区域城市职业培训保障体系分析与路径优化研究

    【摘 要】健全的职业培训保障系统是构建区域城市现代职业教育体系的前提条件，是实现城乡统筹发展，加快工业化和城镇化进程、实现人才强国的重要战略。文章以江苏省地级城市——无锡为例，对目前职业培训建设的社会环境及其保障系统存在的问题进行分析，并分别从人力资源市场调查系统、政府统筹管理的服务框架以及扶贫助困系统三个切入点指出优化区域城市职业培训保障体系的路径。

    【关键词】职业培训；保障系统；路径

    【中图分类号】G71 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）04-0053-04

    【收稿日期】2017-10-26

    【基金项目】2017年江苏省高校哲学社会科学基金项目“区域城市职业教育培训保障体系分析及路径优化的研究”，编号为2017SJB0858，主持人：陈桂梅

    【作者简介】陈桂梅（1977—），女，山东莱阳人，硕士，副研究员，研究方向为教育政策与教育管理。 开展区域城市职业培训是构建现代职业教育体系的重要途径。国务院发布的《关于加强职业培训促进就业的意见》指出：发展职业培训“必须建立政府统一领导下的多行政部门统筹协调、各司其职、密切配合的人民团体广泛参与的工作机制，共同推动职业培训工作健康协调可持续发展”。[1]我国各级政府在职业培训及其体系的建设上的主导地位得以明确。从地方教育政策的角度，以江苏省地级城市——无锡市为例，研究和构建区域城市的职业培训保障体系对推进城乡统筹发展，加快工业化和城镇化进程、实现人才强国战略具有重要的决策意义。

    一、城市职业培训建设的社会环境分析

    1.职业培训供给情况分析

    从整体说，作为地级城市，无锡职业培训起步早、基础好，职业教育整体水平走在全省、全国的前列。目前，无锡市共有人力资源服务机构248家（不含人力资源和社会保障所、工作站），其中公共人力资源服务机构13家，经营性机构235家；职业院校44所，职业技能鉴定机构38个，2015年内组织城乡劳动者职业技能培训3.74万人，城乡新成长劳动力技能培训1.04万人，创业培训2.96万人。本地农村劳动力培训3.37万人，企业职工岗位技能提升培训15.65万人次。全市共有9.62万人次参加职业技能鉴定（不含全国、全省统一鉴定）；核发职业资格证书7.9万张（不含全国、全省统一鉴定）；组织8 139万人参加了14个职业（工种）的全国、全省统一鉴定（不含通过ATA平台考核）。[2]但是围绕无锡产业、紧缺职业（工种）目录的高技能人才培训项目还相对欠缺；职教集团、技工院校、高职院校、企业、公共实训基地等培训实体在联合开展综合技能人才培训业务方面，仍存在功能不够完备、资源不够充分、管理不够标准、实力不够强硬等问题。

    2.人力资源市场职业需求状况分析

    培训市场的稳定性无疑会受到人口变化和经济形势等多方面因素的影响。无锡市常住人口总量为651.1万人，全市人才总量达到152万人，其中高层次人才总量达到10.4万人。根据2016年三季度统计显示，全市求人倍率为0.99。从数量上讲，人力资源市场呈现供求基本平衡的状态。但是受国内外市场需求萎缩、经济增速放缓的影响，人力资源市场的供求机构发生明显变化。其中第一、二、三产业的用人需求比重依次为0.46%、48.42%和51.13%，第三产业的用人需求步入上升通道，需求量稳步增长。各行业中，制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业的用人需求居行业前三，生产运输设备操作工、商业和服务业人员仍是市场供求最为集中的两大职业。从供求情况看，商业和服务业人员相对短缺，办事人员和有关人员、单位负责人供大于求的现象较为突出，而各类求职人员中，16—34岁的青壮年占求职总数的65.94%，高中文化者的用人需求最多，主要集中在16—34岁年龄段的劳动者，41.15%的用人需求对技术等级或职称有要求，43.95%的求职人员具有某种技能或职称。[3]

    根据以上数据，无锡人力资源市场虽然在数量上基本处于供求相对平衡的状态，但是从职业大类结构以及人力资源市场对劳动力的学历层次需要来讲，具备一定知识基础的技能人员、专业技术人员依然是需求主体，职业技术培训市场仍拥有很大的需求空间。职业培训仍是提高公民劳动力素质、增强城市的市场竞争力、提高就业率和实现经济可持续增长的关键。

