我国住房限购政策变迁研究
闫建 娄文龙
〔摘要〕 住房限购政策作为我国房地产宏观调控政策的重要组成部分，其政策目标是为了抑制房价过快上涨。截至2016年1月22日，我国住房限购政策经历了政策提出、政策强化、政策分化三个阶段。从多源流理论修正的视角来看， 无论哪个阶段的政策变迁，都是由问题源流、政治源流和政策源流三者之间的耦合所引发的，而且这三个源流在不同阶段并非孤立，而是具有一定的渐进性。但是，从近两年的实践来看，这一政策实施的效果并非特别好，在某些城市甚至进入了房价越调越涨的怪圈。为此，下一阶段的房地产宏观调控政策应调整政策目标使之更加科学化，构建科学的房地产调控长效机制，将房地产市场调控融于经济体制改革之中，从而跳出房价越调越涨的怪圈。
〔关键词〕 住房限购政策，政策变迁，多源流修正理论
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0096-08
2008年底我国“四万亿”经济刺激政策实施后，原本有所下降的房价开始反弹并一路上扬。为了抑制房价过快上涨，2010年4月17日国务院出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，媒体将这一文件称之为“史上最严”的房地产调控政策。其中最引人注目的一条是“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，即本文所要分析的“住房限购政策”，具体指政府主要针对购房主体资格和购买数量制定的限制性政策。住房限购作为中央政府用于抑制房价上涨的政策工具，同样会损害市场的自我矫正机制，副作用非常大，如扭曲房地产市场的价格机制，或是推高市场租金，又或是推动非限购城市房价的上涨 〔1 〕。截至2016年1月22日，除了北京、上海、广州、深圳、三亚五个城市仍然实施住房限购政策，其他的城市纷纷宣布取消这一政策 〔2 〕。近两年来，仍有部分城市继续实施该项政策，媒体时有猜测国家会将某些已经取消限购的城市重新纳入限购范围。时至今日，住房限购政策的影响力仍然引发社会各界的持续热议。但由于当前的研究未对住房限购政策过程予以关注，所以无法提供更加有效的建议。本文从公共管理的视角，对多源流理论修正后，以之为理论工具，分析2010年4月17日至2016年1月22日这一期间住房限购的政策内容及变迁过程，同时进一步对近两年住房限购政策的实施效果进行分析。笔者在此重点探讨政策变迁过程中多源流间的作用机制，希望该研究能够为推动和完善我国房地产调控政策提供有益的启示。
一、多源流理论及其修正
约翰·金登（John Kingdon）在借鉴有限理性、渐进主义和“垃圾桶模型”相关理论的基础上，提出了多源流分析的基本框架，广泛并且有效地应用于政策过程分析，对解读政策的出台和变迁有着强大的解释力。多源流理论为分析政策过程提供了一个很好的解释框架，国内学者也运用该理论分析了多个领域的公共政策过程。但是由于其与中国国情不太相符，我们对其进行了修正。
（一）多源流理论的内涵
多源流理论是指问题源流、政策源流和政治源流三条独立源流的耦合会开启“政策之窗”。问题源流指的是政府有待于解决的问题，也是促使公共政策形成的主要原因。当问题被识别出来并得到关注时，围绕着问题源流就会有针对性地提出相关政策建议，这些政策建议也就形成了政策源流。政治源流独立于问题源流和政策源流，包括公众情绪、社会舆论、选举结果、利益集团实力对比等因素。金登认为，政策纳入议程是在特定时刻耦合在一起的多种因素共同作用的结果，这种共同作用也就是问题源流、政策源流和政治源流三者的耦合，这三条源流的发展和运作是相互独立的，各自按照自己的动态特性和规则发展。因此“政策之窗”的开启或关闭无法预料，带有一定的偶然性。但是当三者耦合在一起时，政策之窗也就开启了（如图1所示） 〔3 〕127。
图1 多源流理论的内涵
（二）在中国场域下对多源流理论的修正
金登所提出的多源流理论的理论预设扎根于美国的政治、经济和社会背景，强调三条源流之间独立运行，并且三条源流大致相当，但这并不符合我国国情。中国特色社会主义体制下的中国共产党在政策议题确定、政策方案形成、政策方案选择以及政策方案的合法化过程中居于领导地位 〔4 〕。政党通过政治系统将政治输入并转化为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行了權威性分配 〔5 〕，这就决定了问题源流、政策源流和政治源流三者间并非互相独立，政治和行政在公共领域中最为积极且能量巨大，并设定了公共问题的基本框架。当某一公共问题出现后，问题源流也就开始凸显。一方面，由于中国拥有强大意识形态的政治体系，特别是社会对某项议题形成强大的舆论压力时，政治源流就会“喷涌”而出，从而界定和考量究竟该如何应对问题源流，呈现出明显的权威性、强制性和非竞争性。另一方面，问题源流出现后需要政策源流予以有效解决，我国中央集权的政治体制也决定了政治源流是政策源流的决定性因素 〔6 〕。在政治体制的权威性和强制性要求下，政府往往会在政策源流中预设相应的解决方案，期望能够解决这一问题。基于以上分析，三个源流往往会相互影响和作用，而不是仅仅作为备选方案等待着耦合的时机。
另外，问题源流很可能存在着较长的时间跨度，而且在政策实施过程中也会发生转化。随着问题源流的转化，同时指向问题源流的政治源流和政策源流同样需要作出相应的调整。改革开放以来，面对政治体制改革可能面临的种种不确定性，中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的渐进性 〔5 〕。政策过程中的政策主体行为也会受到政治体制的约束，逐步形成“摸着石头过河”的政策制定模式 〔7 〕248。因此，政治源流和政策源流的调整也遵循着渐进性的原则。
综上所述，在中国场域下，多源流理论更多地表现为问题源流受政治源流和政策源流的约束并总体上呈现出渐进性（如图2所示）。当问题源流出现后，由于政治源流和政策源流均会指向问题源流，三源耦合并非是偶然发生的，而是带有一定的必然性。当第一次三源耦合时，该问题会被纳入政策议程中，如果问题未得到有效解决而是发生了演变，多源流理论会遵循渐进主义模式准备下一次耦合。一旦问题源流再次被确认，政策源流和政治源流还会延续上一阶段的思路，按照渐进模式变迁后与新的问题源流耦合，直至最终解决问题。这也是对多源流理论在中国场域下的实践修正。
二、我国住房限购政策的变迁历程
自2004年中央政府对房地产市场进行调控以来，一直都是围绕着房地产企业的市场行为进行调控，并没有运用行政手段直接限制购房者的购房行为。2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即國发〔2010〕10号文），是我国房地产宏观调控政策首次出台文件直接干预购房者的购房行为。在此之后，中央政府及住建部针对住房限购出台了一系列的政策（具体见表1）。
