新形势下地方国有企业参与PPP项目的法制环境和合作趋势

    孙令君

    摘 要：2014至今，PPP模式（Public-Private Partnerships）的发展几经调整。我国各界对PPP模式的探索和研究日臻深入，综其机理，其概念可为：政府和社会资本双方在风险分担、利益共享的基础上建立并维持长期的合作伙伴关系，通过发挥各自的优势及特长，最终为公众提供质量更高、效果更好的公共产品及服务的一种项目融资方式。

    关键词：国有企业? PPP项目

    本文作者通过查阅梳理规范性文件，检索财政部、发展改革委员会等权威项目库以及研判地方国企参与PPP项目的历年论著，从宏观制度、趋势特征、顶层立法、融资平台转型等四个方面阐释PPP模式在中国地方国有企业市场化改革的趋势特征，立法建制的历史意义，以及地方融资平台公司（城投公司或基础设施建设发展公司等），的转型突破可能性，为推广运用PPP模式，全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化提供战略性思考。

    一、地方国企参与PPP项目所处的宏观制度环境

    当前，我国的PPP立法尚未形成系统的法律体系，甚至未出台PPP专项法律，而PPP项目的运行主要以国务院及各部委制订的数量繁多、体系庞杂的规范性文件的指导为主。

    （一）宏观制度历史发展沿革

    起步阶段：2014年之前，PPP的法规建设尚处于缺乏体系的起步阶段。不仅如此，国家层面也未针对PPP制定专门的法律。其中，仅有部分涉及特许经营或者招投标的相关规定散见于国务院行政法规、部门规章及规范性文件中。

    阔步阶段：2014-2017年，在中共中央大力推广运用政府和社会资本合作模式的背景下，国务院和各部委陆续发布了几百份的PPP业务政策文件，夯实PPP项目的基础。

    理性阶段：2017年以来，为了确保PPP项目平稳有序运行，国家发改委、财政部、国资委等部门从“控风险”角度考量，相继出台一批新的规范性文件。

    （二）宏观制度的尚不完备性

    1、缺乏统摄性PPP领域专门立法

    目前，PPP领域迫切需要更高位阶的专门立法。经了解，除了特许经营领域相继出台的《市政公用事业特许经营管理办法》以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》两部部门规章以外，当下PPP相关的规定均为规范性文件，法律位阶较低。考虑到PPP项目投资体量大、项目周期长，与公共利益息息相关等特性，具备统摄能力、稳定政策预期和市场预期立法众望亟待。

    2、规范性文件设置背景重点各异

    目前，PPP领域规范性文件主要包括国务院、发改委和财政部发布的规范性文件、地方规范性文件以及其他部门在具体职能范围内发布的规范性文件。不同主管部门发布的规范性文件，因其出台目的及关注侧重点的不同，在建制意义导向方面上存在一定差异，致使部分地方政府、咨询机构及社会资本方在对这些文件的理解方面存在较大偏差，直接影响项目的现实性推进效能。

    （三）近阶段政府规章的指向

    2018年3月28日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（財金〔2018〕23号），其初衷即为应对地方基础设施和公共服务领域建设中存在的财政金融风险;相较此前23号文的出台，更是从规范金融企业的角度延续了政府加强PPP融资监管的政策导向，特别是对PPP项目股权融资以及债权融资工作的开展影响深远。可见，规范有序推进PPP项目，是鼓励地方依法合规采用PPP等，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目的共赢模式。

    二、近年地方国企参与PPP项目趋势和特征情况

    （一）政策引导，扫清地方国企进军PPP障碍

    在近3年PPP的市场方兴未艾趋势下，地方国企与央企、民营企业一起构成了我国社会资本的主力军。虽然《财金〔2014〕113号文》中对地方国企参与PPP项目作出了一定的限制，规定社会资本飞“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，同时，若结合《国办发〔2015〕42号文》规定，即对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”，为地方政府所属融资平台公司及其他控股国有企业参与当地PPP项目消除了制度性障碍。

    （二）央地共进，地方国企成为PPP项目主力

    2014年至2017年11月，全国PPP项目累计成交5636个，成交金额达到8.31万亿。按照企业的所有制属性，我国参与PPP项目的社会资本可分为央企、地方国企、民营企业、外资企业和有限合伙企业五大类。其中，央企累计中标PPP项目1535个，总投资规模4.06万亿;民营企业累计中标PPP项目2625个，总投资规模1.98万亿;地方国企累计中标PPP项目1428个，总投资规模2.16万亿;有限合伙企业和外企累计中标PPP项目个数分别为17个、12个，总投资规模分别为333.48亿元、577.55亿元。

