机遇与挑战: 新型城镇化进程中的民生改善
李先广
新中国成立60多年来,特别是改革开放30 多年来,我国城镇化经历了一个曲折的发展道路,改革开放以后进入快速发展的轨道。城镇化的发展成为促进我国经济飞速增长、社会快速变革、民生加快改善的重要内驱力和新的引擎。因此,研究我国城镇化进程中的民生改善之路,对于促进我国民生的改善和发展具有重要的意义。
一、城镇化是民生改善和发展的产物
城市是文明的载体,是人类文明发展的产物,是人类改善民生、发展民生到一定阶段的聚居地。城市的产生和发展,标志着人类社会文明的进步。
城镇化是在社会生产力不断提高、社会分工不断发展的基础上,逐渐产生和发展起来的。城镇化是一个动态的、发展的概念,它是一个过程,一个不断累积、沉淀的过程,是伴随着人口的迁徙,与民生解决和改善息息相关,是人们为了追求民生的解决、改善和发展需要而逐渐形成的。城镇化发展过程,本质上是民生逐渐改善的过程。
二、我国城镇化进程中民生的渐进改善
城镇化过程是一个不可逆转的社会变迁过程,也是民生改善和发展的重要过程。城镇化带来我国民生的巨大改变,有利于走新型工业化道路,转变经济发展方式,实现人口、资源、环境的和谐统一,促进人类的可持续发展;有利于带动第三产业特别是现代服务业的发展,扩大就业领域,提高人民生活水平,改善生活质量,促进文教等资源共享;有利于提高人们的科学文化素质,丰富精神文化生活,提高职业技能,促进就业;有利于发展低碳生活,改变人们的消费结构和消费方式,树立绿色文明的消费观。
我国城镇化率从1978 年的17.92%提高到2012年的52.57%,城镇人口从1.72 亿增加到7.0亿,我国城镇化建设已经达到世界平均水平。同时,我国的民生改善和发展也随着城镇化的发展进入一个新的时期。这一时期,我国在加快城镇化的同时,采取了一系列改善民生、发展民生的举措,取得了举世瞩目的成就。
城镇化的快速推进带来民生的明显改善。目前,我国已全面普及九年制义务教育,惠及1.6 亿学生;基本普及了高中阶段的教育,中等职业教育免费政策范围扩大到所有农村学生;高等教育由精英教育转变成大众化教育,高等教育总规模跃居世界首位,建成了世界最大规模的中等现代化教育体系。教育均衡取得新进展,农村和城市的贫困家庭孩子,从上幼儿园起就受到资助,上小学、初中学杂费全免,贫困寄宿生还可以享受生活补助,为农村学生提供免费午餐等各种民生措施逐步推开。2012年教育支出占GDP 支出的比例首次达到4%,教育成为公共财政的第一大支出,从根本上消除了人民群众“上学难”的状况,真正实现了“学有所教”。
我国政府将充分就业作为最大的民生工程,通过各种措施,加大就业力度,鼓励个人创业。各地陆续出台了最低工资标准,建立正常的收入增长机制,深化收入分配制度改革,逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重,增加低收入群体收入,调节过高收入,取缔非法收入。
在“病有所医”的民生工程建设方面,我国也破解了13 亿人医保的世界难题。新农合制度的建立,解决了农村看病难的问题;基本药物制度的建立、基层医疗卫生服务体系的建设,全民医疗保障制度初步建成,使得城乡居民受益人数超过13.15 亿,全国人口覆盖率达到95%以上,保证个人有能力支付所需要的医疗卫生服务;基本公共卫生服务逐步均等化水平明显提高。
2012年,我国60 岁以上老年人口已经达到1.85 亿,2013年超过2 亿,我国已经进入老龄化时代。因此,实现老有所养,是一个重要的民生问题。我国长期以来就有着尊老、孝老的优良传统,实行家庭养老保障和社会养老保障相结合,让老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为,形成了一个家庭、社会、国家相结合的养老保障体系,织就了世界上最大的覆盖城乡的养老保障网。
住房问题始终是民生的基础,我国政府采取商品房、经济适用房、廉租房等方式,启动保障房建设,改善人民的居住条件。据住房与城乡建设部2012 年发布的数字,我国人均住房面积城镇达到32.7 平方米,农村达到36.2 平方米,达到了中等发达国家的住房水平。
党的十八大以来,党中央坚持以民为本、以人为本的执政理念,把民生工作作为社会建设的根本任务,高度重视、大力推进,改革发展成果正更多、更公平地惠及全体人民。新的中央领导集体以新型城镇化为抓手,走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子。
三、新型城镇化进程中民生改善的机遇与挑战
民生改善离不开经济发展,而迅速发展并且科学管理之下的新型城镇化,将为我国经济可持续发展提供新的动力和引擎。新型城镇化并不是传统意义上城乡分离的城镇化,而是“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”联动的城镇化,是信息化和工业化深度融合,工业化和城镇化良性互动, 城镇化和农业现代化相互协调,工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的城镇化。这种城镇化,注重城乡发展一体化的体制机制,在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化,城乡要素实现平等交换和公共资源均衡配置,形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。因此,新型城镇化为改善民生提供了新的机遇。
