程序的规范性，评估方法的科学性，调查研究的广泛性，风险查找的全面性、准确性，风险评定的合理性，风险防范措施的可行性、有效性等进行审查论证。对于评估过程中发现的矛盾，随发现随处置，对于评估中发现的高风险，如果既无解决方法、处置方案，又无应急响应预案的，一律暂缓实施。
（三）提高“邻避设施”规划设计的科学性和人性化水平
客观地讲，“邻避设施”对周边居民的影响肯定是存在的，项目建设者的主要职责是努力减少不利影响，在达到国家各类专业标准的同时，提高项目建设的人性化水平。“邻避运动”本身是一种社会活动，强调的是“邻避设施”附近居民对于设施所采取的一种“邻避”态度，而这种设施对于整个社会而言是有益的。因此，在“邻避设施”的规划建设过程中，仅仅以标准化的技术规范来应对不同的情况，显然难以有效地处理好由于“邻避设施”设置所产生的社会问题。一方面，建议国家相关行业部门根据新的形势需要，对“邻避设施”规划设计标准进行修订，特别是针对重庆这样的山地城市，“邻避设施”的规划设计标准应该和平原城市有所不同。另一方面，从以人为本的角度出发，在环保批准距离的基础上，根据项目的具体情况，适当增加“邻避设施”的规划环保距离，减少对周边市民的影响。
（四）建立对“邻避设施”周边居民的风险减轻和补偿机制
风险减轻方案着眼于减轻“邻避设施”的影响和风险，从而降低公众的不满情绪，缓解抵制压力，主要包括安全保证与环保标准、监测和环保协定等风险减轻方案，具体方式如增加“邻避设施”的建设投入，进行技术改造，采用地埋或加盖的方式减小影响范围，引进、开发先进技术等。
在利益补偿机制上，一方面，“邻避设施”在选址时，可以通过资金赔偿、实物补助等形式，补偿周围受选址影响的居民，获取当地居民对选址方案的同意。另一方面，可以通过规划补偿措施，为居民提供具有正面效应的外部性设施。如在“邻避设施”附近建设草地、公园、图书馆和运动中心等。此外，可通过与拟选址周围居民进行沟通和协商，确定符合双方意愿的补偿方案，在满足居民的期望和实际需求的同时，减少单一补偿方式造成的浪费。
（五）加大宣传解释力度，建立信息公开查询机制
在选址之前，通过公告公示、现场宣讲等方式，告知公众关于“邻避设施”选址的原因、造成的环境影响、政府相应的补偿措施等信息，增加公众参与。西方一些国家的实践经验表明，“邻避设施”的选址方法从“决定一宣布—辩护”发展到“参与一自愿—合作”，给予公众参与和分享决策的权利，将有助于增强公众对市政决策的信任感，减小“邻避设施”选址可能遇到的阻力。对于“邻避设施”采用的技术和实际产生的环境影响，要做到信息透明、第三方监督，提高政府的公信力。选址须满足相关技术规范和安全距离的要求。公开“邻避设施”选址从确定方案到项目建设完成全过程的信息，减少公众因信息不完全产生的误解，保证选址及建设的顺利进行。
（六）加大依法解决问题的力度
一方面，“邻避设施”建设单位要严格依法办事，履行社会责任，在尽快完成投资建设任务的同时，依法完善法律手续，建设过程不踩“红线”，履行维稳职责，避免自身存在问题而授人以柄。另一方面，对手续完备的“邻避设施”建设项目，依法加大保护力度，必要时进行保护性施工，特别是对垃圾场、污水处理厂、公厕建设等一些以服务为主，不以赢利为主要目的公益性设施，更应将其纳入保护范围。同时，對阻挠正常施工造成经济损失、破坏公私财产、殴打工作人员的牵头人、网络制造谣言或串联煽动的组织者、策划者，在依法收集证据的基础上，从刑事立案的角度，突破治安管理的法律瓶颈，避免“法不责众”和少数人“绑架”多数人的尴尬现象，达到“打击一个、教育一片”的效果，以正当积极的作为维护公共利益和正常的社会经济秩序。
责任编辑：胡越