（一）住房限购政策的提出：从可以限购到要求限购
自国发〔2010〕10号文件发布后，住房限购政策被明确提出。该政策要求“地方政府根据本地的具体情况，在一定时期限定购房者的购房套数”，这也是住房限购政策首次纳入政府议程中。北京市政府第一时间响应这一政策，颁布了《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》。但是除了北京市外再无其他城市采取相应措施。于是，住房与城乡建设部联合国土资源部、监察部在2010年9月30日出台的《关于进一步贯彻落实国发〔2010〕10号文件的通知》（即建房〔2010〕155号文）中进一步强调要求地方政府落实限购政策。深圳、厦门等23个城市陆续出台了本地的限购细则。由于国务院和住建部等只是在原则上要求限购，以上23个城市出台的限购政策中关于限购群体和套数的规定并不统一，也未说明是否包括二手住房。更为重要的是，中央政府认为还有不少房价上涨过快的城市并没有制定限购政策。
（二）住房限购政策的强化：从点名限购到符合标准就要限购
由于第一阶段不少房价上涨过快的城市仍然没有限购意愿，加之各地对于限购的标准也不统一，国务院办公厅2011年1月26日发布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（即国办发〔2011〕1号文件）再次强调限购，应该采取限购政策的城市包括“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市”，对限购细则标准也作出了明确规定。国办发〔2011〕1号文件的颁发也意味着我国住房限购政策进入了强化阶段。这一阶段，稳定本地房价职责已纳入对地方政府的约谈和问责范围，在中央政府的强制要求下，直辖市（重庆除外）、计划单列市和省会城市（拉萨除外），加上个别房价上涨过快的地级市均已出台了本地的限购政策。住建部于2011年8月17日又公布了二三线城市名单的五条建议标准，并提出“只要符合其中两条的城市就需采取限购”。这一通知发布后，又有台州、衢州和珠海三个城市出台了限购政策。至此，全国有47个城市出台了限购政策。第一批限购城市根据最新的政策精神进行了相应的修订，第二批限购城市也开始陆续出台本地的限购政策。中央政府强化住房限购的调控思路一直延续到了2014年。
（三）住房限购政策的分化：继续限购或取消限购
历年来房地产调控都是中央经济工作会议的重要内容，但是2013年和2014年的中央经济工作会议均未涉及房地产的内容。尽管国务院办公厅在《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（即国办发〔2013〕17号文）中又一次强调住房限购，但在这之后再无类似的文件出台，也没有新的城市加入到住房限购阵营。在新一届政府领导人被选举出来之后，党的十八届三中全会提出要处理好“政府和市场的关系”，中央政府对房地产宏观调控的思路也开始发生了变化。由于住房限购政策改变了房地产市场的供需结构，不少被限购城市出现了房地产成交量萎缩、房地产企业资金链紧张以及地方财政收入收紧的情况，地方政府和房地产企业对取消住房限购政策的呼声就一直不断。住建部2014年5月对主要城市进行了一周的调研后，提出“尊重市场规律对房地产市场调整的作用……不刺激也不打压房地产市场”。2015年12月中央经济工作会议再次提及房地产问题，对其表述为“化解房地产库存”，并“取消过时的限制性措施”。正如本文开头部分所提到的，截至2016年1月22日，全国限购的47个城市中，除了北京、上海、广州、深圳和三亚尚未取消住房限购政策，其他城市已取消住房限购。
从以上分析来看，这一期间我国住房限购政策变迁经历了政策提出、政策强化和政策分化三个阶段。
三、对我国住房限购政策变迁的多源流分析
（一）对住房限购政策出台的解释
1.问题源流：房价上涨过快。住房限购政策的问题源流主要针对房价上涨过快，以至于中央政府不得不进行干预。住房具有“使用价值”和“交换价值”的双重属性，偏向于将住房看作投资工具的住房体制使得住房价格机制不稳定，强调住房使用价值的住房体制则会保持住房价格机制平稳。由于1998年房改后强调住房的商品属性，天生不稳定的住房价格机制导致了房价越来越高。虽然中央政府在2004年后对房价上涨过快进行了一系列的宏观调控，但是其目的更多地在于稳定房价，以保证房地产拉动国民经济增长的可持续性 〔8 〕276。2008年底的“四万亿”经济刺激政策出台后，原本有所回落的房价又开始了新一轮的上涨。房价的快速上涨可能会诱发经济危机，这也引起了中央政府的高度重视，如何抑制房价上涨是中央政府在2010年以后亟需解决的首要问题。住房限购政策就是为了抑制不合理的住房需求，从而达到稳定房价的效果。国发〔2010〕10号文、建房〔2010〕155号文和国办发〔2011〕1号文，这三个文件分别代表了第一阶段出台住房限购政策重要的时间节点。如图3所示，通过对第一批限购城市中的14个城市一手商品住宅销售面积的走势来看，这些城市的成交量基本上在政策出台后急剧下降，后又开始反弹。于是中央政府又出台新的政策来抑制住房成交量的反弹，希望能够通过抑制不合理的住房需求来稳定房价。由于成交量反复出现反弹，并未达到政策预期，中央政府不得不反复强调住房限购。
2.政治源流：稳定房价上升到政治高度。金登认为，政治源流由“诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成” 〔3 〕209。在住房限购的政策过程中，政党的执政理念是政治源流的重要变量。当前我国的政治思维是“稳定压倒一切”，“维稳”工作泛化导致大量的社会问题政治化，也包括经济问题和社会民生问题，这些问题都会指向政治领域，要求政府予以包揽和解决 〔9 〕。住房问题最核心的是房价上涨过快并超过了普通居民的承受能力，从而引起了政府和社会各界的焦虑和担忧。结合2008年底全球房地产市场萎靡不振的背景，中国房价却如同脱缰野马般无法抑制，中央政府开始意识到高房价已经危及整体经济形势时，在政治源流上将稳定房价上升到了政治高度，并呈现出明显的权威性、强制性和非竞争性。正是在这种思维方式下，稳定房价不仅成为经济问题、民生问题，更是政治问题 〔10 〕。
