促进海南海洋经济发展的立法建议

    摘 要：加强海洋强省建设，是海南省实施“海洋强国”战略的具体任务之一。促进海南海洋经济发展，则是实施海洋强省的具体目标。优化海南海洋经济产业结构，提升海洋经济综合实力，构建海洋经济的促进发展机制，是增强海南省海洋经济核心竞争力和可持续发展能力的具体措施。因此，本文认为，制定并出台《关于推动和促进建设海洋强省的决定》和《海南省海洋经济促进发展条例》，是进一步依法实施海洋强省战略的立法保障，能够为全面促进海南海洋经济发展提供更为科学的法律依据。

    关 键 词：海南；海洋经济发展；海洋强省

    中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0089-06

    “海洋强国”战略是党的十八大报告确定的我国海洋发展战略目标，充分彰显了“海兴则国强民富，海衰则国弱民穷”的海洋价值观。习近平总书记指出，我们要关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设。要维护国家海洋权益，著力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。这应成为我国发展海洋经济，实施海洋强国战略的重要共识和指向。[1]目前，海洋已成为经济全球化、经济一体化的重要联系纽带和区位，已成为海洋相邻国家实施有关海洋权益的政治、经济、军事、外交等政策的重要领域和国际合作舞台。由此可见，发展和强化海洋权益，开发利用和保护海洋资源，推动海洋经济发展，是海洋强国的重要战略目标和举措。海南所处海洋区位特殊，所辖南海资源丰富独特，海南所辖之海南岛是我国“海洋强国”战略最具影响力和最具发展潜力的前沿基地。为此，中共海南省委省政府继2005年出台《关于加快发展海洋经济的决定》（以下简称《海洋经济决定》）后，于2013年8月又出台了《关于加快建设海洋强省的决定》（以下简称《海洋强省决定》），2016年，海南省“十三五”规划再次将发展海洋经济放在海南全局发展的重要位置，重点强调发展壮大海洋旅游、海洋油气、海洋运输、海洋装备制造等海洋新兴产业。[2]海南实施海洋强省战略，重在认知和明确发展海洋经济的战略定位，并构建促进海南海洋经济的发展规划及其相应的保障机制。海南可以发挥经济特区立法权优势并充分运用地方立法权，制定有关促进海洋经济发展的海南经济特区法规和地方法规，将海洋经济发展纳入法治轨道，依法助推海洋强省战略的实施。

    一、海洋经济发展之海南战略定位

    海南省发展海洋经济的重要标志性文件是2005年中共海南省委省政府出台的《海洋经济决定》。该《决定》将加快发展海洋经济作为海南海洋强省的重要目标，同时强调，要促进海南海洋渔业、滨海旅游业、海洋油气业和海洋交通运输业等海洋产业的发展，构建海南省海洋科技产业支撑体系，扩大海南海洋基础设施投资规模，优化海南海洋产业结构和区域布局，注重海洋环境保护和执法监督，探寻具有海南特色的海洋经济发展新路子，从而提升和汇聚海南海洋经济综合发展竞争力。2013年中共海南省委省政府出台的《海洋强省决定》则更加明确了海南建设海洋强省是维护国家南海权益的重大战略目标，是实现海南绿色崛起的重要内容和要求之一，这也与海南国际旅游岛发展战略“一台两区三地”定位①相辅相成。“服务国家南海战略、陆海统筹与综合开发、海洋经济转型升级”，是海南建设海洋强省的原则之一。其中，强化三沙市海洋基础设施建设是海南省海洋经济投资建设的重点，并创新三沙市海洋管理体制机制，提升海洋综合管控能力，加大南海权益维护力度。[3]相比之下，《海洋强省决定》较《海洋经济决定》更能够彰显“海洋强国”战略目标要求，其不仅包括海南省发展海洋经济规划目标，还涉及海洋事业其他发展规划，并且突出了三沙市基础设施、产业规划及海洋文化建设等有关内容。同时，将总体目标明确为“一个提升两个增强”，②其根本目的在于提高海南省的海洋经济综合实力，增强海南海洋经济核心竞争力和可持续发展能力。

