跳出旧观念才能实施好国家自贸区战略

    张益平　张华

    党的十八届三中全会提出实施国家自贸区战略后，各地出现了一股自贸区申报热。这种现象偏离了中央实施自贸区战略的初衷，如果不及时采取措施纠正，将会给中国经济带来长期不利影响。

    一、各地自贸区热反映了对中央实施自贸区战略的认识不足

    （一）存在自贸区就是产业园区升级版的错觉

    党的十八届三中全会提出实施国家自贸区战略，各地都十分兴奋。专家也纷纷看好国家自贸区战略，认为自贸区是以往产业园区和经济特区的升级版，是中国新一轮经济增长的重要抓手。形成这些认识是很正常的，回顾一下改革开放历程，经济特区为国家的经济发展作出了重要贡献；各种类型的产业园区成为地区经济增长的火车头。但是，将自贸区看作是产业园区的升级版，并在这种认知下引发起来的自贸区热就存在很大的问题。首先产业园区的建设发展模式是依靠土地、税收优惠和投资建立起来的工业化早期的发展模式。各国经验证明，当一个国家进入中等收入发展阶段，如果还是用这样土地加优惠税收加投资的发展思路去建自贸区，用不了多久将出现很多像韩国一样的自贸区鬼城。

    （二）存在追求短期效果不失政策机遇的盲动性

    许多地方官员已经习惯于运用土地、优惠税收和招商引资这三板斧来发展地方经济了。对于自贸区这样既能够符合中央政策指向，更能够争取到土地、优惠税收和投资的项目当然充满热情。同时，当前各地政府普遍面临着经济下行的压力，一些地方政府也认为争取自贸区项目是摆脱经济下行压力的新机遇。因此，一些地方政府存在着对中央自贸区战略缺乏深思熟虑，在并没有完全弄明白中国实施自贸区战略意图的情况下，出现了争抢提自贸区建设方案的现象。在这样一种盲动的情绪驱使下提出的自贸区方案可想而知不是中央所希望看到的。土地、优惠税收和投资是地方经济增长的重要因素。而且不管什么样的项目，只要投下去并进行基础设施建设，短期都会拉动地方的经济增长，政府官员也政绩显著。但问题是项目投入是以产出需求为基础的，如果这个项目缺乏长期的产出需求支撑，那么项目投入最终会成为政府债务。如果这些都没有想明白就让自贸区建设项目盲目上马，土地将会被闲置、政策也未能转化为经济优势，投资会最终部分转化为地方政府债务。

    （三）缺乏对中央建上海自贸试验区的正确认识

    去年9月，中央决定在上海建自由贸易试验区。当时就有许多地方单纯地认为，这是上海在国家自贸区战略中抢得了先机，存在不服气和较劲的想法。甚至有些小地方政府也在申报自贸区的方案中提到，他们的自贸区除了中央给上海的政策外还有其他上海没有的政策。这都表明他们对中央为什么要建上海自贸试验区的意义缺乏正确的判断。我们认为国家自贸区战略实施有两大部分：第一是自由贸易制度创新问题，从目前来看，涉及负面清单管理、准入前国民待遇和人民币国际化等制度问题。第二是建设自贸区推动和实现贸易便利化并促进我国的服务业发展。两者关系是只有制度问题逐步改善了以后，才有可能推动自贸区的全面建设。同时制度创新的试验并不需要许多自贸区去共同承担。由此可见，这项制度创新的任务不是上海通过自己的努力去争取得了的，而是中央挑选了上海来承担国家实施自贸区战略的攻坚克难的任务，而且是在没有增加土地、优惠税收和国家投资的基础上建设的。

    二、要正确理解国家自贸区战略的战略背景和深刻内涵

    （一）制度创新是中央交给上海自贸区的特殊任务

    上海自贸区落地的时候，中央主要领导就再三强调，上海自贸区的主要任务是在进行制度创新，不搞政策洼地，更需强调的是这些制度创新成果必须是可复制、可推广的。这表明中央建上海自贸区进行制度创新，是要通过上海自贸区的先试先行，来解决中国深化经济改革和开放的深层次制度性问题。而譬如，如何实行负面清单加准入前国民待遇的政府管理模式，如何解决贸易便利化、人民币国际化和服务业进一步开放的一些制度性障碍等。这些制度创新工作是由国家、国家各部委直接在上海自贸区进行试验推动的，不是自贸区自己能够独立完成的。上海自贸区是中央要上海先试先行，摸索出既符合国际惯例、又符合国情和具有中国特色的中国新一轮经济开放的一套政府管理模式，一旦试验成功了，成熟一项向全国复制推广一项，这是上海自贸区建设前三年中央赋予的特殊任务。一些地方一边申报自贸区、一边像上海一样正在研究制定自己的负面清单，表明这些地方没有完全了解中央的战略意图。