3.政策源流：中央政府延续着以往的房地产调控思路。房价自2004年开始快速上涨以来，中央政府一直在对房地产市场进行宏观调控，到如今已经十多个年头。当2004-2008年房价快速上涨时，政策导向为抑制房价过快上涨；当2008-2009年房地产市场不景气时，政策导向又成了支持房地产市场发展；到了2009年下半年房价再次疯涨时，房地产调控的导向再次转向抑制房价上涨 〔11 〕。正是在这一背景下号称“史上最严”的住房限购政策出台了。尹伯成认为，实施限购可以恢复城镇住宅的本来功能，正确引导居民理性消费；可以控制金融风险和经济风险，阻止贫富差距扩大；推进城市化进程；控制通胀，转变经济发展方式 〔12 〕。同样也有学者指责将购房权利和户籍挂钩导致了一种新的不公平，当时的住建部领导则无奈地表示，“完全没有副作用的办法是没有的” 〔13 〕。从以往房地产调控中运用的手段来看，调控政策最大限度地、反复地动用各种经济手段，包括信贷、利率、税收、费用等，只是在上述手段没有达到预期目的之后才开始采用限购、限价等行政手段 〔14 〕，希望能够稳定房价。
4.第一次三源耦合：住房限购政策出台。从上述分析来看，第一阶段住房限购政策之所以能够出台，是因为在问题源流上中央政府认为房价上涨过快。稳定房价需要住房供给与需求达到均衡状态，而短期内住房供给很难大幅度提高，因此只有抑制不合理的住房需求才能实现均衡。政治源流上中央政府将稳定房价上升到政治高度，在这种政治意识形态下，为了保证地方政府能够稳定房价，中央政府将房价的上涨幅度纳入了地方政府的考核体系内，对地方政府进行了政治上的约束。住房政策反映出政府的意识形态 〔15 〕5，住房限购政策不过是中央政府延续了房地产市场的调控思路，在以往常规手段没有收到效果后，提出了强干预性的限购政策。三源耦合后，住房限购政策被纳入政策议程并制定出来。
（二）对住房限购政策强化的解释
1.问题源流：房价进一步上涨。住房限购政策的出台是为了抑制投机性住房需求，从而实现稳定房价的目的。进入第二阶段后，绝大部分限购城市中的商品房销售面积并未减少，从2013年到2014年的销售面积普遍呈现出增长趋势。由于不合理的投机性住房需求并未被有效抑制，房价也大多呈上涨趋势。因此，住房限购政策在第二阶段得以持续并予以强化。
2.政治源流：稳定房价仍然是政治问题。在政治源流上延续了第一阶段的思路，政府依旧把稳定房价的认识停留在政治问题的高度。2011年7月14日国务院常务会议再次强调限购，认为“当前部分城市房价压力较大，必须加强调控”，并要求扩大限购政策执行的范围 〔16 〕。但是实施限购的城市在土地财政锐减的压力下，地方政府一直都有放宽或取消限购的意愿。2011年10月11日佛山市政府放宽了限购政策，但在重重压力下又连夜叫停了该项政策。在中央政府的政策压力下，地方政府不敢越过中央政府规定的“红线”。第二阶段的政治化程度没有任何放松，并进一步强化了地方政府稳定房价的责任。
3.政策源流：强化地方政府执行住房限购政策的力度。房地产市场作为一个区域性市场，地方政府在其中所扮演的角色发挥着关键性作用。房地产市场是否景气对地方政府意味着财政收入的高低，一般来说，地方政府更乐于房价上涨。为了让地方政府能够配合执行这项政策，中央政府不得不三令五申，多次要求地方政府严格执行住房限购政策。但是曹清峰发现，房地产开发活动越活跃、行政级别越高、GDP增长率越低、财政收支缺口越小的城市执行限购政策的概率越高 〔17 〕。符合上述几项条件的城市并不多，住房限购政策如同紧紧困扰在地方政府头上的一道“紧箍咒”，大部分地方政府想尽各种办法进行抵制。这也解释了为什么2010年4月17日住房限购政策出台之后，一直到2013年中央政府又多次强调住房限购并不断完善实施细则，同时将房价纳入地方政府的考核范围。随之带来的变化是，住房限购政策只要不突破中央政府规定的红线，如何调控房价则根据地方政府自身情况设定。这些举措旨在改变地方政府执行调控政策不力的局面，实现与中央政府在房地产宏观调控中的激励相容。
4.第二次三源耦合：住房限购政策强化。这一阶段的问题源流并未得到解决，反而房价仍在上涨中。因此中央政府依旧保持着对稳定房价的政治高压，希望地方政府能够从严执行中央的住房限购政策。基于这一政治源流，中央政府要求地方政府加强宏观调控执行的力度。因此政策源流上中央政府一方面强化住房限购政策，尽可能保障该项政策的顺利执行，另一方面加大对地方政府的考核力度，实现地方政府与中央政府在房地产调控中的激励相容。三源二次交汇，住房限购政策在第二阶段得到进一步强化。
（三）对住房限购政策分化的解释
1.问题源流：房地产市场分化。随着住房限购政策的实施，限购效果也逐渐凸显。房地产市场是一个区域性市场，在限制购买住房这种强烈的行政手段干预之下，2014年之后房地产市场开始分化，出现了“冰火两重天”的景象。即便是在继续实施限购的北京、上海、深圳等城市，土地市场依旧是一片红火的景象，房价依旧高涨，甚至是一房难求，但是更多的是大部分城市开始面临着房地产库存过高、销售不畅的困境。房价的走势在不同城市也出现了明显的分化，但是房价依旧没有得到稳定。在高库存的压力下，2016年地方“两会”上，26个省级政府工作报告中出现了41次“去库存”，其中河北等13个省份将“去库存”列入当年的政府工作安排中。
2.政治源流：国家领导人的换届。党的十八大召开后选举出了新一届国家領导人，他们所面临的经济形势已不同于以往，对国家治理的思路也发生了改变，明确提出要处理好“政府和市场的关系”，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用。在这个基础上，中央政府对房地产宏观调控的认识自然也出现了明显的转变。住房限购政策显然就是通过政府的有形之手干预市场机制，这不符合现任国家领导人的治理思路。国务院总理李克强在2014年政府工作报告中提出“抑制投机投资性需求，促进房地产市场健康发展”，2015年提出“坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”。但是由于我国房地产市场的分化，一线城市和其他二三线城市面临着不同的市场行情，只能根据不同情况分而治之。
3.政策源流：房价的分化导致政策目标的变化。稳定房价需要住房供需总量趋于平衡，但是房地产市场的供需平衡只是一种特殊状态。住房限购政策更是会抑制房地产市场的需求量，从而改变市场的供需均衡。几年来的住房限购使得房地产市场所积累的风险逐渐凸显，大部分城市表现为量价齐跌，高库存成为悬挂在大多数地方政府头上的“达摩克利斯之剑”。随着房地产市场的分化，中央政府调控房地产市场的预定目标已经出现了变化，房地产调控的政策目标也随之发生改变。在2014年“两会”上住建部释放出“双向调控”的信号。这也反映了中央政府对住房限购政策的目标出现了变化：对于住房过剩的城市，可以考虑放松或者取消限购，刺激住房需求以“去库存”；对于房价依旧上涨的城市，仍然要继续坚持住房限购以控制房价上涨。地方政府大多都面临着土地财政和高库存的双重压力，在逐渐试探中央政府对于放松限购政策态度后，基本上采取了取消住房限购政策。