    其中，在所有已经落地项目的中标牵头人中，地方国企共有632家，地方国企作为联合体牵头人中标落地的项目总规模为21617.1亿，总个数为1428个，地方国企成为PPP项目主力。

    三、近年推进PPP项目条例立法的顶层设计进程

    （一）PPP项目进入立法阶段基础性条件

    1、PPP法制环境须要日臻完善

    推动PPP立法进程，对于规范和捋清政策文件中存在的冲突或抵触，避免相关方选择性适用、随意裁量，稳定投资预期，增强社会资本方信心和市场融资效率，加强相关各方参与PPP项目的决心，实现政府与社会资本合作的可持续性良性发展有重要意义。

    2、PPP管理体系须要科学规制

    根据市场经济运行规律，优化PPP价格动态调整模型，充分考虑服务需求量、通货膨胀率、项目当地收入水平、融资成本等因素，建立能够有效维护供求关系平衡的科学价格调整机制。完善PPP绩效评价指标体系，建立第三方绩效评价工作机制，加强对绩效考核评价行为的指导，规范绩效考核的标准、方法和流程，合理界定可用性付费和运营维护绩效付费考核边界，推动绩效评价机制建设，有效实现社会资本合理盈利与经济社会发展整体效益的动态平衡。

    （二）PPP项目立法征询阶段框架性建设

    2017年7月21日，国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），该文件由国务院法制办、发改委、财政部共同起草，作为首部PPP领域的行政法规，一旦正式颁行后将以上位法的高度成为我国PPP领域效力级别最高的法律文件。

    《条例》确认了进行财政承受能力论证的必要性，确认“两标并一标”的合规要求及具体操作模式，但《条例》对于基本概念，如“社会资本”的界定与现行做法不符，忽略现行常用的“项目公司”概念，对于PPP合同性质未提及，未明确政府出资代表性質;同时《条例》提出了强制性市场测试要求、实施方案的联合评审意见可代替行政审批意见等创新做法。PPP合作条例的意见征求还在不断延伸中，条例也必然在经历不断修改后正式推出。

    四、地方政府融资平台公司通过PPP转型可行性

    （一）2014年以前融资平台角色定位

    2008年的金融危机后，“四万亿”计划等财政政策刺激经济发展，地方政府不加限制的投资，参与度提高但缺乏效率监管，使得地方债务问题加剧，类PPP模式下对投资的有效性和财政承受能力缺乏评估，PPP模式内涵需要更新来体现竞争与“物有所值”的特性。2009-2012年国务院、银监会、财政部主导出台了一系列政策，鼓励民营资本参与基础公益事业领域的投资，规范地方政府融资平台。2013年后，中央明确表示将PPP作为化解地方政府债务问题、管理地方政府融资平台的重要手段。

    （二）2014年以来融资平台转型历程

    2014年以来，随着经济社会的发展，融资平台接受政府或有债务的监管。融资平台公司政府融资职能被剥离，不得新增政府债务。同时，地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府也要加强对或有债务的统计分析和风险防控，促使融资平台转型。

    2017年，国家对地方政府债务管理与处置力度进一步加强，明确禁止地方政府违规变相举债，推动地方融资平台转型;同时，发改委财政部先后提出资产证券化、财政部提出土地专项债与政府收费公路专项债，以及保监会鼓励保险资金投资符合要求的 PPP 项目，均为PPP提供了新的融资途径。《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）发布受到广泛关注，其内容瑕不掩瑜，仍有待完善。

    （三）2014年以来融资平台波形发展

    现阶段，地方政府融资进入全新时期，由于新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于实行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》等法规政策的颁布，地方政府融资面临全面清理、整顿、规范的局面，而当时在国家“四万亿”货币刺激政策下蓬勃发展，为我国成功规避全球金融危机而立下汗马功劳的政府融资平台务须转型。

    地方政府融资平台是中国经济发展特定阶段的产物，我国地方政府融资平台的基本功能是以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向地方急需发展的领域、行业和项目等。

    近两年，随着政府融资政策全面收紧，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，这也意味着，地方政府投融资平台在政策法规层面失去了一个最重要的信用背书，融资能力大大减弱。平台公司转型面临两大压力：承担政府隐型债务压力、政策限制的融资压力，但同时平台公司拥有三大独特优势：地方融资平台积累的地方建设经验和关系网络，包括进行非营利性质的基础建设领域的投资经验，与当地政府、银行长期的合作关系，以及拥有大量存量资产。

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