    海南海洋强省是国家实施“海洋强国”战略的海南版，其指导思想与“海洋强国”战略相一致。如《海洋强省决定》涉及许多内容，诸如海洋经济、海洋生态、海洋科技、海洋文化等，同时也制定了相应的措施。此《决定》的出台，使海南建设海洋强省取得了前所未有的成果，如2015年海洋生产总值达到1050亿元，其占比已提升至海南经济总值的28%，这足以表明海洋经济已发展成为海南重要的新经济增长点；海南省的海洋产业也出现可喜变化，传统海洋渔业升级转型较显著，远海深海养殖业发展势头较好，同时，建设和发展以人工鱼礁为核心载体的海洋休闲渔业；海南省海洋旅游市场需求旺盛，海洋旅游投资态势发展迅速，尤其是海洋旅游产业规模不断壮大，旅游码头建设发展空间日渐扩大，“四方五港”③发展规划已出台，46个深水码头泊位已建成，游艇泊位已超过1000个。另外，国家已确定在海南建设国家战略石油储备基地，积极发展和拓展海南近海油气资源、原油、成品油商业储备业务。[4]所以，海南已将提升海洋经济综合实力作为实施“十三五”规划、积极发展海洋经济的核心内容，而拓宽和延伸海南海洋产业链，将是促进海洋经济发展的具体要务，其最根本的目的是增强和提升海南海洋经济的核心竞争力和可持续发展能力。海南省在明确海洋经济发展的上述定位后又制定了具体发展规划，即到2020年海洋生产总值达到1800亿元，其占海南省生产总值的比例将达到35%；在海南省管辖海域要实现海洋环境监测全覆盖，而且规划近岸海域监测覆盖面将不低于50%，实现清洁海水面积确保不低于85%，海洋功能区环境质量达标率不低于95%等，这将确保海南省所辖海域的环境保护处于极佳状态。鉴于此，海南海洋强省战略下的“十三五”规划目标已定位，其发展方向如下：一是强力发展现代海洋经济。发展海洋新兴产业、深海产业和海洋信息产业等已是海南促进海洋经济现代化发展的重中之重。应积极推进海南现代海洋产业开发，创设海洋经济示范区，形成海洋产业更多新业态。二是强化创新海洋科技新机制。推动海洋经济发展，急需建立激励人才创新发展机制，鼓励更多的国际海洋组织和国内外海洋知名研究机构入驻海南，研发海洋高新尖技术。积极筹划建设海洋资源，利用国家重点实验室等相关海洋研究机构（中心），提升海洋技术综合研究水平和实力。三是统筹推进三沙市发展建设。如开发木兰湾滨海新区，建设三沙战略保障基地；着力打造南海区域合作先导区，努力将其建设成为海南21世纪海上丝绸之路示范区，等等。四是加大两个基地建设力度。建设南海资源开发服务保障基地和海上救援基地，已是实施海洋强省的战略目标和内容要求。南海储藏着众多的油气资源，所以，筹建一批现代油化深加工项目，发展规划建设油气化工产业集群、国家级石化产业基地和出口加工基地，能够落实国家石油战略储备基地建设任务，加快南海资源开发服务保障基地建设的步伐。五是提升海南省的海洋管控力和软实力。应修订和完善相关法规，优化海洋管理体制，壮大海洋执法掌控力度，普及和提升海洋观和海权意识，以重点保护海洋环境，维护国家海洋权益。[5]海洋产业是海南最具可持续发展潜力的朝阳产业，促进海洋经济发展是海南实施“海洋强国”战略的重要途径之一。因此，完善海南省涉海的地方法规，既是推进海洋经济发展，落实海洋强省战略最为有效的法制保障，也是海南实现从海洋大省到海洋强省的法制保障。