4.第三次三源耦合：住房限购政策分化。这一阶段除了北京、上海、深圳、广州等城市的库存比较平稳，其他城市大都面临着严峻的库存，这也使得问题源流再次出现变化，“去库存”成为当前房地产市场所面临的主要问题。国家领导人的换届导致政治源流上也出现了变化，新一届国家领导人强调发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，同时仍然对房价上涨保持着高度的重视。但是中央政府并没有完全废除前两个阶段的政策，而是赋予地方政府自主选择权，让其根据不同城市的房地产市场行情进行分類调控，这构成了这一阶段的政策源流。三源再次耦合，这也使得住房限购政策在第三阶段出现了分化。
综上，对多源流理论的修正为我们打开了住房限购政策过程的“黑箱”。根据以上分析，无论哪个阶段的政策变迁，都是由于问题源流、政治源流和政策源流三者之间的耦合所引发的。在中国特色社会主义体制下，住房限购政策中的三源并非独立，政治源流会不断地对问题源流进行界定，政策源流也会预设解决问题源流的方案，这就使得三源更为容易出现耦合，政策之窗也就多次开启，导致住房限购政策出现多次变迁（见图4）。同样，由于问题源流存在着较长的时间跨度，加之房价问题不停地演化，致使政治源流和政策源流也与之对应地出现转变，但是这种转变会遵循渐进式原则。从总体上看，住房限购政策的三个源流在不同阶段并非孤立，而是具有一定的渐进性。
四、对住房限购政策变迁的进一步验证
上述研究对我国住房限购政策的变迁仅仅截至2016年1月22日，时至今日又过去了两年多时间，住房限购政策再次被重新启动，而且纳入限购范围的城市远远超过了第一次限购的范围，甚至包括不少三四线城市。本文对多源流理论进行修正后简单地分析两年多来住房限购政策变迁的表现，进一步探讨了政策变迁路径中的作用机理，同时也可以验证其科学性和合理性。
（一）问题源流：房价在全国范围内再次上涨
随着上一阶段房地产市场的分化，绝大部分城市面临着去库存的压力，因此在这些城市停止实施住房限购政策后，中央政府又采取了一系列的供给侧改革措施，降低非限购城市首套房和二套房商贷最低首付比例，减少房屋交易契税和营业税征收标准，从供需两端同时改善市场，最终实现了房地产市场的去库存这一目的。但是按下葫芦浮起瓢，房价又开始了新一轮的上涨。这次房价上涨表现为两个特点：第一，房价涨幅过快。自中央政府开始去库存后，刺激效果明显，房地产市场量价齐升，所涉城市数量远超过第一阶段。此次房价上涨不再局限于北上广、省会城市和计划单列市等大城市，而是逐渐蔓延到周边的地级市和县级市。第二，房价涨到了新高。国家统计局的数据显示，2010年全国住房均价为4725万元/m2， 2016年为7203万元/m2，而到了2018年第1季度则为8507万元/m2。中国社科院2018年第一季度所公布的数据显示，当前已有62个城市的房价超过1万元/m2，其中20个是三四线城市。
（二）政治源流：“住房不炒”的重新定位
随着房价的不断上涨，房地产市场的稳定再次上升到了一个新的政治高度。2016年12月中央经济工作会议首度提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，自此“住房不炒”成为房地产调控的主导方向。在此基础上，2017年的“两会”进一步把“促进房地产市场平稳健康发展”作为当年经济工作的重点，其中特别提到“遏制热点城市房价过快上涨”，这一基调一直延续到2018年，并提出了“健全购租并举的住房制度”。自从2010年中央政府将稳定房价上升到政治高度后，虽然为了去库存而短暂地放松了限购，但是中央政府从未放松对房地产市场风险的防范，所以当房价重新反弹时强化了对地方政府在稳定房价上的问责机制，并希望构建符合中国国情的长效调控机制。
（三）政策源流：房价反弹引发限购政策的升级
为了应对问题源流中的房价再次上涨，中央政府从政治源流上提出了未来的改革方向，即严控房价，因此在政策源流上也重新启动了限购政策。此次政策源流上，中央政府制定了更加严格的限购标准，但是又并非采取一刀切的做法，而是根据城市房价的变动情况执行“因城施策，露头就打”的调控策略。只不过这一阶段的限购政策比以前更加严厉，纳入限购城市的范围不断地拓展，并且限购政策也扩展到了限贷和限售。房价上涨过快的各地方政府担心可能会面临被问责的风险，陆续地出台本地的限购政策。至此，这一阶段房价上涨过快的地方政府也都出台了本地的限购政策。
通过上述分析来看，2016年1月之后住房限购政策的重启表现为如下路径：当问题源流出现后，引发了政治源流的介入，从而触发政策源流的出现，自此三源再次交汇，从而引起住房限购源流的再次重启。对多源流理论的修正再次较好地解释了最新的现象。
五、结语
通过对多源流理论的修正，本研究详细地分析了我国2010年4月至2016年1月住房限购政策的变迁历程及其路径，并验证了最近两年多来住房限购政策变迁的机理，也较为准确地解释了为何我国政府会在短期内针对住房限购多次开启“政策之窗”，并勾勒出不断地开启住房限购“政策之窗”之间三条源流的演化路径与逻辑关系。同时可以进一步预测的是，住房限购政策还会根据城市房价的走势而进行变迁。
期望以上研究能为我国政府制定下一阶段的房地产宏观调控政策提供一定的参考依据。首先，调整政策目标使之更加科学化。从政策目标来看，住房限购政策主要是为了应对房价上涨过高过快而出台的管制政策，但其实施效果并非特别好，在某些城市甚至进入了房价越调越涨的怪圈。随着问题源流的演变，这项政策延续至今，同时发生了一系列的变迁。应该承认，这一政策严重地影响到房地产市场机制的资源配置效果，每当取消或者放松住房限购政策后都会迎来房价的报复性反弹，从而使得中央政府在调控房地产市场的政策过程中更加依赖于这项政策，这反而不利于房地产市场的调控。结合我国人多地少的国情，应将住房限购政策作为一项长期政策，抑制过度的住房需求和投机性需求，同时满足所在城市长期居住人口合理的住房需求。其次，构建科学的房地产调控长效机制。从长远来看，中央政府应该在基于“住房不炒”的基调上进行顶层制度设计，出台一部符合我国国情的“住宅法”，并围绕这部法律制定相应的配套政策，从土地供应、金融措施、贷款方式和房产税等方面确保“住房不炒”，构建出长效的、科学的房地产调控机制，避免類似的短期政策，这样才能保持房地产市场的平稳发展。同时辅以市场性的政策工具如利率、税收等进行调节，尽量减少使用强制性的政策工具。再次，将房地产市场调控融于经济体制改革之中。房地产市场调控与我国宏观经济密切相关，“头痛医头，脚痛医脚”的方式无法根治当前房地产市场所表现出的各种问题。房地产市场存在种种乱象的根源还在于我国经济结构不合理以及房地产制度不够完善，实体经济不景气和虚拟经济的过热加重了房地产市场的失衡。因此，解决房地产市场的问题还需要从经济体制改革入手，坚持以“制造强国”为基础的国家战略，确保实体经济成为我国市场经济的主体，改变当前过度依赖房地产经济的路径，从而跳出房价越调越涨的怪圈。
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责任编辑 周 荣
