行政公益诉讼检察建议：价值意蕴、存在问题和优化路径
张晓飞 潘怀平
〔摘要〕 在行政公益诉讼二元互助监督模式下，检察建议事实上已成为案件终结的常态化方式。检察建议这一监督方式有其独特价值，集中体现为促进正确行使行政权的鞭策和威慑。但是，这一方式在实践运行中也面临法律适用原则性过强、建议内容与诉讼请求不够匹配、诉前调查核实权不完善以及相关配套机制不够健全等问题，制约其效用的更大发挥。为此，必须从检察建议令状化改革、完善检察建议内容、赋予检察机关诉前程序调查权、健全监督保障机制等四个方面入手进行优化。
〔关键词〕 检察机关，行政公益诉讼，检察建议，优化路径
〔中图分类号〕D926.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0124-05
作为一种新型诉讼模式，行政公益诉讼旨在保护公共利益和维系行政法律秩序。检察机关以宪法赋予的法律监督者地位提起行政公益诉讼，旨在促进行政机关积极履职和纠正行政机关违法行为。检察机关在提起行政公益诉讼前向行政机关提出检察建议，形成以公共利益是否得到维护为根本衡量标准的“软性”灵巧的诉前程序与“刚性”后盾的诉讼程序两个单元，体现为既相互独立，又互为支撑、相互衔接的“检察建议、行政公益诉讼”二元互助监督模式。实践证明，诉前检察建议程序具有必要性和特定性，已成为行政公益诉讼必要的制度设计和常规手段，并成为案件终结的常态化方式。但是，目前理论层面对检察建议价值定位的认识不够深入，实践层面上的运行机制亦存在一些缺陷，这在很大程度上制约行政公益诉讼检察建议的常态化运行和功能的充分释放。因此，很有必要进一步探究行政公益诉讼检察建议的实质，合理进行制度安排，规范其行使的权限和内容，从而充分发挥其最佳效果。
一、行政公益诉讼检察建议的价值意蕴
行政公益诉讼检察建议是一种以诉讼为后盾的前后匹配的“强化版”的检察监督模式，其价值主要体现在以下五方面：
（一）自我救赎”的警示。按照我国宪法定位，在国家权力层级化结构模式下，检察权在人大监督下与行政权、司法权、监察权平行设置，检察权是国家权力设置中监督其他权力的权力，对行政权进行直接监督是其应有之义和应尽之责。当然，这种监督不是替代和直接干预，要遵循权力之间的边界划分和职能分工、制衡。从现代行政法理论看，行政权作为公共利益的主要代表，基本任务在于保护公共利益，实现公共政策。相较于检察机关，行政机关在保护公共利益上的政策性、专业性、灵活性等特点突出，在公共利益救济中便捷高效的优势明显。作为现代社会典型公共问题之一的环境问题，因其常常具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性和不确定性，对这一问题的有效处理主要直接賴于积极、灵活、富有效率的行政权，而非立法权和司法权 〔1 〕。正是基于保持检察权的谦抑性，体现对行政自主权的尊重，在行政公益诉讼制度的建构上，以行政权为主导设计制约机制，将检察权的监督和纠错置于行政机关自我纠正之后，先行通过检察建议方式向可能存在违法或不当行为的行政机关发出“警示”，形成一种倒逼机制，以外部压力督促行政机关对自身行为进行认真检视，并自觉履行或者整改、调整相关行政行为，实现自我控制，为行政机关发挥自身优势，救济受损的公共利益起到了拾遗补缺的作用。恰如有的学者所言，行政公益诉讼的价值更在于“通过公益诉讼的威慑性，让疲软的行政执法刚性化，让肆意的侵犯公共利益的行为收敛起来。” 〔2 〕
（二）“先礼后兵”的尊让。检察机关行政公益诉权与行政权、审判权之间构成职能分工、配合制约的宪法法律关系。这一关系定位内涵着检察权与行政权、审判权之间在程序上相互尊让关系的原则性要求。行政权、检察权、审判权在行使中既要相互尊重对方的公权力，又要在硬法规范前提下体现软法规范的情感疏通、凝聚共识、程序缓冲、相互协作等功能 〔3 〕。实践中多数行政公益诉讼案件在诉前程序通过检察建议即得到有效解决。检察建议程序相对于诉讼、复议更为“温和”，秉持了“先礼后兵”的理念原则。这种先柔后刚、刚柔并济的办案方式，既利于节约司法资源，强化公益保护的刚性，优化社会治理，及时解决问题，更利于充分尊重行政权的运行规律，维护行政机关的“颜面”，激发行政机关主动纠错的积极性、主动性，对相关行政机关来说，可接受度、执行率更高，起到的监督效果、社会效果更好，已成为有效的结案方式，在整个行政公益诉讼中具有举足轻重的地位。
（三）强制而非命令的督促。检察建议是中国特色检察权中的一项功能性权力，构成实施法律监督不可或缺的内容。国家权力最本质的特征在于其强制性，作为法律赋予检察机关的一项权力，检察建议理应具有一定的强制性。唯有如此，才能对行使对象产生实施或不实施一定行为的效力。当然，不同权力的强制性表现形式各异，自然其强制力程度亦有差别。从检察建议的内在要求以及同其他检察权权能的对比上讲，检察建议的强制力相对较弱，是一种“建议”而非“命令” 〔4 〕。这里的命令是自上而下发布的权威性、指挥性和强制性的公文。在我国国家权力结构中，检察机关与行政机关位阶平行，其间不存在领导与被领导关系，但并不能因此而消解、否定检察建议应有的强制性。虽说检察建议没有生效司法文书那样的强制执行力，也不能作为其他主体主张权力的依据，但却是一种基于其权威性、威慑性的“软强制”。就行政公益诉讼检察建议来说，其强制性体现为被监督对象面对检察建议必须启动自查自纠程序，并以书面形式予以回复，否则承担相应的法律责任。这基于检察建议的权力监督属性，其强制性源于法律的强制力而非领导关系的命令。