    二、建议制定并出台《关于推动和促进建设海洋强省的决定》

    在涉及海南重大发展机制问题上，海南省人大常委会出台了诸多文件，充分发挥了海南省人大常委会在重大事项中的决策性作用，彰显了权威性、效力性。诸如海南省人大常委会先后出台的涉及加快老区民族地区建设、切实减轻农民负担、推进海南省审判方式改革、加强治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派行为、海南生态省建设规划纲要、加强全省人民法院执行工作、社会保险制度改革、法制宣传教育、加强信用建设、处置海南经济特区缓建工程、完善省直管县市管理体制、农垦管理体制改革、海南国际旅游岛建设、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等产业园区暂时变通实施部分法律法规规定的行政审批等16项专项决议或决定。这些决议或决定作为权威性规范文件，对解决海南省发展中存在的重大实际问题提供了法律依据。如海南省第三届人大常委会2003年通过的《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，为化解困扰海南经济特区多年的“半拉子”工程問题提供了有效的法律依据，从而快速处置了海南停缓建工程，盘活了房地产滞留的呆资产，促使海南房地产逐渐走向了良性化发展轨道。再如海南省第四届人大常委会2009年通过的《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》，启动和助推了海南省农垦管理体制改革，及时理顺了政府管理与农垦企业市场化的关系，既化解了困扰农垦企业发展多年的管理体制障碍，又极大地盘活了海南农垦的优质资产。海南省第四届人大常委会2012年5月通过的《关于坚持科学发展、实现绿色崛起 全面加快海南国际旅游岛建设的决议》，为正在进行的国际旅游岛建设提供了诸多方面的法律依据，从而加速了全面推进国际旅游岛建设的步伐。当下，海南省正在全面实施海洋强省战略，致力于做大做强海洋经济，并将其放在全省发展大局的突出位置。

    发展海洋经济，已是我国实施“海洋强国”战略的基本路径之一。海南海洋强省建设重在全面推进和发展海洋经济，尤其是提升和做强海南海洋产业。南海战略区位独特，资源丰富，这为海洋资源的开发和利用提供了充分的保障。然而，海南省的海洋经济较为薄弱，海洋经济总量、质量与海洋资源大省地位区位的要求存在一定的差距，这也从另一个层面表明海南发展海洋经济仍具有巨大的潜力。从海南建省并获授权管辖西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域，到2005年的《海洋经济决定》、2013年的《海洋强省决定》及2016年的海南省“十三五规划”，都足以表明海南省发展海洋经济的决心和推进力度的进一步增强，发展思路和路径越来越清晰，全面促进海南省海洋经济发展的战略定位已水到渠成。因此，海南省人大常委会制定并出台《关于推动和促进建设海洋强省的决定》已具备了一系列的规范性文件依据和主要发展思路、内容等条件。所以，海南省应从国家发展全局的战略高度出发，充分利用海南经济特区立法权和地方立法权优势，顺应海南发展海洋经济、建设海洋强省之大好形势，适时制定并出台《关于推动和促进建设海洋强省的决定》。

    三、建议制定并出台《海南省海洋经济促进发展条例》

    进一步完善促进海南海洋经济发展的法律制度，关键在于如何结合海南省所辖海域的实际情况，重点制定具体激励措施和构建良性发展的运行机制。因此，建议海南省人大常委会尽快制定并出台《海南省海洋经济促进发展条例》（以下简称《发展条例》），为建设海洋强省和全面推进海洋经济发展提供必要的法制保障。制定并出台《发展条例》的目的在于通过确认海南建设海洋强省的战略地位和发展方向，形成海南省发展海洋经济的法规体系，规划海南省海洋产业结构布局，构建海南省发展海洋经济的促进机制，规范海洋经济发展的激励措施，完善发展海洋经济的相关配套制度等。

    《发展条例》不仅要体现建设海洋强省的战略定位及其指导思想，而且要彰显海南省发展海洋经济的特色，调整海洋产业发展的结构，构建鼓励大胆创新海洋经济发展的新机制，形成发展海洋产业的新业态，从而壮大海南省海洋旅游、海洋油气、海洋运输、海洋装备制造等海洋新兴产业。“一个提升两个增强”应是《发展条例》所要体现的海南省促进海洋经济发展的重心所在。《发展条例》应着重体现如下几方面内容：