〔摘要〕 住房限购政策作为我国房地产宏观调控政策的重要组成部分，其政策目标是为了抑制房价过快上涨。截至2016年1月22日，我国住房限购政策经历了政策提出、政策强化、政策分化三个阶段。从多源流理论修正的视角来看， 无论哪个阶段的政策变迁，都是由问题源流、政治源流和政策源流三者之间的耦合所引发的，而且这三个源流在不同阶段并非孤立，而是具有一定的渐进性。但是，从近两年的实践来看，这一政策实施的效果并非特别好，在某些城市甚至进入了房价越调越涨的怪圈。为此，下一阶段的房地产宏观调控政策应调整政策目标使之更加科学化，构建科学的房地产调控长效机制，将房地产市场调控融于经济体制改革之中，从而跳出房价越调越涨的怪圈。
〔关键词〕 住房限购政策，政策变迁，多源流修正理论
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0096-08
2008年底我国“四万亿”经济刺激政策实施后，原本有所下降的房价开始反弹并一路上扬。为了抑制房价过快上涨，2010年4月17日国务院出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，媒体将这一文件称之为“史上最严”的房地产调控政策。其中最引人注目的一条是“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，即本文所要分析的“住房限购政策”，具体指政府主要针对购房主体资格和购买数量制定的限制性政策。住房限购作为中央政府用于抑制房价上涨的政策工具，同样会损害市场的自我矫正机制，副作用非常大，如扭曲房地产市场的价格机制，或是推高市场租金，又或是推动非限购城市房价的上涨 〔1 〕。截至2016年1月22日，除了北京、上海、广州、深圳、三亚五个城市仍然实施住房限购政策，其他的城市纷纷宣布取消这一政策 〔2 〕。近两年来，仍有部分城市继续实施该项政策，媒体时有猜测国家会将某些已经取消限购的城市重新纳入限购范围。时至今日，住房限购政策的影响力仍然引发社会各界的持续热议。但由于当前的研究未对住房限购政策过程予以关注，所以无法提供更加有效的建议。本文从公共管理的视角，对多源流理论修正后，以之为理论工具，分析2010年4月17日至2016年1月22日这一期间住房限购的政策内容及变迁过程，同时进一步对近两年住房限购政策的实施效果进行分析。笔者在此重点探讨政策变迁过程中多源流间的作用机制，希望该研究能够为推动和完善我国房地产调控政策提供有益的启示。
一、多源流理论及其修正
约翰·金登（John Kingdon）在借鉴有限理性、渐进主义和“垃圾桶模型”相关理论的基础上，提出了多源流分析的基本框架，广泛并且有效地应用于政策过程分析，对解读政策的出台和变迁有着强大的解释力。多源流理论为分析政策过程提供了一个很好的解释框架，国内学者也运用该理论分析了多个领域的公共政策过程。但是由于其与中国国情不太相符，我们对其进行了修正。
（一）多源流理论的内涵
多源流理论是指问题源流、政策源流和政治源流三条独立源流的耦合会开启“政策之窗”。问题源流指的是政府有待于解决的问题，也是促使公共政策形成的主要原因。当问题被识别出来并得到关注时，围绕着问题源流就会有针对性地提出相关政策建议，这些政策建议也就形成了政策源流。政治源流独立于问题源流和政策源流，包括公众情绪、社会舆论、选举结果、利益集团实力对比等因素。金登认为，政策纳入议程是在特定时刻耦合在一起的多种因素共同作用的结果，这种共同作用也就是问题源流、政策源流和政治源流三者的耦合，这三条源流的发展和运作是相互独立的，各自按照自己的动态特性和规则发展。因此“政策之窗”的开启或关闭无法预料，带有一定的偶然性。但是当三者耦合在一起时，政策之窗也就开启了（如图1所示） 〔3 〕127。
图1 多源流理论的内涵
（二）在中国场域下对多源流理论的修正
金登所提出的多源流理论的理论预设扎根于美国的政治、经济和社会背景，强调三条源流之间独立运行，并且三条源流大致相当，但这并不符合我国国情。中国特色社会主义体制下的中国共产党在政策议题确定、政策方案形成、政策方案选择以及政策方案的合法化过程中居于领导地位 〔4 〕。政党通过政治系统将政治输入并转化为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行了權威性分配 〔5 〕，这就决定了问题源流、政策源流和政治源流三者间并非互相独立，政治和行政在公共领域中最为积极且能量巨大，并设定了公共问题的基本框架。当某一公共问题出现后，问题源流也就开始凸显。一方面，由于中国拥有强大意识形态的政治体系，特别是社会对某项议题形成强大的舆论压力时，政治源流就会“喷涌”而出，从而界定和考量究竟该如何应对问题源流，呈现出明显的权威性、强制性和非竞争性。另一方面，问题源流出现后需要政策源流予以有效解决，我国中央集权的政治体制也决定了政治源流是政策源流的决定性因素 〔6 〕。在政治体制的权威性和强制性要求下，政府往往会在政策源流中预设相应的解决方案，期望能够解决这一问题。基于以上分析，三个源流往往会相互影响和作用，而不是仅仅作为备选方案等待着耦合的时机。
另外，问题源流很可能存在着较长的时间跨度，而且在政策实施过程中也会发生转化。随着问题源流的转化，同时指向问题源流的政治源流和政策源流同样需要作出相应的调整。改革开放以来，面对政治体制改革可能面临的种种不确定性，中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的渐进性 〔5 〕。政策过程中的政策主体行为也会受到政治体制的约束，逐步形成“摸着石头过河”的政策制定模式 〔7 〕248。因此，政治源流和政策源流的调整也遵循着渐进性的原则。
综上所述，在中国场域下，多源流理论更多地表现为问题源流受政治源流和政策源流的约束并总体上呈现出渐进性（如图2所示）。当问题源流出现后，由于政治源流和政策源流均会指向问题源流，三源耦合并非是偶然发生的，而是带有一定的必然性。当第一次三源耦合时，该问题会被纳入政策议程中，如果问题未得到有效解决而是发生了演变，多源流理论会遵循渐进主义模式准备下一次耦合。一旦问题源流再次被确认，政策源流和政治源流还会延续上一阶段的思路，按照渐进模式变迁后与新的问题源流耦合，直至最终解决问题。这也是对多源流理论在中国场域下的实践修正。
二、我国住房限购政策的变迁历程
自2004年中央政府对房地产市场进行调控以来，一直都是围绕着房地产企业的市场行为进行调控，并没有运用行政手段直接限制购房者的购房行为。2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即國发〔2010〕10号文），是我国房地产宏观调控政策首次出台文件直接干预购房者的购房行为。在此之后，中央政府及住建部针对住房限购出台了一系列的政策（具体见表1）。
