我国水资源资本化实现的基础、路径与方式

    张莉莉+黄耀文

    摘 要：我国水资源资本化的实现已具备可行性基础，较为系统的水法体系为之提供了法律依据，而现有实践推进了水资源资本化的进程，国外相关实践也予以了有益借鉴。但同时也存在某些阻滞因素，如水资源的权利价值、经济价值和生态价值被忽略，水资源市场调节机制的作用被弱化，等等。在此背景下，应当以水的资源化、水资源的权利化以及水资源的产业化为基础，通过水资源与资本市场的有效结合，建立多层次的、多元化的水资源资本市场体系，包括水银行、水股票、水基金、水期权、水期货在内的多元化实现形式，以期对我国水资源资本化的实现有所裨益。

    关 键 词：水资源；资本化；水资源市场

    中图分类号：D922.66 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0121-08

    水是生命之源，是生态环境的基本要素，也是人类赖以生存的基本条件。作为基础性资源，水资源在国民经济中占有重要地位。然而，随着人口的增长和工业的发展，用水量激增，水污染加剧，水资源危机日趋严重。世界各国政府已充分认识到水资源问题的严峻性，并致力于通过政策和制度改革缓解日益严重的水资源问题。1993年9月，世界银行历史性地提出将水作为一种经济商品经营及加强水资源管理。同时，各国水资源管理的实践也表明，市场机制可以有效应对水资源稀缺问题。目前，我国水资源市场化改革也在积极推进中。我国2002年《水法》、2007年《物权法》、2008年《水许可与水资源费征收管理条例》《水量分配暂行办法》《取水许可管理办法》、2012年《关于实行最严格水资源管理制度的意见》及其他相关规范性文件的颁布和实施为水资源市场化提供了充分的保障。虽然我国水资源制度建设日渐系统化、体系化，但仍存在诸多问题。就水资源的资本化而言，尚未形成成熟的资本平台以及相应的规范、有效的制度体系。国内学者的相关研究较为分散，对水资源资本化的相关法律问题尚缺乏深层次的挖掘和体系化的建构。因此，笔者以水资源资本化的实现为主题，不局限于环境法视阈，而是从民商法、经济法的视角探讨我国水资源资本化的可行性、阻滞因素、实现路径及其方式等问题。

    一、水资源资本化实现的现有基础和阻滞因素

    （一）水资源资本化实现的现有基础

    我国水资源资本化实现机制的建构已具备一定的可行性基础。首先，现有水资源保护法律和政策为水资源资本化的实现提供了依据。例如：2006年《取水许可与水资源费征收管理条例》为水资源资本市场的发展奠定了制度基础。2007年《国家环境保护“十一五”规划》提出：“通过运用市场化机制和实行城市污水、生活垃圾处理收费等方式吸纳社会资金来解决”，为水资源资本化的实现提供了政策依据。其次，现有的水资源市场化实践为水资源资本化的实现积累了经验。目前，我国水资源市场化实践主要表现为水权交易，包括初始水权的市场分配、地方之间的水权交易、部门之间的水权交易、用水个体户之间的水权交易以及水银行等。实践中，2000年东阳——义乌的水权交易、2001年甘肃张掖市洪水河灌溉区的水票交易、2003年黄河水利委员会会同内蒙古、宁夏自治区水利部门在宁夏青铜峡灌区、内蒙古黄河南岸自流灌区开展的水权转让试点等都为水资源的资本化奠定了实践基础。2007年水盈环球基金、动力水资源基金以及2008年华禹水务产业投资基金的推出也意味着我国水资源资本化的实践已进入探索和逐步发展阶段。再次，从国外相关实践来看，水资源资本化正在逐步推进之中，也积累了有益经验。1997年诞生并迅速在全球流行的天气衍生品已经有了水期货的痕迹。①2000年，首支专门投资于水行业的主题式基金——百达全球水资源基金在欧洲发行，主要投资于水供给和处理、相关科技创新以及环境服务等四个子行业。