（四）程序启动与实体处理的权能兼具。王万华教授认为行政公益诉讼检察建议具有对案件实体问题作出结论性判断的特殊属性，突破了检察权作为程序权的传统认识，实际上检察机关在诉前程序中获得了具有附条件的实体处理权限 〔5 〕。沈岿教授认为立法不仅在程序层面赋予检察机关行使行政公益诉权的主体资格，而且在实体层面赋予检察机关对于侵害者作为或不作为的请求权。由于“诉前程序”具有独立性，并非一定与“诉”勾连，其实就是检察机关向行政机关行使请求权的过程，提出的检察建议实际上就是行使请求权的一种方式。因此，从规范意义上讲，行政机关有积极回应检察建议的义务，而不是事实上迫于检察机关的压力 〔6 〕。这两位学者着眼于检察建议内容和权能属性的深入分析，跳出了检察权为程序权的惯性思维窠臼，对于廓清行政公益诉讼检察建议的属性和价值内涵大有裨益。在法理上，请求权居于权利作用发挥的枢纽，兼具实体和程序的双重性质，它“不仅表明一种客观上（实体法）的权利，而且也表明一个特定人针对他人的特定请求权可以通过诉讼来主张和执行，它首先说明一种实体法地位，同时也表明了程序上的功能。” 〔7 〕322在行政公益诉讼中，请求权具体表现为请求行政机关履行法定职责、撤销或部分撤销违法作出的行政行为、停止违法采取的行动或措施、解除或变更违法的协议，以及承担相应的法律责任等形式。行政公益诉讼检察建议不同于普通的检察建议，兼具程序启动与实体处理权能。当然，这种权能本身具有处断性，不能直接撤销或变更失范的行政行为。
（五）协同推进依法行政的重要牵引力。检察机关之所以提起行政公益诉讼，旨在督促行政机关依法及时解决侵害公益的突出问题，与以维护社会公益为重任的行政权在本质上具有同质性，因此，两个机关的目标一致。近年来行政公益诉讼检察建议之所以复采率高、落实效果好的原因就在于此。一方面由于通过检察建议督促有关行政机关积极履职，提醒其对自身作出的行为或决定重新慎重思考，达成共识，消解分歧，进而改变原决定，不仅起到了高效的“过滤”器作用，而且是对行政权的补充和加强。最高人民检察院与国土资源部联合发布并积极实施的《关于加强协作推进行政公益诉讼，促进法治国土建设的意见》，便是两个机关良性互动、加强协作沟通、促进法治政府建设的成功范例。另一方面，由于行政权在运行中往往受制于某些因素的制约，经常会遇到一些想为而难为的公益事项或案件，并非他们完全不作为。如地方党政干预，相关企业、单位不配合，加之有些公益事项量大面广，牵扯部门多，协调难度大，尤其是生态环境保护问题处理难度更大，致使有关执法部门“势单力薄”，积极作为困难较多。行政公益诉讼检察建议有助于克服行政机关自我规制的惰性，而且为行政机关借力发力，顺势而为，主动履职，实现“多赢”提供了良好契机和动力。
二、抑制行政公益诉讼检察建议功用的问题检视
（一）法律适用过于原则。目前行政公益诉讼检察建议没有明确具体的法律规定。实践中，检察机关主要依据《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）、《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称《意见》）三个文件，以及最高人民法院和最高人民检察院2018年3月发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》）。这些规定一方面原则概括，缺乏上位法的明确规定，配套机制和具体操作细则欠缺，制度供给不足，不仅导致规范的效力层次较低，而且在有关检察建议的效力、提出程序、监督方式以及保障救济措施等方面均为空白。另一方面，从法律逻辑上看，这些规定的“法化”程度较低，没有完全以法治思维构建整体运行机制，在功能上过多体现为检察系统主导的国家权力内部的制约拘束 〔8 〕。并且，作为内部规范性文件，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）仅就检察机关内部如何规范制约检察建议进行了较为明确统一的规定，而对检察建议的效力、执行和保障等深层次制约问题尚未根本解决。由于法律规范的具体指引缺失，制度保障缺位，致使检察建议的法律效果在实践中不确定，变成被监督对象的自主选择。
（二）建议内容与诉讼请求匹配不到位。《意见》第13条明确规定，“检察机关起诉时提出的撤销或者部分撤销行政违法行为、在一定期限内履行法定职责的诉讼请求应当与向行政机关发出的检察建议内容相匹配。”然而在办案实践中，有的检察建议事实证据材料不足，内容比较空泛，问题认识不清，定性定位不准，问题症结不明确，建设性、针对性、操作性的意见建议少，缺乏整改落实的实质内容，致使行政机关在落实中不知所措，严重影响检察建议的正当性和权威性；有的检察建议事实把握不准，论证不够严谨，分析不够深入，措施不尽合理，弱化了检察建议的认同度和实践效果，导致与将来可能提出的诉讼请求的内容缺乏关联，前后要求难以对接，甚至对立冲突。究其根源，不仅在于检察人员未能严格按照相关规定要求认真调查取证，更为重要的在于，检察机关对行政机关是否履职、履职程度及整改到位的认定标准不明，判定不准。由于行政主体不同，职责也各异，因而客观上亦难以确定一个明确、具体的履职标准。