（一）住房限购政策的提出：从可以限购到要求限购
自国发〔2010〕10号文件发布后，住房限购政策被明确提出。该政策要求“地方政府根据本地的具体情况，在一定时期限定购房者的购房套数”，这也是住房限购政策首次纳入政府议程中。北京市政府第一时间响应这一政策，颁布了《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》。但是除了北京市外再无其他城市采取相应措施。于是，住房与城乡建设部联合国土资源部、监察部在2010年9月30日出台的《关于进一步贯彻落实国发〔2010〕10号文件的通知》（即建房〔2010〕155号文）中进一步强调要求地方政府落实限购政策。深圳、厦门等23个城市陆续出台了本地的限购细则。由于国务院和住建部等只是在原则上要求限购，以上23个城市出台的限购政策中关于限购群体和套数的规定并不统一，也未说明是否包括二手住房。更为重要的是，中央政府认为还有不少房价上涨过快的城市并没有制定限购政策。
（二）住房限购政策的强化：从点名限购到符合标准就要限购
由于第一阶段不少房价上涨过快的城市仍然没有限购意愿，加之各地对于限购的标准也不统一，国务院办公厅2011年1月26日发布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（即国办发〔2011〕1号文件）再次强调限购，应该采取限购政策的城市包括“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市”，对限购细则标准也作出了明确规定。国办发〔2011〕1号文件的颁发也意味着我国住房限购政策进入了强化阶段。这一阶段，稳定本地房价职责已纳入对地方政府的约谈和问责范围，在中央政府的强制要求下，直辖市（重庆除外）、计划单列市和省会城市（拉萨除外），加上个别房价上涨过快的地级市均已出台了本地的限购政策。住建部于2011年8月17日又公布了二三线城市名单的五条建议标准，并提出“只要符合其中两条的城市就需采取限购”。这一通知发布后，又有台州、衢州和珠海三个城市出台了限购政策。至此，全国有47个城市出台了限购政策。第一批限购城市根据最新的政策精神进行了相应的修订，第二批限购城市也开始陆续出台本地的限购政策。中央政府强化住房限购的调控思路一直延续到了2014年。
（三）住房限购政策的分化：继续限购或取消限购
历年来房地产调控都是中央经济工作会议的重要内容，但是2013年和2014年的中央经济工作会议均未涉及房地产的内容。尽管国务院办公厅在《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（即国办发〔2013〕17号文）中又一次强调住房限购，但在这之后再无类似的文件出台，也没有新的城市加入到住房限购阵营。在新一届政府领导人被选举出来之后，党的十八届三中全会提出要处理好“政府和市场的关系”，中央政府对房地产宏观调控的思路也开始发生了变化。由于住房限购政策改变了房地产市场的供需结构，不少被限购城市出现了房地产成交量萎缩、房地产企业资金链紧张以及地方财政收入收紧的情况，地方政府和房地产企业对取消住房限购政策的呼声就一直不断。住建部2014年5月对主要城市进行了一周的调研后，提出“尊重市场规律对房地产市场调整的作用……不刺激也不打压房地产市场”。2015年12月中央经济工作会议再次提及房地产问题，对其表述为“化解房地产库存”，并“取消过时的限制性措施”。正如本文开头部分所提到的，截至2016年1月22日，全国限购的47个城市中，除了北京、上海、广州、深圳和三亚尚未取消住房限购政策，其他城市已取消住房限购。
从以上分析来看，这一期间我国住房限购政策变迁经历了政策提出、政策强化和政策分化三个阶段。
三、对我国住房限购政策变迁的多源流分析
（一）对住房限购政策出台的解释
1.问题源流：房价上涨过快。住房限购政策的问题源流主要针对房价上涨过快，以至于中央政府不得不进行干预。住房具有“使用价值”和“交换价值”的双重属性，偏向于将住房看作投资工具的住房体制使得住房价格机制不稳定，强调住房使用价值的住房体制则会保持住房价格机制平稳。由于1998年房改后强调住房的商品属性，天生不稳定的住房价格机制导致了房价越来越高。虽然中央政府在2004年后对房价上涨过快进行了一系列的宏观调控，但是其目的更多地在于稳定房价，以保证房地产拉动国民经济增长的可持续性 〔8 〕276。2008年底的“四万亿”经济刺激政策出台后，原本有所回落的房价又开始了新一轮的上涨。房价的快速上涨可能会诱发经济危机，这也引起了中央政府的高度重视，如何抑制房价上涨是中央政府在2010年以后亟需解决的首要问题。住房限购政策就是为了抑制不合理的住房需求，从而达到稳定房价的效果。国发〔2010〕10号文、建房〔2010〕155号文和国办发〔2011〕1号文，这三个文件分别代表了第一阶段出台住房限购政策重要的时间节点。如图3所示，通过对第一批限购城市中的14个城市一手商品住宅销售面积的走势来看，这些城市的成交量基本上在政策出台后急剧下降，后又开始反弹。于是中央政府又出台新的政策来抑制住房成交量的反弹，希望能够通过抑制不合理的住房需求来稳定房价。由于成交量反复出现反弹，并未达到政策预期，中央政府不得不反复强调住房限购。
2.政治源流：稳定房价上升到政治高度。金登认为，政治源流由“诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成” 〔3 〕209。在住房限购的政策过程中，政党的执政理念是政治源流的重要变量。当前我国的政治思维是“稳定压倒一切”，“维稳”工作泛化导致大量的社会问题政治化，也包括经济问题和社会民生问题，这些问题都会指向政治领域，要求政府予以包揽和解决 〔9 〕。住房问题最核心的是房价上涨过快并超过了普通居民的承受能力，从而引起了政府和社会各界的焦虑和担忧。结合2008年底全球房地产市场萎靡不振的背景，中国房价却如同脱缰野马般无法抑制，中央政府开始意识到高房价已经危及整体经济形势时，在政治源流上将稳定房价上升到了政治高度，并呈现出明显的权威性、强制性和非竞争性。正是在这种思维方式下，稳定房价不仅成为经济问题、民生问题，更是政治问题 〔10 〕。