    一是明确海南省发展海洋经济的定位并制定发展规划。海南的海洋强省战略是落实我国维护南海权益的重大战略举措，海南实施海洋强省战略，急需加快开发南海资源的步伐。首先，加快建设和做大做强南海资源开发和服务基地，注重保护海洋生态环境，确保海南实现绿色崛起，全面提升和发挥海南在我国掌控南海局势中的影响能力。其次，强力推进海洋经济发展，是建设海洋强省最为核心的任务和根本要求，也是《发展条例》给予海洋强省的法律定位。不仅如此，还要进一步明确海洋经济在海洋强省战略中的作用。《海洋强省决定》已明确海洋经济是推动经济社会发展重心由陆地逐步转向海洋，缓解海南省经济发展面临的资源、能源和环境压力，拓展发展空间的有效途径，尤其强调优化和调整海洋经济结构，重在促进海洋经济发展方式转变、做大海洋经济总量，提升海洋经济质量，确保海南省走绿色崛起的必由之路，[6]走可持续发展之路。在海洋经济发展方向上，必须充分发挥南海海洋资源特色优势，统筹陆海资源，强化三沙市基础设施建设，加强南海资源开发和服务基地建设，拓宽海洋发展空间，构建体现南海特色的海洋产业体系，增强海洋服务能力，提升海洋科技水平，挖掘海洋文化。因此，海南省发展海洋经济，并不是孤立地为经济发展而发展，而是通过发展海洋经济，做大做强海洋经济产业链及其相关服务业，由此带动其他与海洋相关产业的发展，从而促进海洋旅游、海洋交通运输业、港口工业及临港经济、南海油气开采服务业、海洋生态环境保护、现代海洋科技研发等相关领域的发展。

    二是形成海南省海洋经济发展规划体系及其海洋产业结构布局。在海洋强省战略下，规范海洋经济发展纲要和科学布局海洋产业结构，应成为《发展条例》的基本内容之一。尽管海南省“十三五”规划纲要已有海洋经济发展的相关内容，然而，该纲要不同于海南省人大制定的地方性法规，其在产业定位，发展规划，产业结构体系、内容、具体要求及其实施保障效力等方面与《发展条例》有着很大不同。海南省“十三五”规划侧重于规划内容的指导和一般内容的引导及要求，缺乏具体权利和义务性规定。而《发展条例》除了应具体规定和明确海洋经济发展规划、海洋产业结构布局等指导思想、原则、内容及其要求外，还应明确具体的权利、义务、责任及其相关保障机制等，其法规的规范性、机制性、效应性、强制性和保障性是海南省“十三五”规划等规范性文件所不完全具有或不完全具备的。在海洋经济产业结构布局上，《发展条例》可以将《海洋强省决定》所提到的“一环四带三区三岛群”①海洋开发空间布局吸纳进来，使之形成更为有效的规划布局。同时，还可鼓励培育发展海洋新兴产业、深海产业、海洋现代服务业、海洋信息产业，鼓励推进和促进临港工业升级，通过扶持和鼓励措施做大做强以洋浦、东方为中心的临港油气化工基地，并将现代海洋渔业、水海产品深加工、船舶修造、海洋运输、滨海旅游等产业作为发展重点。

    三是建立促进海南省海洋经济发展的激励机制并出台配套措施。促进海洋经济发展，需要有一系列助推海洋经济发展的激励机制、配套措施、优惠政策和扶持方案等，如制定發展海洋经济优惠政策，从而在构建海洋产业现代化与国际化发展机制、制定与海洋经济密切相关的高新尖海洋技术研究开发激励措施等方面加快发展。在配套制度措施上，吸收和鼓励社会民间资本、外商资本介入，做大做强海洋经济新产业，形成新业态。在区域上，应建立鼓励扶持海洋经济发展的前沿基地，规划发展建设海洋经济产业镇，助推海洋经济产业链延伸发展。《发展条例》的着眼点在于建立健全海洋经济发展激励机制并持续推进南海海洋资源开发，出台鼓励发展海南省海洋经济产业的一系列优惠政策和措施，[7]鼓励发展和筹划海南海洋经济新实体，积极推动海南参与国家“一带一路”战略的实施。