(一)新型城镇化为民生解决和改善提供新的机遇
1.新型城镇化建设的巨额投资,将进一步拉动经济增长,提供更多的就业机会。未来10年,我国城镇化将新增3亿城镇人口,政府将通过扩大债券市场、发挥社会资本作用等措施,支持城镇化建设,这一过程的资金投入将达40万亿元,这就意味着每年将在城镇化上投资4万亿元。这将引发“城镇化产业链”革命,培育出一大批中小企业,为大量的新城市居民带来就业机会。更重要的是,将把我国市场的容量再实质性地推上一个新台阶,为改善和发展我国的民生作出历史性贡献。毫无疑问,这不仅是我国民生改善和发展之福,同样也是世界经济的福音,为世界经济的繁荣和发展带来新的机遇。
2.新型城镇化的集聚效应,为人们过上美好的生活创造了更好的条件。城市具有集聚、规模和辐射等功能效应,新型城镇化首先是人的城镇化,政府可以减少一些低效率、低水平的投入,集中有限的资金,为老百姓的基本民生提供更优越的条件保障,使老百姓学有优教、劳有所得、病有良医、老有善养、住有宜居,消除后顾之忧,民生得到真正改善。
3.新型城镇化有利于加快经济发展方式转变,生产和消费向绿色、低碳、循环、节约的方向发展。我国虽然已成为全球制造业基地,但总体上还处于国际分工和产业链的中低端,现代信息技术在企业的集成应用水平不高,企业的创新能力不强,严重制约了我国国际竞争力的提升。深度融合了信息化和工业化的新型城镇化,用数字化、网络化、智能化武装起来现代产业的发展,带动了产业的升级换代,提高了自主创新能力,极大地优化了资源配置,减少了资源消耗,提高了生产效率。
4.新型城镇化将真正实现“基本公共服务均等化”,全面提升民生的幸福指数。新型城镇化使农业转移人口真正融入城市实现市民化。政府通过科学的顶层制度设计,破除城乡二元户籍制度,使进城农民在就业、养老、医疗、住房、教育等方面与城市居民享有同等的基本公共服务,纳入城市就业服务体系,让农业转移人口能够就业放心,居住安心,从精神上真正成为城市居民。
我国2012 年的城镇化率如果按户籍人口计算仅为35%左右, 明显低于发达国家近80%的水平,也低于许多处于相同发展阶段国家的水平。差距中蕴含潜力,在未来二三十年里,如果城镇化率的提高保持目前水平,每年将有1000 多万人口转移到城市,新型城镇化为我国民生的解决和改善带来了难得的机遇,但同时也为民生的解决和改善带来巨大的挑战。
(二)新型城镇化进程中民生解决和改善面临的挑战
1.民生基础薄弱。人多地少是我国的基本国情,随着城镇化推进,我国平均每年减少耕地600多万亩,日益逼近18亿亩的耕地红线。过去30多年的城镇化进程是对土地相对粗放的利用。新型城镇化容易导致耕地减少,引发粮食危机,民生的基础容易发生动摇。耕地是民生的基础,耕地面积关系我国的粮食供应体系的安全运行,没有充足的耕地,一切民生都无从谈起。我国以世界上7%的耕地承担着养活世界上22%的人口的重任,应该说对世界民生事业的发展作出了重要贡献。但城镇化对土地的需求,容易造成耕地持续减少,粮食危机的压力增大,直接威胁到民生的基础。
2.民生支撑资源紧张。人多水少,水资源时空分布不均,水土资源与生产力布局不匹配,这是中国的基本水情。近年来,由于长期粗放的增长方式,正处于工业化和城镇化加快阶段的中国,在经济高速增长的同时,也付出了巨大的资源和环境代价,水资源与水环境保护面临严峻的挑战。新型城镇化导致城市规模扩大,进一步加剧资源紧张,环境恶化,削减了民生的支撑条件。由于城市规模的扩大,使得城市用水紧张,据有关数据显示,全国600多座城市中400多座缺水,地下水位下降,停水、限水的现象经常出现;城市空气污染,沙尘天气频繁,PM2.5值不断升高;城市建筑日益侵占老百姓的活动空间,绿地缩减,森林减少;垃圾日益增多,城市边缘被垃圾包围。
3.民生质量提升空间缩小。随着新型城镇化的进一步推进,城市规模逐渐扩大、人口逐渐增加,往往会导致衣食住行等基本生活品价格上涨、质量下降,供应困难、房价飙升等问题出现,特别是城市交通拥堵现象加剧,食品安全受到威胁,教育医疗、生老病死等基本民生活动还不尽如人意。
4.民生权利的全面落实还有很长的路要走。新型城镇化的核心是人的城镇化。农民被城镇化的浪潮裹挟着进了城,远离了乡土文化,然而要真正成为市民还面临着不少困难。他们虽然住进了城市中的高楼,享受到了城市方便的生活设施,但是他们没有融入城市的生活圈子,情感上无所归依,成为“被城镇化”的一群人。
总之,新型城镇化进程中面临的民生改善方面的挑战,须各方高度重视,群策群力,科学应对解决。通过持续不断改善民生,有效调动人们发展生产的积极性,催生新的经济增长点,为经济发展、新型城镇化健康推进提供强大内生动力。
【本文系河南省2013年政府决策研究招标课题“城镇化与改善民生关系研究”(2013B204)的阶段性成果】
(作者单位:华北水利水电大学法学院)