    实际上，水资源资本化是对原有水资源配置制度的创新。在水资源资本化运作过程中，国家垄断配置水资源的传统模式得以改变，企业、个人将作为市场主体参与到水资源的配置与交换之中，由此形成了风险转移、价格公平、交易成本降低、交易安全性增强等不同于传统配置模式的优势。由于资本市场具有相对发达和公平的利益传导机制，直接连接水资源供给与水资源需求，使得水资源配置具备直接性和高效性。因此，水资源资本化能够在很大程度上推进水资源配置的市场化改革。正如有学者所言，如何用市场化的方法解决水资源管理问题和水务行业的发展问题将会成为人们关注的焦点，建立“水银行”和水务行业实施金融化可能是解决问题的路径之一。[1]

    （二）水资源资本化实现的阻滞因素

    尽管水资源资本化实现机制的建立已具备一定基础，但在观念和制度层面仍存在阻滞因素。首先，水资源忽略了社会和公民的权利价值。水资源的重要性毋庸置疑，一方面，水资源的所有权属于国家，其使用、占有甚至处分则由社会组织和公民个体完成；另一方面，这也意味着社会和公民应当享有有关水资源的权利，而这些权利可以上升到生存权的角度。所谓生存权，是指国民享有最低限度的維持健康与文化生活的权利，即国民享有的能过人那样的生活、能享有人的尊严的权利。[2]从这个意义上说，水资源权也应当归属到生存权的范畴，但对这一点的认知不足以直接反映在水资源立法层面。我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害。”但这一规定没有明确国家履行义务的方式、违反义务的法律责任等事项。在包括《水法》和《水污染防治法》在内的水资源立法中，重权力轻权利的特征较为突出。例如：立法没有明确规定国家在行使以上权力给公民的生存权造成危害时应承担的法律责任，也并未确立公民生存权性质的水资源权利，尤其是没有使之具体化、可操作化并成为法律上的权利，导致权利与责任的相关规定缺乏，公民的合法权益无法得到保障。[3]其次，《水法》并未重视水资源的经济价值和生态价值。在现行经济体制下，无论是经济价值还是生态价值的实现都需要合理的市场机制，而市场机制发挥作用的前提是建立明晰的水资源权属制度，但目前我国水资源的产权界定仍存在不足，在管理方面还存在着行政管制的计划意识。这种制度上的“粗糙”直接导致我国水资源经济价值的实现存在障碍，也间接地导致无法充分彰显和保护水资源的生态价值。再次，水资源市场调节机制的作用被弱化。纯粹的市场调节机制使水资源的配置缺乏效率，因此需要政府采取有效的措施干预水资源的生产和消费。由于有限理性的存在，政府干预亦有失灵现象。例如：在环境决策上，信息获取的不全面、“近视效应”等诸多制约因素往往会导致政府决策失效；在水资源及其制度供给上，合理确定社会对水资源需求的数量，提供水资源及其制度的政府机构规模和对这些机构进行绩效评估方面也较为困难。

    二、水资源资本化实现的演进路径

    （一）实现水资源资本化的逻辑分析

    作为一项系统性和长期性工程，水资源资本化与水资源的市场化有着密切联系。所谓市场化，是指资源配置从政府方式向市场方式的转化，是市场机制对资源配置的作用持续增大，经济对市场机制依赖程度不断加深，市场体制逐步从产生、发展到成熟的演变过程。[4]水资源的市场化是指在水资源的分配、交换等资源配置过程中，政府的直接干预不断减少、市场的自发调节作用逐渐增强的过程。[5]而水资源的资本化是以政府水资源管理部门、金融机构、能源企业和水权所有者为主体，以水资源实体、水权以及以水和水权为标的的金融产品作为对象，以相对成熟的资本市场和金融体系作基础，为解决水资源短缺、水污染等诸多水资源问题提供新的思路。[6]笔者认为，作为水资源市场化发展到一定阶段的高级形式，水资源的资本化是以水的资源化、水资源的权利化以及水资源的产业化为基础的。