    3.人力资源中就业、失业情况分析

    从发达国家的职业教育和职业培训改革经验来看，将职业培训和就业市场紧密结合，是解决城市就业总量矛盾和结构性矛盾的重要途径。目前，无锡市的就业人数225.37万人，占91.47%；未就业人数21.01万人，占8.53%，其中：城镇就业人数比例91.61%，乡村就业人数比例91.31%，城镇略高于乡村。乡村就业人员中在单位正规就业人数比例低于城镇（低6.97%），而自主创业和自谋职业人员比例高于城镇（高9.88%）。就业人群按就业方式分，单位就业151.8万人（其中本地单位就业142.27万人），占就业总人数的67.36%；自主创业和自谋职业64.49万人（其中自主创业5.07万人），占28.62%；从事高效农业和承包土地超过平均水平的较少，分别为8.41万人和0.67万人，各占3.73%和0.3%。[4]

    可见，无锡市21.01万未就业人群中，仍有15万多人拥有就业或创业意愿，需要解决就业问题，就业矛盾和压力仍然存在；对大龄人员、被征地农民等群体的就业困难情况的认定仍缺少相应的信息数据； 城乡劳动者的就业水平和就业质量仍需要提高。

    二、地方政府职业培训保障力度分析

    近年来，无锡市政府在保障职业培训方面做了一些探索和尝试，但在保障无锡培训机构的发展和培训市场的宏观调控上还存在一些问题。

    1.缺少对职业培训机构行业发展动态的分析与评判

    直接监管无锡市职业培训的政府机构主要是无锡市人力资源和社会保障局及其直属事业单位——无锡市人力资源开发培训中心，前者在每年发布的人力资源和社会保障事业发展公报中，关于培训与考试项目的总结基本上是业绩展示，缺少市場状态分析和趋向说明。而后者虽然直接负责人才培训，但是仅承担全市机关及企事业单位各类培训任务，开展公职人员、企业高层管理人员、专业技术人员及军转干部等各类培训及继续教育，职称类考前培训，执（职）业资格认证培训等。公众信息发布缺少全面覆盖性。而承担公共事业发展统计任务的统计局对教育事业的统计仅限于学校教育，继续教育或者职业教育培训的发展状况则几乎没有相应的翔实的公开数据。

    2.对学校、企业、培训机构等多方主体力量的统合力度不够

    随着职业培训在民众选择性消费中的比重日益增长，如果把职业培训仅作为正规教育的补充和再就业的解决办法显然是无法满足民众要求的，虽然无锡市政府采取了培训补贴和成果购买政策，激励学校、企业和培训机构开展了职工技能提升培训项目、企业内高技能人才培养评价项目、高技能人才培养基地培训项目、高师带徒培训项目、技能竞赛赛前培训项目、技能类定向培训项目，但是这些公共财政的预算往往受经济状况影响浮动较大，当经济发展速度缓慢时，政府对教育和培训的经费资助就会缩减。从目前的职业培训资源市场发展状态来看，政府仍是职业培训资金投入的主渠道，集群式的培训资源渠道和多元化的资助体系仍没有形成，各培训机构或团体各自为政，缺乏区域内的纵向衔接和横向沟通，从而直接造成培训市场存在的规模小、效益不高、资源分散、竞争力弱等问题。集聚优势资源的高品质、精品品牌的优秀培训企业或机构仍然缺乏。

    3.对弱势群体的诉求支持与保障力度不够

    社会竞争和经济转型过程中，处于底层、非主流的人群，如农民、农民工、失业者或下岗职工、贫困人口、残障人士等多为弱势群体。无锡虽然在实施普惠性政策的同时，采取了一些特殊的政策措施，如开发公益岗位、免费公益入职培训等，加大了对弱势群体的职业教育培训的扶持力度。但是随着城乡一体化发展的“无锡城镇化模式”的形成，无锡的劳动力市场也面临一些不容忽视和回避的问题，尤其是进入城镇的农村剩余劳动力和外来农民工，不能在劳动保障等方面享受同等的市民待遇，各地方对农民工的培训比例比较低，与发达国家工人接受培训的比例相比仍有差距。对低技能者、长期失业人群、老年人和妇女等特殊群体也缺少相应配套的文化政策和创新就业政策。

    三、优化职业培训保障体系的路径选择

    1.形成科学有效的人力资源市场调查系统

    内外信息互通、覆盖全面的人力资源市场调查系统是指全方位调查人力资源市场供求信息，大数据分析区域城市人力资源市场呈现的供求脉络和整体特点，对未来发展状况进行科学预测和把脉，引导培训机构和劳动者开展有针对性培训的系统。它是为地方政府行为决策提供信息参考，为用人单位和求职者提供信息服务的重要平台。