（三）诉前调查核实权亟需健全。尽管《实施办法》第33条赋予检察机关诉前对行政机关违法行使职权或者不作为可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式进行调查核实的权力，但该条规定的范围不明确，有关调查核实权的具体内容、程序以及权力行使的边界难以确定，在具体操作上存在许多困难。同时，因程序性保障措施缺乏，调查核实权强制力自然不足。《实施办法》对不予配合的情形并未设定救济性保障措施，加之办法本身并非法律，也难以设定法定配合义务和相应法律责任，实践中以各种软方式不配合的现象屡见不鲜。另外，调查核实手段主要以调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员为主，很少采取鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，而勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段缺乏程序性和资金性保障措施，直接影响检察建议对损害结果及与其行政行为之间因果关系的认定。
（四）配套机制不尽完善。在实践中，行政公益诉讼检察建议之所以会遇到一些尴尬，除其自身原因外，一个重要的原因是工作保障机制不健全。其一，跟踪反馈机制不到位。由于缺乏一套严格的检察建议反馈、落实、跟踪、督促等方面的程序规则，有些检察机关发出检察建议后，跟踪监督和跟进调查缺乏力度，“只开花、不结果”，一发了事，满足于“收到回复”，对行政机关表面逢迎、敷衍回复、整改不彻底、不依法履职、不及时纠正违法等问题未能及时有效督促，甚至置之不理，导致检察建议流于形式。其二，救济机制缺乏。由于行政机关的社会管理事务复杂多样，而且有些在专业性和技术性上很强，不可能保证每项检察建议都正确无误，如果建议存在错误，行政机关有异议不予采纳，对此如何处理，现行相关制度未有明确具体的路径指引。其三，沟通协调机制不畅。有的检察机关与被监督者之间缺乏有效沟通，尤其是与社会组织间的联系更少，致使部分检察建议往往不被理解、不予配合甚至产生分歧。有的检察建议涉及多个部门，多份检察建议发往多个单位，缺少牵头单位，难以形成工作合力。此外，还有检察建议在公开透明、监督保障以及报送备案等方面存在一定缺失，有很大的改进空间。
三、行政公益诉讼检察建议的优化路径
（一）推进检察建议令状化改革实践。检察令状是检察机关在依法履行法律监督职权中，对被监督者发出的具有强制执行力的法律监督性文书 〔9 〕。檢察令状源于英国的司法令状制度，其形式主要有禁止令、阻止令和执行令，功能在于禁止、阻止行政机关作出或执行特定决定，命令行政机关履行法定义务。这一监督方式通常是在权益保护紧迫，或者相对人已穷尽其他法律救济手段的情况下才适用 〔10 〕139-148。司法令状制度在大陆法系和英美法系国家均有所运用。借鉴西方国家这一制度，对我国检察建议进行适合国情的令状化改革，意在以立法形式明确检察建议的法律约束力，在程序上强制被监督者落实监督意见，破解目前检察建议所处的尴尬境地和面临的困境，弥补其疲软乏力的弊端，而并非在内容上赋予检察建议的强制执行力。近年来一些地方进行了积极探索，如陕西省汉中市南郑区人民检察院以司法令状为样板，细化检察建议种类，推出“令状式检察建议” 〔11 〕。一些地方检察机关积极争取人大支持，强化检察建议的权威性。如江苏省昆山市人大常委会出台《关于在公益诉讼中进一步加强“检察建议”的决议》，支持市检察院在公益诉讼中实施“检察建议”分级分类探索，建立“司法令状式”检察建议 〔12 〕。连云港市海州区人大常委会作出《关于提升检察建议质效的若干规定》，明确界定检察建议的内涵、类型，详实规定检察建议的落实、报备及跟踪问效等制度 〔13 〕。综合这些理论和实践的分析，推进检察建议令状化改革，着力点应放在立法层面。从远期看，应尽快制定《公益诉讼法》，以法律形式规范完善检察建议的适用范围、主要内容、基本形式和签发程序，明确执行、监督保障和救济途径等具体规则，使诉前检察建议真正成为法定的名副其实的解决行政公益诉讼的基本方式。从近期来说，应尽快修改完善《行政诉讼法》《人民检察院组织法》等法律的相关内容，将有关公益诉讼检察建议的司法解释、检察机关的内部规范性文件以及实践中的有效做法上升为法律，在这几部法律中分别对民事和行政公益诉讼适用检察建议的具体问题明确加以规定。与此同时，最高人民检察院要重新修订《规定》，有条件的地方可通过地方立法明确检察建议的法律地位、法律效力，推行“检察建议”分级分类管理，对不作为类行政公益诉讼案件探索使用监督令状的监督方式。