    首先，应明确水的资源化属性。除去海水、洪水和气态水之外，水能够满足人们的某些需要，因而具有经济价值；能够被占有，因而具有可控性；同时，水不能被毫无代价、毫无止境地占有和利用，因而水又是稀缺的。基于经济性、可控性和稀缺性这三项特征，笔者认为，水是一种资源，是具有使用价值和经济价值的资源。由于资源总是趋于稀缺的，因而应当对水资源予以保护和有效利用，而市场化机制则是提高水资源利用率和实现水资源优化配置的有效手段。其次，在水资源的市场化过程中，必须对水资源的相关权利予以界定。水资源市场化的核心是水资源的权利化，即通过明晰水资源权利，建立有关水资源所有权、使用权以及收益权的制度体系，形成与我国经济和社会发展相适应的水资源权属管理制度。其中，主要涉及到四个方面的问题：第一，关于水资源权利主体。我国《水法》第3条规定：“水资源的所有权由国务院代表国家行使。”但实践中，地方政府却作为水资源国家所有权事实上的行使主体进行运作。因此，应在《水法》中明确国务院及地方政府均可以成为国家所有权的行使主体。除国家之外，水资源所有权主体还应包括集体即农村集体经济组织。水资源集体所有权的法律性质属于“总有”。“总有”所有权的行使受到集体的制约，“总有”成员按照“平等自愿，决议一致”的原则行使所有权，“总有”成员对水资源享有收益权。第二，关于水资源权利客体。这主要涉及到可交易水权范围的界定。水资源以价值和用途为标准可分为环境用水和经济用水。这一区分是“平衡水资源环境价值和经济价值的关键步骤”。[7]对于环境用水，应限制或禁止对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的水权进入交易领域。对于经济用水，原则上不允许生活用水即居民用水和畜用水進入交易领域，允许农业用水、工业用水和娱乐性用水进行交易。第三，关于水资源权利内容。这主要涉及到水资源所有权法律制度、水资源使用权法律制度的建构和完善，即建立以水资源权许可、有偿获得以及交易为核心，包括水资源权市场配置和交易机制、水权运营经济补偿机制等在内的制度体系。第四，关于水资源权利救济。可以从两个方面考虑：一方面是从物权法的角度研究持有者权利救济问题，完善作为准物权的水资源权利救济体系；另一方面是从《水法》的角度研究持有者权利保护问题，完善水资源生态补偿制度。再次，关于水资源的产业化。在水资源权利化的基础上，围绕水权交易产生的诸多涉水事务，将会形成一个较为庞大和复杂的水资源产业链。例如：给排水、工业用水、居民用水、污水处理产业。农业灌溉、防洪、防旱、跨流域供水产业。节水、护水、修复生态、水循环经济产业，等等。随着市场化的深入，新型水资源产业也将兴起，如水资源金融产业、水资源服务业、功能水产业，等等。

    （二）水资源资本化的实现路径

    水资源资本化的实现路径在于资源与资本市场的结合，其关键在于建立包括公开资本市场和非公开资本市场在内的资本市场。市场调节机制是一种具有自动调节功能、比较理想的调节机制，可以保障水资源有效合理的开发和利用，因此，应建立具有独立性的资本市场，减少政府不必要的干预，使资本市场能够发挥其应有的作用，从而适当分离水资源的所有权和经营权，最终实现水资源资本化的目标。水资源资本化的市场框架是一个由几大体系密切关联、高度藕合组成的多层次的系统，其大致框架如下图所示。

    首先，建立多层次的水资源资本市场体系。主要体现在两个方面：一是市场覆盖面的多层次性。即水资源资本市场应覆盖水资源的开发、交易转让、治污保护等不同阶段，从而使不同的投资者能够选择适合自己资本需求的资本市场；二是资本工具的多层次性。即充分开发并利用有效的资本工具，根据水资源开发、利用、保护等阶段的实际情况，使用不同的资本工具。例如：在水资源的投资开发、治污环保方面可以使用水股票、水基金的方式予以资本化运营，水权交易转让则可以适用水期权、水期货的方式予以资本化经营。其次，建立多元化的资本市场体系。水资源资本化是一个复杂的系统工程，这一系统工程的建设需要建立多方调节机制。作为典型的公共产品，水资源的资本化运作需要综合运用市场调节机制、政府调节机制和社会制衡机制，这样，才能收到良好的效果。其中，水资源资本化的政府调节机制主要是指政府以监管者的身份通过宏观调控的方式对水资源资本化进行宏观指导，控制和避免资本风险，减少和消除资本市场中的投机行为。水资源资本化的社会制衡机制则是指公民个人和以独立的第三方机构为主的社会组织以公众监督、公众参与等形式来监督水资源资本化的运作过程，关注水资源产品的质量和社会功能性。[8]