3.政策源流：中央政府延续着以往的房地产调控思路。房价自2004年开始快速上涨以来，中央政府一直在对房地产市场进行宏观调控，到如今已经十多个年头。当2004-2008年房价快速上涨时，政策导向为抑制房价过快上涨；当2008-2009年房地产市场不景气时，政策导向又成了支持房地产市场发展；到了2009年下半年房价再次疯涨时，房地产调控的导向再次转向抑制房价上涨 〔11 〕。正是在这一背景下号称“史上最严”的住房限购政策出台了。尹伯成认为，实施限购可以恢复城镇住宅的本来功能，正确引导居民理性消费；可以控制金融风险和经济风险，阻止贫富差距扩大；推进城市化进程；控制通胀，转变经济发展方式 〔12 〕。同样也有学者指责将购房权利和户籍挂钩导致了一种新的不公平，当时的住建部领导则无奈地表示，“完全没有副作用的办法是没有的” 〔13 〕。从以往房地产调控中运用的手段来看，调控政策最大限度地、反复地动用各种经济手段，包括信贷、利率、税收、费用等，只是在上述手段没有达到预期目的之后才开始采用限购、限价等行政手段 〔14 〕，希望能够稳定房价。
4.第一次三源耦合：住房限购政策出台。从上述分析来看，第一阶段住房限购政策之所以能够出台，是因为在问题源流上中央政府认为房价上涨过快。稳定房价需要住房供给与需求达到均衡状态，而短期内住房供给很难大幅度提高，因此只有抑制不合理的住房需求才能实现均衡。政治源流上中央政府将稳定房价上升到政治高度，在这种政治意识形态下，为了保证地方政府能够稳定房价，中央政府将房价的上涨幅度纳入了地方政府的考核体系内，对地方政府进行了政治上的约束。住房政策反映出政府的意识形态 〔15 〕5，住房限购政策不过是中央政府延续了房地产市场的调控思路，在以往常规手段没有收到效果后，提出了强干预性的限购政策。三源耦合后，住房限购政策被纳入政策议程并制定出来。
（二）对住房限购政策强化的解释
1.问题源流：房价进一步上涨。住房限购政策的出台是为了抑制投机性住房需求，从而实现稳定房价的目的。进入第二阶段后，绝大部分限购城市中的商品房销售面积并未减少，从2013年到2014年的销售面积普遍呈现出增长趋势。由于不合理的投机性住房需求并未被有效抑制，房价也大多呈上涨趋势。因此，住房限购政策在第二阶段得以持续并予以强化。
2.政治源流：稳定房价仍然是政治问题。在政治源流上延续了第一阶段的思路，政府依旧把稳定房价的认识停留在政治问题的高度。2011年7月14日国务院常务会议再次强调限购，认为“当前部分城市房价压力较大，必须加强调控”，并要求扩大限购政策执行的范围 〔16 〕。但是实施限购的城市在土地财政锐减的压力下，地方政府一直都有放宽或取消限购的意愿。2011年10月11日佛山市政府放宽了限购政策，但在重重压力下又连夜叫停了该项政策。在中央政府的政策压力下，地方政府不敢越过中央政府规定的“红线”。第二阶段的政治化程度没有任何放松，并进一步强化了地方政府稳定房价的责任。
3.政策源流：强化地方政府执行住房限购政策的力度。房地产市场作为一个区域性市场，地方政府在其中所扮演的角色发挥着关键性作用。房地产市场是否景气对地方政府意味着财政收入的高低，一般来说，地方政府更乐于房价上涨。为了让地方政府能够配合执行这项政策，中央政府不得不三令五申，多次要求地方政府严格执行住房限购政策。但是曹清峰发现，房地产开发活动越活跃、行政级别越高、GDP增长率越低、财政收支缺口越小的城市执行限购政策的概率越高 〔17 〕。符合上述几项条件的城市并不多，住房限购政策如同紧紧困扰在地方政府头上的一道“紧箍咒”，大部分地方政府想尽各种办法进行抵制。这也解释了为什么2010年4月17日住房限购政策出台之后，一直到2013年中央政府又多次强调住房限购并不断完善实施细则，同时将房价纳入地方政府的考核范围。随之带来的变化是，住房限购政策只要不突破中央政府规定的红线，如何调控房价则根据地方政府自身情况设定。这些举措旨在改变地方政府执行调控政策不力的局面，实现与中央政府在房地产宏观调控中的激励相容。
4.第二次三源耦合：住房限购政策强化。这一阶段的问题源流并未得到解决，反而房价仍在上涨中。因此中央政府依旧保持着对稳定房价的政治高压，希望地方政府能够从严执行中央的住房限购政策。基于这一政治源流，中央政府要求地方政府加强宏观调控执行的力度。因此政策源流上中央政府一方面强化住房限购政策，尽可能保障该项政策的顺利执行，另一方面加大对地方政府的考核力度，实现地方政府与中央政府在房地产调控中的激励相容。三源二次交汇，住房限购政策在第二阶段得到进一步强化。
（三）对住房限购政策分化的解释
1.问题源流：房地产市场分化。随着住房限购政策的实施，限购效果也逐渐凸显。房地产市场是一个区域性市场，在限制购买住房这种强烈的行政手段干预之下，2014年之后房地产市场开始分化，出现了“冰火两重天”的景象。即便是在继续实施限购的北京、上海、深圳等城市，土地市场依旧是一片红火的景象，房价依旧高涨，甚至是一房难求，但是更多的是大部分城市开始面临着房地产库存过高、销售不畅的困境。房价的走势在不同城市也出现了明显的分化，但是房价依旧没有得到稳定。在高库存的压力下，2016年地方“两会”上，26个省级政府工作报告中出现了41次“去库存”，其中河北等13个省份将“去库存”列入当年的政府工作安排中。
2.政治源流：国家领导人的换届。党的十八大召开后选举出了新一届国家領导人，他们所面临的经济形势已不同于以往，对国家治理的思路也发生了改变，明确提出要处理好“政府和市场的关系”，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用。在这个基础上，中央政府对房地产宏观调控的认识自然也出现了明显的转变。住房限购政策显然就是通过政府的有形之手干预市场机制，这不符合现任国家领导人的治理思路。国务院总理李克强在2014年政府工作报告中提出“抑制投机投资性需求，促进房地产市场健康发展”，2015年提出“坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”。但是由于我国房地产市场的分化，一线城市和其他二三线城市面临着不同的市场行情，只能根据不同情况分而治之。
3.政策源流：房价的分化导致政策目标的变化。稳定房价需要住房供需总量趋于平衡，但是房地产市场的供需平衡只是一种特殊状态。住房限购政策更是会抑制房地产市场的需求量，从而改变市场的供需均衡。几年来的住房限购使得房地产市场所积累的风险逐渐凸显，大部分城市表现为量价齐跌，高库存成为悬挂在大多数地方政府头上的“达摩克利斯之剑”。随着房地产市场的分化，中央政府调控房地产市场的预定目标已经出现了变化，房地产调控的政策目标也随之发生改变。在2014年“两会”上住建部释放出“双向调控”的信号。这也反映了中央政府对住房限购政策的目标出现了变化：对于住房过剩的城市，可以考虑放松或者取消限购，刺激住房需求以“去库存”；对于房价依旧上涨的城市，仍然要继续坚持住房限购以控制房价上涨。地方政府大多都面临着土地财政和高库存的双重压力，在逐渐试探中央政府对于放松限购政策态度后，基本上采取了取消住房限购政策。