（二）完善检察建议内容。作为行政公益诉讼法定必经前置程序的核心内容，检察建议的质量直接决定着诉讼程序的是否启动。提出检察建议应建立在充分调查核实的基础上，且与提起公益诉讼时诉讼请求的主要内容基本一致。一要建立说理释法制度，保证检察建议的合理性和正当性，提高检察建议的说服力和执行力。确保监督者自己理直气壮，而且被监督者亦心悦诚服。检察建议的内容应注重案件事实及法律依据的说理和论证，做到阐述事实客观、真实、准确，证据充分，分析透彻，说理有理有据，提出建议明确、具体并富有针对性、前瞻性和可操作性。二要明确实质内容。根据《意见》第9条的规定，诉前检察建议应载明行政违法构成的认定和依法正确履职的建议，这两项要求体现了检察机关启动监督程序的基础和履行监督职责的实质内容。提出检察建议时不能仅仅依据初步证明材料判定公共利益的受损状况，必须取得确实充分的证据材料，否则难以全面、准确判断行政机关是否依法正确履职，这不仅直接影响检察建议的针对性和有效性，而且关系到检察机关提起诉讼后的审判结果以及面临的监督风险。〔5 〕除上述实质问题外，还应当加强检察建议制作和管理的规范化，统一格式，严格制发主体、效力级别、审批手续、登记备案等管理。
（三）赋予检察机关诉前程序调查权。诉前调查权是行政公益诉权的派生及其行使的基础。行政公益诉讼关涉公共利益，且常常损害严重，检察机关只有认真调查取证，才能掌握行政违法的事实，才能提出有说服力和影响力的检察建议，进而才会引起行政机关的认真对待并积极纠正违法行为或者履行法定职责，同时又能为公益诉讼的提起提供坚实的事实依据。鉴于行政公益诉讼与刑事诉讼和民事诉讼的区别，以及检察机关与行政机关的性质、行政公益诉讼的目的、行政执法的特点和诉讼经济等诸多因素的综合考量，《实施办法》第33条设定了检察机关诉前程序调查权的行使原则，即以调取行政执法证据为主、依职权补充调查为辅，并列举了检察机关调查核实证据的7项措施。同时要求，检察机关调查核实证据不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，行政机关及其他有关单位和个人应当配合检察机关调查核实有关情况。按理说，这些规定无可厚非，但出于确保检察机关充分履行法律监督职责，以及实现诉前程序与诉讼程序有效衔接的考虑，调查核实不能仅仅依靠行政执法证据，应当加强其与履职需要相对称的自行调查取证职权。同时，还应当赋予检察机关强制性调查权。如果仅从检察机关公权力属性和诉讼公正的角度看，给予检察机关强制性调查权有悖法理。为了克服被调查人以及有关单位和个人不予配合的问题，有必要赋予检察机关强制性调查权。一方面，检察机关在行使诉前程序调查权时，可以适用《行政诉讼法》第59条的规定，对无故拖延、拒绝或者妨碍协助调查的义务人提请人民法院采取妨碍诉讼的强制措施。另一方面，体现行政权与检察权双方权力的平衡，可参照我国《行政强制法》关于行政强制措施方式的规定，赋予检察机关适当的、有限的强制性手段。此外，还应制定检察机关调查核实办法，细化调查取证程序，防止检察机关调查权的恣意。
（四）健全监督保障机制。行政公益诉讼检察建议能否取得良好效果，取决于相关工作机制是否完善。一要建立跟踪督查机制。衡量行政机关是否实质性履职尽责，既有行为标准，又有结果标准，不能仅仅从是否回复来判断，关键是要及时跟踪监督检察建议的落实情况，并由此加以全面、客观、合法的判定。二要建立约谈机制。近些年，一些地方检察机关创新工作模式，探索建立检察建议约谈制度，并取得了一定成效 〔14 〕。针对行政机关随意应付检察建议或者在法定期限内不回复检察建议的突出问题，检察机关以“面对面”的方式，与行政机关相约座谈，阐释检察建议的内容，明确行政行为存在的问题，听取行政机关的解释，共同研究整改措施，使其正确、清晰地认识到自身行为是否违法以及应如何回复检察建议和整改落实，从而实现诉前程序的目的。否则，对仍不落实检察建议的及时提起公益诉讼。三要建立执行救济机制。定期向人大及其常委会报送行政机关对检察建议的回复与落实情况，对被监督者不落实检察建议的，可以通报其上级、提请人大进行监督，构成违纪违法的，移送有关机关处理。同时，完善权利救济途径，被监督者如对检察建议存有异议时，可申请复议复核。四要建立公开机制。推行检察建议文书公开制度，以检察公告方式设定检察建议的公告期和公告的程序效力，进一步扩大检察建议的透明性、公正性以及其辐射和威慑效应，提升检察建议的实际效果。同时，定期向社会公开发布行政机关回复和落实检察建议的情况，发挥社会监督的功能。五要普遍建立评估、鉴定等办案费用保障机制。设立环境公益诉讼专项资金，破解环境公益诉讼高成本难题。借鉴一些地方关于环境公益诉讼的探索经验，将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金进行管理，主要用于修复被损害的生态环境，同时还可以支付其他提起环境公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用 〔15 〕。这些做法已被最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》吸收认可，目前需要进一步落实和普遍推广。同时，建立专门的公益损害评估鉴定机构，规范评估鉴定行为，完善鉴定程序，合理鉴定标准以及收费标准，走出环境公益诉讼“叫好不叫座”的尴尬困境。
参考文献：
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〔15〕罗书臻.规范环境公益案件审理，切实维护环境公共利益——最高人民法院环境资源审判庭负责人就《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问〔N〕.人民法院报，2015-01-07（06）.