    无锡市为掌握城乡人力资源基本情况，在金保系统（社保系统）的基础上开发了城乡人力资源调查专用业务系统，通过金保系统将就业、社保各项业务信息同步至全市城乡人力资源系统中，并对系统内长期处于失业或无业状态的人员进行了重点调查，如调查内容包括：人力资源基本情况，包括居住地址、文化程度、婚姻状况、健康状况；就失业状况，包括就业产业、就业单位、就业类别、就业意愿；技能状况、获取技能或专业技术等级、收入状况等。但是，社会保障系统只是针对具有就业记录人群的状况统计，还不能完全覆盖城市人力资源中其他人群情况的调查，如外来劳动力和不在业人口。所以，还可以借鉴其他城市的经验与做法，改善人力资源市场调查系统，如江苏省泰州市建立城乡人力资源实名制动态管理服务机制。按照居住地管辖的原则，对全市范围内的户籍人口和外来人口开展人力资源实名制调查活动，全面、准确、动态地掌握城乡人力资源数量和就业失业状况。针对外来务工人员开展专项调查，通过调查其基本信息、合同签订情况和权益维护状况，掌握农民工群体的行业分布特征、年龄性别构成、文化技能特征、收入及参保情况等方面内容，为研判城市就业形势提供了翔实可靠的依据。

    2.形成以統筹管理为主的差异化服务框架

    多元化筹资、多元化办学，校企合作，产教融合都是职业培训的共同特点，地方政府的主要职责就是运用好政策、资金和重大行动计划、项目，发挥其杠杆的撬动作用，统筹社会资源向职业培训集聚，充分调动行业、企业、培训机构以及社会和劳动者各方面参与培训活动的积极性，构建一个公开、公正、公平的培训市场发展环境，进而形成学校、市场和政府各司其职的社会态势，形成开放、多元、多渠道的职业培训新格局。

    在这样的职业培训格局中，地方政府应明确自身的服务范围，实现服务有效供给，避免重复性投资，避免规格标准不一，避免良莠不齐。通常，职业培训服务可以分为基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务，对于非排他性的基本公共服务，地方政府要全权承担起责任，并且落实到地方公办机构执行；而有部分排他性的非基本公共服务，地方政府要实施财政支持政策、采取选择性成果购买，并落实到公办或非营利民办机构组织实施。另外，地方政府对弱势群体接受非基本公共服务要给以重点资助及资金补贴；对于完全排他性的非公共服务，政府不应当直接介入，而是要营造优良的市场氛围和社会秩序，允许其进行营利运作和非营利运作，并提供多样化的政策服务。对地方政府而言，应慎重审核培训机构的资质，并根据培训服务的质量实行有差异化的资助、补贴、购买的政策，而不是过于看重培训的内容和形式。[5]以无锡政府购买职业培训服务的政策为例，虽然每年度无锡市人力资源与社会保障部门对各职业培训定点机构开展的岗前技能培训、在岗培训、外来务工者在岗技能培训、创业培训项目等进行了职业培训补贴和职业技能鉴定补贴，提高了城乡劳动者参加职业培训的积极性，但是对谁是购买主体、购买什么、如何购买、如何监管，缺少相应明确的工作体制。因此，课题组建议，地方政府应将依法设立的高等院校、职业院校、技工院校、公办和民办的各类教育培训机构、具备资质的社会团体和企业等，按照资质条件均纳入政府购买职业培训服务的承接培训机构中；对属于社会组织的机构应由民政部门对其是否具备承接政府购买服务条件进行审核，未符合条件的社会组织，不能参与承接政府购买职业培训服务；对承接培训机构属于事业单位的，应按照公益性质、经营性质确定相应类别或级别，并与具备条件的社会力量开展公开平等竞争。承办主体明确后，再按照就业技能培训、岗位技能提升培训、创业培训、培训过程第三方监督评估服务、毕业生职业能力培训等成果确定相应的购买内容，由人力资源社会保障部门、财政部门根据培训项目的总体规划以及购买培训服务的专业（工种）目录实施购买活动和绩效考核。

    3.形成以職业培训为支撑的扶贫助困系统

    目前无锡市已全面构建了以最低生活保障为基础的社会扶贫助困体系。但是，这类社会救助工作只是发挥了“输血”功能，解决了当前的困难，对长期处于待岗或失业的社会群体来说，还要从长远解决问题，还须依靠精准扶贫技术创新完善精准扶贫助困机制。