    （二）国家建自贸区着眼于实施国家长期战略的需要

    我国经济在持续高速增长之后，近几年确实面临着经济下行的压力。一方面，三十多年经济持续高速增长积累了一些结构性矛盾和经济泡沫；另一方面，如果忽视这些结构性矛盾和经济泡沫，继续一味追求增长速度，将面临更大的经济风险。我们已经没有能力通过不断填窟窿的办法或者提升对经济泡沫的容忍度去解决经济的结构性问题。短期敢于壮士断腕，但同时长远一定要有明确的战略和解决办法。因此，从长远看，我国东部地区面临着向东看与向西看的选择问题。首先，东部沿海地区成长过于依赖对发达经济体的出口，遇到这些国家经济不景气或中国与这些国家政治关系有波动就容易受到影响；其次，周边国家工业化进程的加快，这些国家较低的资源和劳动力成本，不仅改变了国际资本的流向，而且加速了东部沿海地区低端制造业产能过剩；再次，新铁路革命为标志的陆路运输的效率和效益正在替代传统海洋运输的效率和效益；最后，中国的沿江和内陆沿边经济开放孕育着中国经济增长的巨大潜力。中央提出的路上丝绸之路经济带、海上丝绸之路和长江经济带才是解决中国，尤其是东部沿海地区结构性矛盾的重要战略举措，是实现中国未来经济社会可持续发展的重要途径。自贸区主要是服务于推动和建设“两带一路”的国家战略，成为“两带一路”的枢纽和泵站。

    （三）自贸区的重点不是创造需求和供给而是促进贸易

    从国外自贸区建设的情况来看，首先，建在全球性货物贸易通道上的自贸区是有生命力的。譬如，新加坡或韩国比较成功的是一些位于港口、从事综合物流和货物中转业务港口枢纽型自贸区。因此，是否有足够的综合物流和货物中转业务量是决定是否有必要建自贸区的一个重要指标。当然，综合物流和货物中转业务量的估算应当考虑许多由国家战略确定国际贸易通道的潜在业务量，譬如丝绸之路。其次，自贸区主要提供的是境内关外的贸易便利，要与正常的进出口贸易业务区分开来，要与各种类型的产业园区区分开来。不能说有了一定的贸易规模的地区就一定要建境内关外性质的自贸区。尤其是在我国现有的行政区域划分的情况下。这就是中央为什么要求天津在滨海新区探索具有中国特色的投资和贸易便利化综合改革区，形成与上海自贸区不一样的特色。再次，要避免自贸区形成新的政策洼地，避免与自贸区周边产业形成竞争关系，进一步加剧地区产能过剩的结构性矛盾。因此，国家要加强对自贸区产业用地和项目投资的管理。最后，随着国家和地区间自贸协定的签署以及上海自贸区制度创新成果的不断复制推广，国家要审慎考虑建设具有境内关外性质自贸区的必要性，尤其在东部沿海经济较发达地区。

    三、关于国家实施自贸区战略的几点建议

    （一）加强国家自贸区战略的顶层设计

    加强国家自贸区战略顶层设计主要涉及三个方面的内容：第一，要明确未来十年或更长时期内，世界贸易的主要通道，尤其是途经国内的主要国际贸易通道。譬如，世界集装箱分跨洲际的主干线，以及主干线连接国家的主要支干线等。尤其是中国要考虑除了传统的国际贸易通道外，还需考虑目前正在推进的丝绸之路经济带和海上丝绸之路这些未来重要的世界贸易通道。第二，要明确未来十年或更长时期内，流经国内的主要国际贸易通道。重点要将连接长江经济带至新疆至中亚地区通往欧洲的陆上丝绸之路经济带，中国与俄罗斯东、西线天然气管道，中国至巴基斯坦瓜达尔港的经济带，中国与缅甸、印度的主要贸易通道，海上丝绸之路等纳入其中。第三，要分段标出国内主要国际贸易通道地理位置和地况地貌。

    （二）要下决心把自贸区建在国际贸易通道上

    要围绕着我国主要国际贸易通道进行自贸区建设，尤其是丝绸之路经济带和海上丝绸之路的建设。要以途经我国的国际贸易通道为基础，实施国家自贸区战略建设我国开放型经济体系。当前我国开放型经济体系建设的重点在内陆沿江和内陆沿边的开放，自贸区自然成为内陆沿江和内陆沿边的开放重要措施。目前，我们在强调丝绸之路经济带和海上丝绸之路国外段的互联互通的同时，更要重视和加强丝绸之路经济带和海上丝绸之路国内段的交通基础设施的建设。要下决心在国际主要贸易通道上建成具有一定流量的铁路交通运输干线；在国际贸易交通干线沿线规划兴建枢纽型城市；要以这些城市为依托建设自贸区，并带动综合物流和货物中转所需要配套的产业发展。自贸区战略是国家丝绸之路经济带、海上丝绸之路和长江经济带国家战略的重要组成部分，自贸区也是随着国家战略需要而有选择地进行建设的。

    （三）引导东部沿海地区发展经济要东西兼顾

    中国未来的希望在于沿江地区开放和内陆沿边地区开放，直白地说就是取决于丝绸之路经济带、海上丝绸之路和长江经济带建设的成败。沿江、内陆沿边地区开放和“两带一路”的建设是需要大量资金、技术和人才投入的，仅仅依赖和等靠中央财政来实现这些目标和任务是不具有可操作性的，这就需要东部沿海经济发达地区的积极参与。东部沿海经济发达地区也可以通过“两带一路”的早日建成而使自己的产品通过陆路销往中亚、欧洲、南亚和海湾地区，以实现自身经济结构的转型。“两带一路”建设也是东部沿海经济发达地区资金、技术和人才流向的最佳选择，建议中央将“两带一路”国内部分分成若干段或区块，分别由东部沿海经济发达地区省市与干线所在地政府共建。