责任编辑 杨在平
〔摘要〕 在行政公益诉讼二元互助监督模式下，检察建议事实上已成为案件终结的常态化方式。检察建议这一监督方式有其独特价值，集中体现为促进正确行使行政权的鞭策和威慑。但是，这一方式在实践运行中也面临法律适用原则性过强、建议内容与诉讼请求不够匹配、诉前调查核实权不完善以及相关配套机制不够健全等问题，制约其效用的更大发挥。为此，必须从检察建议令状化改革、完善检察建议内容、赋予检察机关诉前程序调查权、健全监督保障机制等四个方面入手进行优化。
〔关键词〕 检察机关，行政公益诉讼，检察建议，优化路径
〔中图分类号〕D926.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0124-05
作为一种新型诉讼模式，行政公益诉讼旨在保护公共利益和维系行政法律秩序。检察机关以宪法赋予的法律监督者地位提起行政公益诉讼，旨在促进行政机关积极履职和纠正行政机关违法行为。检察机关在提起行政公益诉讼前向行政机关提出检察建议，形成以公共利益是否得到维护为根本衡量标准的“软性”灵巧的诉前程序与“刚性”后盾的诉讼程序两个单元，体现为既相互独立，又互为支撑、相互衔接的“检察建议、行政公益诉讼”二元互助监督模式。实践证明，诉前检察建议程序具有必要性和特定性，已成为行政公益诉讼必要的制度设计和常规手段，并成为案件终结的常态化方式。但是，目前理论层面对检察建议价值定位的认识不够深入，实践层面上的运行机制亦存在一些缺陷，这在很大程度上制约行政公益诉讼检察建议的常态化运行和功能的充分释放。因此，很有必要进一步探究行政公益诉讼检察建议的实质，合理进行制度安排，规范其行使的权限和内容，从而充分发挥其最佳效果。
一、行政公益诉讼检察建议的价值意蕴
行政公益诉讼检察建议是一种以诉讼为后盾的前后匹配的“强化版”的检察监督模式，其价值主要体现在以下五方面：
（一）自我救赎”的警示。按照我国宪法定位，在国家权力层级化结构模式下，检察权在人大监督下与行政权、司法权、监察权平行设置，检察权是国家权力设置中监督其他权力的权力，对行政权进行直接监督是其应有之义和应尽之责。当然，这种监督不是替代和直接干预，要遵循权力之间的边界划分和职能分工、制衡。从现代行政法理论看，行政权作为公共利益的主要代表，基本任务在于保护公共利益，实现公共政策。相较于检察机关，行政机关在保护公共利益上的政策性、专业性、灵活性等特点突出，在公共利益救济中便捷高效的优势明显。作为现代社会典型公共问题之一的环境问题，因其常常具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性和不确定性，对这一问题的有效处理主要直接賴于积极、灵活、富有效率的行政权，而非立法权和司法权 〔1 〕。正是基于保持检察权的谦抑性，体现对行政自主权的尊重，在行政公益诉讼制度的建构上，以行政权为主导设计制约机制，将检察权的监督和纠错置于行政机关自我纠正之后，先行通过检察建议方式向可能存在违法或不当行为的行政机关发出“警示”，形成一种倒逼机制，以外部压力督促行政机关对自身行为进行认真检视，并自觉履行或者整改、调整相关行政行为，实现自我控制，为行政机关发挥自身优势，救济受损的公共利益起到了拾遗补缺的作用。恰如有的学者所言，行政公益诉讼的价值更在于“通过公益诉讼的威慑性，让疲软的行政执法刚性化，让肆意的侵犯公共利益的行为收敛起来。” 〔2 〕
（二）“先礼后兵”的尊让。检察机关行政公益诉权与行政权、审判权之间构成职能分工、配合制约的宪法法律关系。这一关系定位内涵着检察权与行政权、审判权之间在程序上相互尊让关系的原则性要求。行政权、检察权、审判权在行使中既要相互尊重对方的公权力，又要在硬法规范前提下体现软法规范的情感疏通、凝聚共识、程序缓冲、相互协作等功能 〔3 〕。实践中多数行政公益诉讼案件在诉前程序通过检察建议即得到有效解决。检察建议程序相对于诉讼、复议更为“温和”，秉持了“先礼后兵”的理念原则。这种先柔后刚、刚柔并济的办案方式，既利于节约司法资源，强化公益保护的刚性，优化社会治理，及时解决问题，更利于充分尊重行政权的运行规律，维护行政机关的“颜面”，激发行政机关主动纠错的积极性、主动性，对相关行政机关来说，可接受度、执行率更高，起到的监督效果、社会效果更好，已成为有效的结案方式，在整个行政公益诉讼中具有举足轻重的地位。
（三）强制而非命令的督促。检察建议是中国特色检察权中的一项功能性权力，构成实施法律监督不可或缺的内容。国家权力最本质的特征在于其强制性，作为法律赋予检察机关的一项权力，检察建议理应具有一定的强制性。唯有如此，才能对行使对象产生实施或不实施一定行为的效力。当然，不同权力的强制性表现形式各异，自然其强制力程度亦有差别。从检察建议的内在要求以及同其他检察权权能的对比上讲，检察建议的强制力相对较弱，是一种“建议”而非“命令” 〔4 〕。这里的命令是自上而下发布的权威性、指挥性和强制性的公文。在我国国家权力结构中，检察机关与行政机关位阶平行，其间不存在领导与被领导关系，但并不能因此而消解、否定检察建议应有的强制性。虽说检察建议没有生效司法文书那样的强制执行力，也不能作为其他主体主张权力的依据，但却是一种基于其权威性、威慑性的“软强制”。就行政公益诉讼检察建议来说，其强制性体现为被监督对象面对检察建议必须启动自查自纠程序，并以书面形式予以回复，否则承担相应的法律责任。这基于检察建议的权力监督属性，其强制性源于法律的强制力而非领导关系的命令。
