我国财政预算透明度分析

    陈志轩

    摘要：建立透明的财政预算制度是我国财政体系向前发展的客观要求。透明的财政预算制度能够促进财政资金的使用效率，能够保障宪法、税法赋予纳税人的知情权，能够在一定程度上预防贪污腐败。尽管通过财政体系这些年的改革，财政体系的透明度已经有所改观，但是仍然存在许多不足。文章在分析我国财政透明度现状的基础上，探讨改进我国财政预算透明度的对策，为财政体系改革建设提供参考性的意见。

    关键词：财政预算；透明度；问题；建议

    一、引言

    十八大以来，党和政府的领导人铁腕反腐，从严治党。一大批贪官纷纷落马，官员之所以拥有贪污腐败的空间，很大原因上在于他们手中握有寻租的权利，而这种寻租空间的产生与财政预算的透明度是密切关系的，所以，建立透明的财政预算体系，不仅仅是财政体系建设的必然要求，也是依法治国，从严治党的时代要求。我国现行的财政预算体系无论是在资金筹集的环节，还是在资金使用的环节，都与国际上同行的标准有很大的差距，这一方面损害了财政资金的使用效率，造成了宝贵财政资金的浪费；另一方面，财政预算不够透明也造成了滋生贪污腐败的温床。所以，那么建立透明的财政预算体系十分迫切。

    二、我国财政预算体系现阶段的透明度分析

    20世纪90年代末，我国开始了漫长的财政预算透明度进程，20多年来，对财政预算透明度建设工作做了努力。立法方面，国家预算法明确规定了我国各级人民代表大会拥有监督、审议各级人民政府财政预算的权利。这是我国财政预算透明度建设的法律基础。从资金筹集、投资、分配的一般环节来看，我国财政预算透明度主要存在以下三个方面的问题。

    （一）资金筹集环节

    财政预算透明度在资金筹集环节的不足表现为纳税人对税后的理解不到位，对财政预算透明度的监督意识淡薄。现阶段，税收资金是我国财政资金筹资的主要形式。但是由于我国税收制度以间接税为主，商品和抛物的应纳税直接一次性计入了商品的定价中，作为商品和劳务的价格的一部分展现在了消费者也就是纳税人的面前。这一方面使得除了个人所得税之外，纳税人对纳税的直接感知度并不强烈，以至于许多并不缴纳个人所得税的人群错误的认为自己并没有纳税，纳税人也因此有一种财政预算与自己无关而高高挂起的心理。这导致纳税人对财政预算的关注度不够，对财政预算透明度的监督不到位。另一方面也造成了企业作为世界上的纳税对象而加剧了偷税漏税的动机。根据相关的财政理论，纳税人应该拥有对税收征集的知情权，国家税收部门也有向纳税人解释相关税收制度的义务，但是这些义务和权利在我国现阶段的财政税收制度并没有得到很好的贯彻。

    （二）资金分配环节

    财政预算透明度在资金筹集环节的不足表现为分配方案的不完整性和分配方案审议的非专业性。财政自己分配方案的不完整性预算周期的不完整性和预算范围的不完整性。财政预算的周期以会计年度为准，一般为每年的1月1日到每年的12月31日。但是财政预算审议的时间却在每年3月份的召开的人民代表大会上进行，此时，一个预算年度已经过去了将近1/4，这就造成了财政预算时间上的滞后。预算范围的不完整性表现在预算外自己游离在预算体系之外，预算外的资金指的是政府部门各项事业取得的收入。预算资金分配方案审议的非专业性指的是参加预算评审的各个人大代表，很多由于不具备专业的财务知识和会计知识，难以具体的、全面的、深入的评议财政资金分配的计划安排，人民代表大会对财政预算方案的审议监督能力大打折扣。

    （三）资金使用环节

    资金使用环节是财政预算透明度建设最受诟病的一个环节。按照通行的国际标准，财政资金应该取之于民，用之于民，但是我国财政资金现实的使用情况却似乎背离了这一要求，财政资金的使用殊为混乱。这表现为财政资金使用过程中的透支和缩减。一方面，由于政务公务人员的特权或者腐败开销导致政府一些预算项目的透支；另一方面，文化教育卫生领域由于不是政府GDP 的增长贡献点，不是政府领导政绩考核的重点方面而被有意无意的忽略，使得这些方面的财政支出往往打折。