环保邻避现象是指社会居民或组织因担心特殊项目建设，对自身健康、环境质量或资产价值等带来负面影响而产生的厌恶心理和抵抗情绪。这种心理和情绪付诸于反对抗争的实际行动，即“邻避运动”。如何预防和及时有效处置“邻避运动”，是经济社会快速发展必须直面的问题，也是摆在当下党政机关特别是基层干部面前的重要课题。
一、邻避设施和“邻避运动”的基本特征
近年来，国内和市内、区内的“邻避运动”事件屡有发生，参与范围扩大、集体对抗性增强，有的引发规模性群体性事件，严重影响社会稳定并造成较大经济损失，已引起社会各方和舆论的广泛关注。认识和把握“邻避设施”和“邻避运动”的基本特征是处置好“邻避运动”的前提和基础。
（一）“邻避设施”建设具有合理性、合法性、科学性和专业性
“邻避设施”是社会经济发展、推进工业化城市化进程中必然要实施的项目，多数项目具有公益性、公共性的特征。从本质上讲，周边居民本身也是受益人。首先，绝大多数“邻避设施”已经有科学论证、立项、规划，也已办理土地交易、建设、环评等手续，具备开工建设的合法要件；其次，“邻避设施”还具有专业性的特征，选址上本身具有特殊要求，比如变电站、无线电基站等应布置于负荷中心，公厕应布置于流动人口较多地段；再次，“邻避设施”的评估标准具有专业性，其规划建设涉及较深的专业领域知识，所以专家意见与社会大众的价值判断往往存在差异，选址的特殊性和评价标准的差异性是“邻避设施”与生俱来的特殊性质，也是形成对抗冲突的潜在因素。
（二）“邻避运动”具有涉众性、对抗性和危害性
从理论上讲，“邻避运动”的实施主体应当有且只有一个，即以“邻避设施”为中心一定半径辐射范围内的居民。但是，实际情况却因“邻避设施”的类别差异，呈现出参与利益主体多元、涉及范围广泛、直接利益诉求与无直接利益诉求主体关联的特征。“邻避运动”具有较强的危害性：一是阻碍社会经济发展。城区内无法新增加油站，导致加油加气难，加剧交通拥堵；人口密集居住区不新增变电站，可能导致用电高峰时段停电事故频繁发生，长此以往，必将阻碍地区的经济社会发展。二是损害政府公信力。除极个别项目外，“邻避设施”项目基本通过了相关政府职能部门核准，具有合法性，因少数人的负面行动而影响到项目实施的公共效果，直接影响政府决策的执行力和公信力。三是造成经济损失和资源浪费。产生“邻避运动”的建设项目，涉及土地动迁、前期建设等，多属于“半拉子”工程，项目业主动辄投入几百几千万元，甚至上亿元，既是项目业主自身的经济损失，也是对土地、建材等社会资源的浪费。“邻避运动”具有可复制性，在经济结构深刻调整、利益分配不公、社会矛盾累积燃点低的情况下，易引发连锁反应。加之少数别有用心人员可能介入渲染炒作、甚至煽风点火扩大事态，极有可能引发群体事件，危及社会稳定。
二、减少和化解“邻避运动”的措施建议
“邻避运动”是一种复杂的社会现象，也是当前基层工作人员面临的难题，它与一个国家地区的传统习俗、社会经济发展水平、体制机制和法制环境健全程度、个体思想觉悟等密切相关，在我国目前的政治经济文化生态环境下，无法从根本上杜绝。但是，从决策者、执行者、维稳工作者的角度出发，仍有诸多值得改进的地方。
（一）突出规划前瞻性，科学布局“邻避设施”，合理安排建设时序
居民阻止“邻避设施”建设的地方，原来都没有该设施。如果在周边居民购买住宅之前，“邻避设施”就已存在，或者居民已经预知“邻避设施”的具体位置，那么，市场自然会较多地消化掉由“邻避设施”产生的负面效应，从而有效降低居民对“邻避设施”产生的排斥心理，减少为“邻避设施”建设拆迁而引发的社会问题。同时，各级政府和相关部门应按照公共服务设施和市政基础设施的规划与建设先行原则，推进城市的开发建设。
（二）严格执行重大决策社会稳定风险评估机制