（四）程序启动与实体处理的权能兼具。王万华教授认为行政公益诉讼检察建议具有对案件实体问题作出结论性判断的特殊属性，突破了检察权作为程序权的传统认识，实际上检察机关在诉前程序中获得了具有附条件的实体处理权限 〔5 〕。沈岿教授认为立法不仅在程序层面赋予检察机关行使行政公益诉权的主体资格，而且在实体层面赋予检察机关对于侵害者作为或不作为的请求权。由于“诉前程序”具有独立性，并非一定与“诉”勾连，其实就是检察机关向行政机关行使请求权的过程，提出的检察建议实际上就是行使请求权的一种方式。因此，从规范意义上讲，行政机关有积极回应检察建议的义务，而不是事实上迫于检察机关的压力 〔6 〕。这两位学者着眼于检察建议内容和权能属性的深入分析，跳出了检察权为程序权的惯性思维窠臼，对于廓清行政公益诉讼检察建议的属性和价值内涵大有裨益。在法理上，请求权居于权利作用发挥的枢纽，兼具实体和程序的双重性质，它“不仅表明一种客观上（实体法）的权利，而且也表明一个特定人针对他人的特定请求权可以通过诉讼来主张和执行，它首先说明一种实体法地位，同时也表明了程序上的功能。” 〔7 〕322在行政公益诉讼中，请求权具体表现为请求行政机关履行法定职责、撤销或部分撤销违法作出的行政行为、停止违法采取的行动或措施、解除或变更违法的协议，以及承担相应的法律责任等形式。行政公益诉讼检察建议不同于普通的检察建议，兼具程序启动与实体处理权能。当然，这种权能本身具有处断性，不能直接撤销或变更失范的行政行为。
（五）协同推进依法行政的重要牵引力。检察机关之所以提起行政公益诉讼，旨在督促行政机关依法及时解决侵害公益的突出问题，与以维护社会公益为重任的行政权在本质上具有同质性，因此，两个机关的目标一致。近年来行政公益诉讼检察建议之所以复采率高、落实效果好的原因就在于此。一方面由于通过检察建议督促有关行政机关积极履职，提醒其对自身作出的行为或决定重新慎重思考，达成共识，消解分歧，进而改变原决定，不仅起到了高效的“过滤”器作用，而且是对行政权的补充和加强。最高人民检察院与国土资源部联合发布并积极实施的《关于加强协作推进行政公益诉讼，促进法治国土建设的意见》，便是两个机关良性互动、加强协作沟通、促进法治政府建设的成功范例。另一方面，由于行政权在运行中往往受制于某些因素的制约，经常会遇到一些想为而难为的公益事项或案件，并非他们完全不作为。如地方党政干预，相关企业、单位不配合，加之有些公益事项量大面广，牵扯部门多，协调难度大，尤其是生态环境保护问题处理难度更大，致使有关执法部门“势单力薄”，积极作为困难较多。行政公益诉讼检察建议有助于克服行政机关自我规制的惰性，而且为行政机关借力发力，顺势而为，主动履职，实现“多赢”提供了良好契机和动力。
二、抑制行政公益诉讼检察建议功用的问题检视
（一）法律适用过于原则。目前行政公益诉讼检察建议没有明确具体的法律规定。实践中，检察机关主要依据《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）、《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称《意见》）三个文件，以及最高人民法院和最高人民检察院2018年3月发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》）。这些规定一方面原则概括，缺乏上位法的明确规定，配套机制和具体操作细则欠缺，制度供给不足，不仅导致规范的效力层次较低，而且在有关检察建议的效力、提出程序、监督方式以及保障救济措施等方面均为空白。另一方面，从法律逻辑上看，这些规定的“法化”程度较低，没有完全以法治思维构建整体运行机制，在功能上过多体现为检察系统主导的国家权力内部的制约拘束 〔8 〕。并且，作为内部规范性文件，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）仅就检察机关内部如何规范制约检察建议进行了较为明确统一的规定，而对检察建议的效力、执行和保障等深层次制约问题尚未根本解决。由于法律规范的具体指引缺失，制度保障缺位，致使检察建议的法律效果在实践中不确定，变成被监督对象的自主选择。
（二）建议内容与诉讼请求匹配不到位。《意见》第13条明确规定，“检察机关起诉时提出的撤销或者部分撤销行政违法行为、在一定期限内履行法定职责的诉讼请求应当与向行政机关发出的检察建议内容相匹配。”然而在办案实践中，有的检察建议事实证据材料不足，内容比较空泛，问题认识不清，定性定位不准，问题症结不明确，建设性、针对性、操作性的意见建议少，缺乏整改落实的实质内容，致使行政机关在落实中不知所措，严重影响检察建议的正当性和权威性；有的检察建议事实把握不准，论证不够严谨，分析不够深入，措施不尽合理，弱化了检察建议的认同度和实践效果，导致与将来可能提出的诉讼请求的内容缺乏关联，前后要求难以对接，甚至对立冲突。究其根源，不仅在于检察人员未能严格按照相关规定要求认真调查取证，更为重要的在于，检察机关对行政机关是否履职、履职程度及整改到位的认定标准不明，判定不准。由于行政主体不同，职责也各异，因而客观上亦难以确定一个明确、具体的履职标准。