4.第三次三源耦合：住房限购政策分化。这一阶段除了北京、上海、深圳、广州等城市的库存比较平稳，其他城市大都面临着严峻的库存，这也使得问题源流再次出现变化，“去库存”成为当前房地产市场所面临的主要问题。国家领导人的换届导致政治源流上也出现了变化，新一届国家领导人强调发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，同时仍然对房价上涨保持着高度的重视。但是中央政府并没有完全废除前两个阶段的政策，而是赋予地方政府自主选择权，让其根据不同城市的房地产市场行情进行分類调控，这构成了这一阶段的政策源流。三源再次耦合，这也使得住房限购政策在第三阶段出现了分化。
综上，对多源流理论的修正为我们打开了住房限购政策过程的“黑箱”。根据以上分析，无论哪个阶段的政策变迁，都是由于问题源流、政治源流和政策源流三者之间的耦合所引发的。在中国特色社会主义体制下，住房限购政策中的三源并非独立，政治源流会不断地对问题源流进行界定，政策源流也会预设解决问题源流的方案，这就使得三源更为容易出现耦合，政策之窗也就多次开启，导致住房限购政策出现多次变迁（见图4）。同样，由于问题源流存在着较长的时间跨度，加之房价问题不停地演化，致使政治源流和政策源流也与之对应地出现转变，但是这种转变会遵循渐进式原则。从总体上看，住房限购政策的三个源流在不同阶段并非孤立，而是具有一定的渐进性。
四、对住房限购政策变迁的进一步验证
上述研究对我国住房限购政策的变迁仅仅截至2016年1月22日，时至今日又过去了两年多时间，住房限购政策再次被重新启动，而且纳入限购范围的城市远远超过了第一次限购的范围，甚至包括不少三四线城市。本文对多源流理论进行修正后简单地分析两年多来住房限购政策变迁的表现，进一步探讨了政策变迁路径中的作用机理，同时也可以验证其科学性和合理性。
（一）问题源流：房价在全国范围内再次上涨
随着上一阶段房地产市场的分化，绝大部分城市面临着去库存的压力，因此在这些城市停止实施住房限购政策后，中央政府又采取了一系列的供给侧改革措施，降低非限购城市首套房和二套房商贷最低首付比例，减少房屋交易契税和营业税征收标准，从供需两端同时改善市场，最终实现了房地产市场的去库存这一目的。但是按下葫芦浮起瓢，房价又开始了新一轮的上涨。这次房价上涨表现为两个特点：第一，房价涨幅过快。自中央政府开始去库存后，刺激效果明显，房地产市场量价齐升，所涉城市数量远超过第一阶段。此次房价上涨不再局限于北上广、省会城市和计划单列市等大城市，而是逐渐蔓延到周边的地级市和县级市。第二，房价涨到了新高。国家统计局的数据显示，2010年全国住房均价为4725万元/m2， 2016年为7203万元/m2，而到了2018年第1季度则为8507万元/m2。中国社科院2018年第一季度所公布的数据显示，当前已有62个城市的房价超过1万元/m2，其中20个是三四线城市。
（二）政治源流：“住房不炒”的重新定位
随着房价的不断上涨，房地产市场的稳定再次上升到了一个新的政治高度。2016年12月中央经济工作会议首度提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，自此“住房不炒”成为房地产调控的主导方向。在此基础上，2017年的“两会”进一步把“促进房地产市场平稳健康发展”作为当年经济工作的重点，其中特别提到“遏制热点城市房价过快上涨”，这一基调一直延续到2018年，并提出了“健全购租并举的住房制度”。自从2010年中央政府将稳定房价上升到政治高度后，虽然为了去库存而短暂地放松了限购，但是中央政府从未放松对房地产市场风险的防范，所以当房价重新反弹时强化了对地方政府在稳定房价上的问责机制，并希望构建符合中国国情的长效调控机制。
（三）政策源流：房价反弹引发限购政策的升级
为了应对问题源流中的房价再次上涨，中央政府从政治源流上提出了未来的改革方向，即严控房价，因此在政策源流上也重新启动了限购政策。此次政策源流上，中央政府制定了更加严格的限购标准，但是又并非采取一刀切的做法，而是根据城市房价的变动情况执行“因城施策，露头就打”的调控策略。只不过这一阶段的限购政策比以前更加严厉，纳入限购城市的范围不断地拓展，并且限购政策也扩展到了限贷和限售。房价上涨过快的各地方政府担心可能会面临被问责的风险，陆续地出台本地的限购政策。至此，这一阶段房价上涨过快的地方政府也都出台了本地的限购政策。
通过上述分析来看，2016年1月之后住房限购政策的重启表现为如下路径：当问题源流出现后，引发了政治源流的介入，从而触发政策源流的出现，自此三源再次交汇，从而引起住房限购源流的再次重启。对多源流理论的修正再次较好地解释了最新的现象。
五、结语
通过对多源流理论的修正，本研究详细地分析了我国2010年4月至2016年1月住房限购政策的变迁历程及其路径，并验证了最近两年多来住房限购政策变迁的机理，也较为准确地解释了为何我国政府会在短期内针对住房限购多次开启“政策之窗”，并勾勒出不断地开启住房限购“政策之窗”之间三条源流的演化路径与逻辑关系。同时可以进一步预测的是，住房限购政策还会根据城市房价的走势而进行变迁。
期望以上研究能为我国政府制定下一阶段的房地产宏观调控政策提供一定的参考依据。首先，调整政策目标使之更加科学化。从政策目标来看，住房限购政策主要是为了应对房价上涨过高过快而出台的管制政策，但其实施效果并非特别好，在某些城市甚至进入了房价越调越涨的怪圈。随着问题源流的演变，这项政策延续至今，同时发生了一系列的变迁。应该承认，这一政策严重地影响到房地产市场机制的资源配置效果，每当取消或者放松住房限购政策后都会迎来房价的报复性反弹，从而使得中央政府在调控房地产市场的政策过程中更加依赖于这项政策，这反而不利于房地产市场的调控。结合我国人多地少的国情，应将住房限购政策作为一项长期政策，抑制过度的住房需求和投机性需求，同时满足所在城市长期居住人口合理的住房需求。其次，构建科学的房地产调控长效机制。从长远来看，中央政府应该在基于“住房不炒”的基调上进行顶层制度设计，出台一部符合我国国情的“住宅法”，并围绕这部法律制定相应的配套政策，从土地供应、金融措施、贷款方式和房产税等方面确保“住房不炒”，构建出长效的、科学的房地产调控机制，避免類似的短期政策，这样才能保持房地产市场的平稳发展。同时辅以市场性的政策工具如利率、税收等进行调节，尽量减少使用强制性的政策工具。再次，将房地产市场调控融于经济体制改革之中。房地产市场调控与我国宏观经济密切相关，“头痛医头，脚痛医脚”的方式无法根治当前房地产市场所表现出的各种问题。房地产市场存在种种乱象的根源还在于我国经济结构不合理以及房地产制度不够完善，实体经济不景气和虚拟经济的过热加重了房地产市场的失衡。因此，解决房地产市场的问题还需要从经济体制改革入手，坚持以“制造强国”为基础的国家战略，确保实体经济成为我国市场经济的主体，改变当前过度依赖房地产经济的路径，从而跳出房价越调越涨的怪圈。
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责任编辑 周 荣