    首先，动态监督就业困难群体，精准扶贫。针对就业困难群体，通过跟踪调查进行实名制管理服务，建立“就业援助库”，通过公益性岗位开发和社会服务岗位的服务外包，有效解决城镇零就业家庭人员、长期就业困难人员的再就业问题，实现扶贫工作的精准发力。

    其次，有针对性地实施职业技能专项培训。针对新城镇形成过程中的城乡就业困难人员、学校毕业生，着力打造提高劳动者就业稳定性和就业质量的就业培训、就业服务、就业保障和就业信息化“四个工作平台”；针对产业转型转岗人员，出台失业保险支持企业稳定岗位的政策，加强转型转岗培训，提高就业能力；针对有一定劳动能力的妇女、残疾人员等，以社区教育为单位，开发一部分公益岗位，技术培训后实现上岗；对大龄人员、被征地农民等群体，提供就业困难人员认定、就业帮扶政策等有针对性的就业援助；将失业保险的城市覆盖面扩大到新增长的失业群体，每年预算一定的比例资金用于扶持新失业人员的基金，有针对地用于保证新生就业困难劳动力所涉及有关职业培训等多方面的支出；与企业合作开展多种类型的技能培训，帮助有就业上岗需求和职业培训意愿的新增劳动者达到企业上岗要求。

    最后，实施创业引领工程。发挥创业的引领作用，由劳动和社会保障部门协同相关银行设立青年创业基金专项，严格审核创业人员的项目运行、经济效益、安置能力、企业信用等创业情况，鼓励一批在创业促就业活动中表现突出的有为青年创业者，并给予相应的创业基金奖励和支持。同时，通过税收等政策扶持自主创业的困难群体，鼓励其自主创业的积极性；将创业培训、创业政策、创业载体、创业服务和创业氛围五位联动；充分利用远程教育、网络教育等信息化手段，积极引导城镇失业人员和农村劳动力结合自身特点，在电子商务、现代农业、家政服务、餐饮服务等领域开展创业，通过创业培训提升创业能力，加强政策扶持兑现力度提升抗风险能力。

    四、结束语

    通过教育的产出与服务来满足区域城市经济社会发展对各类劳动力的需求，是职业教育发展的应有之义；但在谈论人力资本在经济增长的贡献度的同时，追问人的发展持续性和全面性也是职业教育存在的价值诉求。从民众自身生存与发展的教育需求角度来说，职业培训保障系统的建设不仅仅是一个城市的民生工程，也是实现民众教育理想和追求的路径之一，理应蕴含着实现人的自由、公平、全面发展的教育价值取向和终极情怀。

    诚然，为推进成人职业培训活动的开展，我国各地区城市采取了多样化的项目与工程，如“百万特别职业培训工程”，“351”阳光工程、技能型紧缺人才工程，等等，它们致力于建设合理的建设性的城市发展与人力发展的关系，取得了明显的成效与业绩，但是，从终身教育的理念以及学习型社会的建设角度考量，这些工程或项目从构想到设计到实施都略显得有些粗糙和缺乏系统性。这成为健全城市职业培训保障系统所考虑的现实长远问题。

    【参考文献】

    [1]国务院.关于加强职业培训促进就业的意见（国发〔2010〕36）[Z].

    [2][4]无锡市人力资源和社会保障局.关于公布2015年无锡市人力资源和社会保障事业发展统计公报的通知[EB/OL].（2016-07-6）[2017-09-27].http：//lss.wuxi.gov.cn/doc/2016/06/17/1140624.shtml.

    [3]无锡市人力资源和社会保障局.无锡市人力资源市场需求状况分析[EB/OL].（2016-06-08）[2017-09-27].http：//lss.wuxi.gov.cn/ztzl/rlzygqzkfx/wxsrlzyscgqzkfx2016 nsjd/index.shtml.

    [5]张力.重新思考职业教育定位[N].光明日报，2016-03-10（015）.

    Exploration on the Better Ways to Guarantee System of Occupation Training

    ——A Case Study of Wuxi

    CHEN Gui-mei

    （Department of Vocational Education Research， Wuxi Institute of Technology， Wuxi 214121， China）

    【Abstract】Sustainable and healthy development of guarantee system of occupation training is a prerequisite for building a modern occupation education system of regional city. Also it is an important strategy of accelerating the process of industrialization and urbanization and the implementation of talent. Taking the city of Wuxi in Jiangsu province as an example， the paper analyzed the problems existing in the current social environment and occupation training support system construction. Respectively from three aspects of human resource market survey system， government management service framework and poverty alleviation system， the paper pointed out the selection of path to the city occupation training.

    【Key words】occupation training； guarantee system； ways