（三）诉前调查核实权亟需健全。尽管《实施办法》第33条赋予检察机关诉前对行政机关违法行使职权或者不作为可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式进行调查核实的权力，但该条规定的范围不明确，有关调查核实权的具体内容、程序以及权力行使的边界难以确定，在具体操作上存在许多困难。同时，因程序性保障措施缺乏，调查核实权强制力自然不足。《实施办法》对不予配合的情形并未设定救济性保障措施，加之办法本身并非法律，也难以设定法定配合义务和相应法律责任，实践中以各种软方式不配合的现象屡见不鲜。另外，调查核实手段主要以调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员为主，很少采取鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，而勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段缺乏程序性和资金性保障措施，直接影响检察建议对损害结果及与其行政行为之间因果关系的认定。
（四）配套机制不尽完善。在实践中，行政公益诉讼检察建议之所以会遇到一些尴尬，除其自身原因外，一个重要的原因是工作保障机制不健全。其一，跟踪反馈机制不到位。由于缺乏一套严格的检察建议反馈、落实、跟踪、督促等方面的程序规则，有些检察机关发出检察建议后，跟踪监督和跟进调查缺乏力度，“只开花、不结果”，一发了事，满足于“收到回复”，对行政机关表面逢迎、敷衍回复、整改不彻底、不依法履职、不及时纠正违法等问题未能及时有效督促，甚至置之不理，导致检察建议流于形式。其二，救济机制缺乏。由于行政机关的社会管理事务复杂多样，而且有些在专业性和技术性上很强，不可能保证每项检察建议都正确无误，如果建议存在错误，行政机关有异议不予采纳，对此如何处理，现行相关制度未有明确具体的路径指引。其三，沟通协调机制不畅。有的检察机关与被监督者之间缺乏有效沟通，尤其是与社会组织间的联系更少，致使部分检察建议往往不被理解、不予配合甚至产生分歧。有的检察建议涉及多个部门，多份检察建议发往多个单位，缺少牵头单位，难以形成工作合力。此外，还有检察建议在公开透明、监督保障以及报送备案等方面存在一定缺失，有很大的改进空间。
三、行政公益诉讼检察建议的优化路径
（一）推进检察建议令状化改革实践。检察令状是检察机关在依法履行法律监督职权中，对被监督者发出的具有强制执行力的法律监督性文书 〔9 〕。檢察令状源于英国的司法令状制度，其形式主要有禁止令、阻止令和执行令，功能在于禁止、阻止行政机关作出或执行特定决定，命令行政机关履行法定义务。这一监督方式通常是在权益保护紧迫，或者相对人已穷尽其他法律救济手段的情况下才适用 〔10 〕139-148。司法令状制度在大陆法系和英美法系国家均有所运用。借鉴西方国家这一制度，对我国检察建议进行适合国情的令状化改革，意在以立法形式明确检察建议的法律约束力，在程序上强制被监督者落实监督意见，破解目前检察建议所处的尴尬境地和面临的困境，弥补其疲软乏力的弊端，而并非在内容上赋予检察建议的强制执行力。近年来一些地方进行了积极探索，如陕西省汉中市南郑区人民检察院以司法令状为样板，细化检察建议种类，推出“令状式检察建议” 〔11 〕。一些地方检察机关积极争取人大支持，强化检察建议的权威性。如江苏省昆山市人大常委会出台《关于在公益诉讼中进一步加强“检察建议”的决议》，支持市检察院在公益诉讼中实施“检察建议”分级分类探索，建立“司法令状式”检察建议 〔12 〕。连云港市海州区人大常委会作出《关于提升检察建议质效的若干规定》，明确界定检察建议的内涵、类型，详实规定检察建议的落实、报备及跟踪问效等制度 〔13 〕。综合这些理论和实践的分析，推进检察建议令状化改革，着力点应放在立法层面。从远期看，应尽快制定《公益诉讼法》，以法律形式规范完善检察建议的适用范围、主要内容、基本形式和签发程序，明确执行、监督保障和救济途径等具体规则，使诉前检察建议真正成为法定的名副其实的解决行政公益诉讼的基本方式。从近期来说，应尽快修改完善《行政诉讼法》《人民检察院组织法》等法律的相关内容，将有关公益诉讼检察建议的司法解释、检察机关的内部规范性文件以及实践中的有效做法上升为法律，在这几部法律中分别对民事和行政公益诉讼适用检察建议的具体问题明确加以规定。与此同时，最高人民检察院要重新修订《规定》，有条件的地方可通过地方立法明确检察建议的法律地位、法律效力，推行“检察建议”分级分类管理，对不作为类行政公益诉讼案件探索使用监督令状的监督方式。