按照“先评估后决策、不评估不决策”的原则，对涉及较大范围群众利益及安全的城市基础设施和公共服务设施，以及污染较大的工业项目等选址，在作决策前，应加强对决策事项发展趋势的预测和政策可行性、实施效果的预先评估，对所涉事项、范围、人群等进行社会稳定风险评估。风险评估之前应采取公示、听证会、座谈会或其他形式，征求社会公众对风险评估事项的意见。行业主管部门应对风险评估程序的规范性，评估方法的科学性，调查研究的广泛性，风险查找的全面性、准确性，风险评定的合理性，风险防范措施的可行性、有效性等进行审查论证。对于评估过程中发现的矛盾，随发现随处置，对于评估中发现的高风险，如果既无解决方法、处置方案，又无应急响应预案的，一律暂缓实施。
（三）提高“邻避设施”规划设计的科学性和人性化水平
客观地讲，“邻避设施”对周边居民的影响肯定是存在的，项目建设者的主要职责是努力减少不利影响，在达到国家各类专业标准的同时，提高项目建设的人性化水平。“邻避运动”本身是一种社会活动，强调的是“邻避设施”附近居民对于设施所采取的一种“邻避”态度，而这种设施对于整个社会而言是有益的。因此，在“邻避设施”的规划建设过程中，仅仅以标准化的技术规范来应对不同的情况，显然难以有效地处理好由于“邻避设施”设置所产生的社会问题。一方面，建议国家相关行业部门根据新的形势需要，对“邻避设施”规划设计标准进行修订，特别是针对重庆这样的山地城市，“邻避设施”的规划设计标准应该和平原城市有所不同。另一方面，从以人为本的角度出发，在环保批准距离的基础上，根据项目的具体情况，适当增加“邻避设施”的规划环保距离，减少对周边市民的影响。
（四）建立对“邻避设施”周边居民的风险减轻和补偿机制
风险减轻方案着眼于减轻“邻避设施”的影响和风险，从而降低公众的不满情绪，缓解抵制压力，主要包括安全保证与环保标准、监测和环保协定等风险减轻方案，具体方式如增加“邻避设施”的建设投入，进行技术改造，采用地埋或加盖的方式减小影响范围，引进、开发先进技术等。
在利益补偿机制上，一方面，“邻避设施”在选址时，可以通过资金赔偿、实物补助等形式，补偿周围受选址影响的居民，获取当地居民对选址方案的同意。另一方面，可以通过规划补偿措施，为居民提供具有正面效应的外部性设施。如在“邻避设施”附近建设草地、公园、图书馆和运动中心等。此外，可通过与拟选址周围居民进行沟通和协商，确定符合双方意愿的补偿方案，在满足居民的期望和实际需求的同时，减少单一补偿方式造成的浪费。
（五）加大宣传解释力度，建立信息公开查询机制
在选址之前，通过公告公示、现场宣讲等方式，告知公众关于“邻避设施”选址的原因、造成的环境影响、政府相应的补偿措施等信息，增加公众参与。西方一些国家的实践经验表明，“邻避设施”的选址方法从“决定一宣布—辩护”发展到“参与一自愿—合作”，给予公众参与和分享决策的权利，将有助于增强公众对市政决策的信任感，减小“邻避设施”选址可能遇到的阻力。对于“邻避设施”采用的技术和实际产生的环境影响，要做到信息透明、第三方监督，提高政府的公信力。选址须满足相关技术规范和安全距离的要求。公开“邻避设施”选址从确定方案到项目建设完成全过程的信息，减少公众因信息不完全产生的误解，保证选址及建设的顺利进行。
（六）加大依法解决问题的力度
一方面，“邻避设施”建设单位要严格依法办事，履行社会责任，在尽快完成投资建设任务的同时，依法完善法律手续，建设过程不踩“红线”，履行维稳职责，避免自身存在问题而授人以柄。另一方面，对手续完备的“邻避设施”建设项目，依法加大保护力度，必要时进行保护性施工，特别是对垃圾场、污水处理厂、公厕建设等一些以服务为主，不以赢利为主要目的公益性设施，更应将其纳入保护范围。同时，對阻挠正常施工造成经济损失、破坏公私财产、殴打工作人员的牵头人、网络制造谣言或串联煽动的组织者、策划者，在依法收集证据的基础上，从刑事立案的角度，突破治安管理的法律瓶颈，避免“法不责众”和少数人“绑架”多数人的尴尬现象，达到“打击一个、教育一片”的效果，以正当积极的作为维护公共利益和正常的社会经济秩序。
责任编辑：胡越