    四是加快形成海南金融支持海洋经济发展的服务体系。目前，我国海洋经济发展还处于欠发达状态，特别是南海海洋经济发展相对较为滞后，因此，促进南海海洋经济发展，需要制定一系列的措施并建立激励机制，海南省也一直在积极尝试出台鼓励海南海洋经济产业发展的政策措施及激励机制。如2013年2月，海南省专门出台了《关于金融支持海洋经济发展的指导意见》，[8]目的是加快三沙市建设和南海开发、落实海洋强省的战略部署，加强沿海区域和海岛金融综合基础设施建设，推进产业金融、民生金融、离岸金融和消费金融发展，加快形成海南金融支持海洋经济发展服务体系。《发展条例》应注重拓宽融资渠道，加快金融创新，加强沿海区域和海岛金融基础设施建设，加快金融改革，优化金融支持海洋经济的政策环境，以提升金融服务海洋经济发展的水平。

    五是制定促进海南省海洋经济产业协调发展的保障性措施。发展海南海洋经济，涉及海洋经济产业系统性和协调性问题，因此，与许多产业发展相关联。《发展条例》不仅要构建海南省发展海洋经济的激励机制，还要构建与海洋经济协调发展相关的一系列机制，如海洋产业人才引进和培养机制、海洋产业交流对话平台机制、海洋技术研发服务机制、与海洋经济密切相关的创新金融服务业和海洋文化产业培育及其发展机制，这些相关内容在很大程度上都将决定和影响到海南海洋经济发展的持续性和稳定性，《发展条例》对此相关内容应作出相应的保障性规定，以确保海南海洋经济的有效协同发展。

    六是明确海南省海洋经济产业国际合作及其国际化发展的相关内容。南海是海南发展海洋经济最为重要的海域，决定了海南发展海洋经济与国内临海省份发展海洋经济有所不同，这既向海南发展深海和远海海洋经济、发展海洋高新技术提出了挑战，也为海南海洋经济的国际化发展提供了机遇。目前的海南海洋经济发展规模小、起步慢、技术含量低，未能形成较好的海洋产业链。因此，《发展条例》应立足以国际化发展海洋经济为新视角，制定海南发展海洋经济的国际化目标，明确海南海洋经济产业的发展方向，并确定海南海洋经济产业市场化与国际化的指导思想、措施等。

    实施海洋强省战略，发展海南海洋经济产业，是实施国家“海洋强国”战略目标之一。海南省人大常委会应充分发挥和运用海南地方立法和经济特区立法权优势，制定并出台《关于推动和促进建设海洋强省的决定》和《海南省海洋经济促进发展条例》，努力构建促进海南海洋经济发展的运行机制和促进我国南海开发建设与保护的协调、管理保障机制，从而全面推进海南海洋强省战略的实施。

    【参考文献】

    [1]习近平.进一步关心海洋认识海洋经略海洋 推动海洋强国建设不断取得新成就[EB/OL].人民网.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0731/c64094-22399483.html，2013-07-31.

    [2]刘赐贵.坚决扛起建设海洋强国的历史使命[N].中国海洋报，2016-08-03.

    [3][6]中共海南省委省政府关于加快建设海洋强省的决定[N].海南日报，2013-08-15（01）.

    [4]罗霞.海南海洋生产总值 突破千亿大关[N].海南日报，2016-03-24（01）.

    [5]海南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].海南省发展改革委员会网站，http：//plan.hainan.gov.cn，2016-07-22.

    [7]刘云亮.促进南海海洋经济发展的法律对策研究[J].新东方，2014，（05）.

    [8]海南省人民政府办公厅.关于金融支持海洋经济发展的指导意见[EB/OL].海南省人民政府网站，http：//www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/zfwj/bgtwj/201302/t20130221_910972.html.

    （责任编辑：马海龙）