    三、水资源资本化实现的主要方式

    如前文所述，水资源资本化即通过资本工具、经济工具等杠杆的运用，实现水资源生态价值、经济价值和社会价值的最大化，其实现形式具有多元性，如水银行、水股票、水基金、水期权、水期货等。

    （一）水银行①

    水银行作为推行水资源市场化配置的有效手段，具有促进节水，[9]满足市场、经济和自然资源需求[10]的优点，因而在美国尤其是美国西部得到了广泛应用。例如：建立于1996年的亚利桑那州水银行有权购买州领域内科罗拉多河的富余水量，并按有关法律规定存放起来以备其他需水人利用；建立于1991年的加利福尼亚州水银行逐渐由水权买卖双方的信息交换场所发展成为较为完善的银行体制，等等。其运作过程可以作如下表述：首先，水银行发布买方和卖方所提供的需水信息和供水信息，并对双方可交易水权的真实性和合法性予以资格审查；其次，水银行召集买卖双方进行协商以确定交易标的物、交易水量、交易价格、结算方式、风险负担以及违约条款等事项，买卖双方根据交易合同办理交割和结算业务；再次，水银行对水权转让协议登记备案，并公告买卖双方水权转让的时间、水量、水质、期限等内容，以便于公众监督。在这个过程中，还需要建立若干制度以保障水银行的良性运行。

    其一，政府对水银行的统一管理。从国外实践来看，水银行往往由政府统一集中管理，如美国加州水银行就是一个由州水资源委员会管理的，促进水资源在余缺双方之间进行管理的中间机构。而政府参与和主导对于水银行机制的良性运行具有重要作用，有利于降低买卖双方的交易成本。来自政府的财政支持也可以为用途单一、投资巨大、资金回收周期较长的水银行建立及持续运行提供重要保障。因此，我国水银行建立后，应当由相关水资源主管部门统一管理，其形式可表现为在政府宏观调控下由企业具体运作，其主要职责应定位为交易合同文本的制定、合同的执行和监督以及水银行潜在市场风险的防范和监管。

    其二，交易价格的确定。国际上关于水银行交易价格的确定有清算所制、固定价格制和拍卖制三种模式，①三种模式各有利弊。②在我国水银行实施初期，可以固定价格制为主，同时允许交易价格在一定幅度内上下浮动，即由水银行与买水方和卖水方根据固定价格通过协商确定买入价格和卖出价格，签定买水与卖水合同。一般来说，固定价格由水资源价格和运行支出两部分构成，既要体现受水地区水资源供求情况，也要包括输水成本、项目管理成本等内容。

    其三，交易外部性的消除。尽管水银行交易发生在买卖双方之间，但也有可能对第三方造成经济、生活乃至生态环境等方面的负面影响，如对农业产生的外部性，包括由于回流变少而对生态环境产生的外部性，因地点和用途改变而产生的外部性等。而外部性问题是水银行成功运作的最大障碍。对于如何采取措施矫正或消除这一外部性，可借鉴美国加州水银行的做法。该水银行有一个专门的审核委员会对每一个提供水权转让的售水方进行严格审查，以确保水银行购水行动的正确性。③[11]

    （二）水股票和水基金

    水股票是水资源类公司为筹集资金而发行给各个股东作为持股凭证并借以取得股息和红利的一种有价证券，也是水资源资本化运行的重要形式。一方面，通过水股票的发行，水资源类企业筹集社会上的闲散资金并将其转变为巨大的生产资本以克服水资源类企业投入大、成本高的弊端。同时，水股票的发行还能够起到分散投资风险的作用，且当水资源类企业经营状态良好时，水股票的发行还能收到企业资本增值的效果。另一方面，水股票的发行使得中小投资者能够通过购买水股票参与水资源类企业的投资并获取资本增值，而大的投资者可通过购买水股票实现参股或控股及购买、兼并股份公司的目的，從而实现生产要素的重新组合并进一步提高水资源类企业的经营效益。