（二）完善检察建议内容。作为行政公益诉讼法定必经前置程序的核心内容，检察建议的质量直接决定着诉讼程序的是否启动。提出检察建议应建立在充分调查核实的基础上，且与提起公益诉讼时诉讼请求的主要内容基本一致。一要建立说理释法制度，保证检察建议的合理性和正当性，提高检察建议的说服力和执行力。确保监督者自己理直气壮，而且被监督者亦心悦诚服。检察建议的内容应注重案件事实及法律依据的说理和论证，做到阐述事实客观、真实、准确，证据充分，分析透彻，说理有理有据，提出建议明确、具体并富有针对性、前瞻性和可操作性。二要明确实质内容。根据《意见》第9条的规定，诉前检察建议应载明行政违法构成的认定和依法正确履职的建议，这两项要求体现了检察机关启动监督程序的基础和履行监督职责的实质内容。提出检察建议时不能仅仅依据初步证明材料判定公共利益的受损状况，必须取得确实充分的证据材料，否则难以全面、准确判断行政机关是否依法正确履职，这不仅直接影响检察建议的针对性和有效性，而且关系到检察机关提起诉讼后的审判结果以及面临的监督风险。〔5 〕除上述实质问题外，还应当加强检察建议制作和管理的规范化，统一格式，严格制发主体、效力级别、审批手续、登记备案等管理。
（三）赋予检察机关诉前程序调查权。诉前调查权是行政公益诉权的派生及其行使的基础。行政公益诉讼关涉公共利益，且常常损害严重，检察机关只有认真调查取证，才能掌握行政违法的事实，才能提出有说服力和影响力的检察建议，进而才会引起行政机关的认真对待并积极纠正违法行为或者履行法定职责，同时又能为公益诉讼的提起提供坚实的事实依据。鉴于行政公益诉讼与刑事诉讼和民事诉讼的区别，以及检察机关与行政机关的性质、行政公益诉讼的目的、行政执法的特点和诉讼经济等诸多因素的综合考量，《实施办法》第33条设定了检察机关诉前程序调查权的行使原则，即以调取行政执法证据为主、依职权补充调查为辅，并列举了检察机关调查核实证据的7项措施。同时要求，检察机关调查核实证据不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，行政机关及其他有关单位和个人应当配合检察机关调查核实有关情况。按理说，这些规定无可厚非，但出于确保检察机关充分履行法律监督职责，以及实现诉前程序与诉讼程序有效衔接的考虑，调查核实不能仅仅依靠行政执法证据，应当加强其与履职需要相对称的自行调查取证职权。同时，还应当赋予检察机关强制性调查权。如果仅从检察机关公权力属性和诉讼公正的角度看，给予检察机关强制性调查权有悖法理。为了克服被调查人以及有关单位和个人不予配合的问题，有必要赋予检察机关强制性调查权。一方面，检察机关在行使诉前程序调查权时，可以适用《行政诉讼法》第59条的规定，对无故拖延、拒绝或者妨碍协助调查的义务人提请人民法院采取妨碍诉讼的强制措施。另一方面，体现行政权与检察权双方权力的平衡，可参照我国《行政强制法》关于行政强制措施方式的规定，赋予检察机关适当的、有限的强制性手段。此外，还应制定检察机关调查核实办法，细化调查取证程序，防止检察机关调查权的恣意。
（四）健全监督保障机制。行政公益诉讼检察建议能否取得良好效果，取决于相关工作机制是否完善。一要建立跟踪督查机制。衡量行政机关是否实质性履职尽责，既有行为标准，又有结果标准，不能仅仅从是否回复来判断，关键是要及时跟踪监督检察建议的落实情况，并由此加以全面、客观、合法的判定。二要建立约谈机制。近些年，一些地方检察机关创新工作模式，探索建立检察建议约谈制度，并取得了一定成效 〔14 〕。针对行政机关随意应付检察建议或者在法定期限内不回复检察建议的突出问题，检察机关以“面对面”的方式，与行政机关相约座谈，阐释检察建议的内容，明确行政行为存在的问题，听取行政机关的解释，共同研究整改措施，使其正确、清晰地认识到自身行为是否违法以及应如何回复检察建议和整改落实，从而实现诉前程序的目的。否则，对仍不落实检察建议的及时提起公益诉讼。三要建立执行救济机制。定期向人大及其常委会报送行政机关对检察建议的回复与落实情况，对被监督者不落实检察建议的，可以通报其上级、提请人大进行监督，构成违纪违法的，移送有关机关处理。同时，完善权利救济途径，被监督者如对检察建议存有异议时，可申请复议复核。四要建立公开机制。推行检察建议文书公开制度，以检察公告方式设定检察建议的公告期和公告的程序效力，进一步扩大检察建议的透明性、公正性以及其辐射和威慑效应，提升检察建议的实际效果。同时，定期向社会公开发布行政机关回复和落实检察建议的情况，发挥社会监督的功能。五要普遍建立评估、鉴定等办案费用保障机制。设立环境公益诉讼专项资金，破解环境公益诉讼高成本难题。借鉴一些地方关于环境公益诉讼的探索经验，将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金进行管理，主要用于修复被损害的生态环境，同时还可以支付其他提起环境公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用 〔15 〕。这些做法已被最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》吸收认可，目前需要进一步落实和普遍推广。同时，建立专门的公益损害评估鉴定机构，规范评估鉴定行为，完善鉴定程序，合理鉴定标准以及收费标准，走出环境公益诉讼“叫好不叫座”的尴尬困境。
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责任编辑 杨在平