    三、提高财政预算透明度的建议

    根据上文的论述，财政预算透明的问题在政府预算管理的三个环节均有发生而又都不同，所以，财政预算透明度的改进也应该分别从财政资金的筹集、分配、使用三个环节着手。

    （一）推进实施直接税， 提高纳税人的监督意识

    提高财政预算的透明度，要切实发挥广大人民群众的监督作用。要让广大的纳税人有监督财政预算体系运行的意识，必须让纳税人知晓财政预算透明与否与自己的切身利益息息相关。消费者购买商品所付的价款中，哪一部分是稅费，哪一部分是价格，应该一目了然。而要实现这一点，也并不困难，只需要在具体的消费发票上注明商品的价款，并另外标明经销商代收的各种名目的税费的明细即可。以此来调动纳税人监督财政预算透明度的积极性。另外，各级人民政府还应该向纳税人公开相对详细具体的预算过程，一方面降低纳税人监督财政预算透明度的难度，另一方面培养提升纳税人监督财政预算透明度的能力。

    （二）推进预算审议改革， 发挥监督机构的功能

    在具体的资金分配环节，需要切实发挥人民代表大会对本级人民政府财政预算的监督作用。政府可以在财政预算的编制环节中设置听证会环节， 一方面听取相关专家学者的建议，要知道，专家学者也是纳税人，具体的财政预算议案与他们的切实利益也是息息相关的，所以一般认为专家学者能够提出恰当中肯的建议。另一方面，通过举办听证会还可以加大广大纳税人在财政预算体系中的参与程度和广度，有利于普及税收知识，进一步调动纳税人的参与预算透明度监督的积极性，保障财政预算能够透明运行。另外，预算听证会距离人民代表大会评议相关的预算议案尚有一定的时日，所以能够对预算分配方案中的争议条款做出讨论论证和修改。由此可见，实施财政预算听证会制度，是建设提高财政预算透明度一个可行的办法。

    （三）完善资金使用权责，保证预算约束力

    既然设立了财政预算制度，那么就有其必要性，所以在具体的财政资金使用环节，应该具体切实的依照财政预算所设立的标准进行。尽管预算不是现实，预算存在弹性调整的空间，但是对于具体执行化解所发生的超支和盈余项目，应该具体问题具体分析，分析之所以出现预算超支或者盈余的原因，究竟是因为财政预算环节的纰漏，还是实际执行环节突发性非人力所能控制的突发事项，还是因为具体参与执行的公务人员以权谋私故意为之。应该设立相应的预算弹性的空间标准，对通过预算弹性标准空间的项目要重点分析，查明原因，进行备案，并对问题出现的环节设计相应的保护性的措施，保障预算的准确度以及预算对实际资金使用的约束力度。

    另外，要建立健全纳税人诉讼制度。纳税人诉讼制度是指纳税人有权针对政府财政资金的使用中违法违规情况向人民法院提起诉讼的权利。目前，有权就政府在财政资金使用方面的不当行为向人民法院提起诉讼的法律主题为税法规定的各级人民政府的监督机构，也就是各级人民代表大会及其常务委员会。纳税人诉讼制度在发达国家已经取得了成功的经验，譬如在英国，纳税人如果发现了政府在财政资金使用过程中有不当行为，可以直接提起诉讼。在美国，纳税人不仅能够就政府的违法违规行为提出诉讼，还能够要求返还相应的税金。当然，英美是海洋法系国家，我国是大陆法系国家，此外，我国也有具体的国情，如果适用纳税人诉讼制度，应该制定出符合我国具体国情的相应制度规范。

    参考文献：

    [1]许光建，魏义方，李天建，廖芙秀. 中国公共预算治理改革：透明、问责、公众参与、回应[J].中国人民大学学报，2014（06）.

    [2]蒋悟真.中国预算法实施的现实路径[J].中国社会科学，2014（09）.

    [3]夏先德.预算公开是建立现代财政制度的必然要求[J].财政研究，2014（02）.

    （作者单位：福建省永春县财政局）