    水基金是指通过公开发售水资源类基金份额募集资金，由管理人基于基金份额持有人的利益管理和运作资金的一种利益共享、风险共担的集合投资方式。作为一种新型的投资工具，水基金将众多投资者的小额资金汇集起来进行组合投资，使投资者间接地参与水资源领域的投资，从而在拓宽中小投资者投资渠道的同时，也为水资源类企业在证券市场上筹集资金创造了良好的融资环境。关于水基金的运作机制，包括水基金管理人、托管人，水基金的运作方式和程序、水基金份额持有人权利行使等，应依据《证券投资基金法》相关规定进行。

    （三）水期权、水期货

    Michelsen和Young在1993年提出了水期权这一概念，认为水期权是一种标准化的合约或协议，规定了期权买方有权在未来的某一特定时间内以某一特定价格从卖方处购买某一定量的水。[12]其中，期权买方仅仅购买了水资源的使用权，只有执行该期权时才能获得实物水资源；期权卖方有义务在买方要求执行期权时按契约规定的价格出售定量的水。[13]在实践中，美国加利福尼亚南加州大都市水区（MWD）最早引入了多种期权契约用于规避干旱年水资源供给的风险。①[14]

    目前，我国的水期权交易尚处于尝试阶段。由于水期权交易具有提高水资源配置效率，降低由于水权价格波动产生的供水风险、节约交易成本等诸多功能，水期权必然随着水资源市场化改革的深入而成为水权交易的重要形式。基于我国水资源分布不均匀、经济发展不平衡且水资源流动性和不易运输的特点，可以流域为单位，在流域内统一建立一个水期权交易所，其职责主要包括：[15]为水期权交易双方提供交易场所，公开全流域水期权交易信息，依法组织水期权交易；制定水期权交易的有关交易规则和规章制度；审核水期权交易主体的资格、交易条件以及水期权交易合同；维护水期权交易秩序，监管各种违反公平原则及交易规则的行为，使交易公平有序地进行。该流域水期权交易双方在持有该流域取水许可证并保证将所购买的水权用于水期权交易所规定用途的条件下，通过各自的经纪人在交易所中买入或者卖出水期权。

    水期货是指期货交易场所统一制定并规定在将来某一特定的时间和地点交割一定数量水资源的标准化合约。到目前为止，水期货还未出现在我国期货交易所中，但在国外水期货交易已开始起步。例如：自2014年3月澳大利亚的Waterfind在线市场营业以来，已有价值160万澳元的1650亿升水期货合同在这个市场上完成了交易。正如水资源问题权威、哈佛大学环境工程教授、前世界银行执委约翰·布里斯科指出的那样：“就像其它期货市场一样，水市场也有很大的不稳定性。期货市场……往往是买卖双方更有效地管理风险的一个非常重要的工具。”[16]在全球水资源日趋紧张的形势下，通过水期货交易能够规避水市场的价格波动风险，从而促使水资源的优化配置。在我国水资源市场化改革逐渐深入的情况下，水期货交易也必将成为水资源资本化实践的重要组成部分。

    综上所述，在水资源资本化实现的制度设计中，需要反复平衡和考量的是如何通过对相关制度规则的梳理，既保证市场活力从而达到水资源优化配置的目的，又保证良性的市场秩序从而满足公共利益的诉求。对于这一问题的回答，不能仅仅从行政法或者环境法的角度出发，还必须从民商法和经济法的角度予以思考。水资源资本化的实现并非一蹴而就，而是水资源市场化发展到一定阶段后的高级形式，其应当以水的资源化、水资源的权利化以及水资源的产业化为实现基础，以建立多层次的、多元化的水资源资本市场体系为实现路径，以水银行、水股票、水基金、水期权、水期货等为实现方式。

    【参考文献】

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    [15]陈洁，许长新.我国水权期权交易模式研究[J].中国人口资源与环境，2006，（02）：42-45.

    [16]Rob Curran.澳大利亚“水期货”揭秘[EB/OL].http：//www.fortunechina.com/business/c/2014-07-01/content_211840.htm.

    （责任编辑：苗政军）