政府自身改革要靠“减、 放、管”

    陈剑

    要正确处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，必须深化政府自身改革。中国在从计划经济向市场经济转型的过程中，由于政府对经济干预得多，做了许多不该做或者做不好的事情，许多应当做、应当管的事情又没有做好、管好，束缚了市场潜力和效率的发挥。要让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府需要进行自我改革，真正做到有所为、有所不为。加大政府自身改革力度，用三个字概括，就是“减、放、管”。

    “减”：进行行政管理体制改革

    “减”主要包含以下四层含义：一是简政，即进行行政管理体制改革，将那些本不应由政府承担的工作交给社会，将那些大量的本应由政府承担而政府没有承担的工作接过来。这是理顺政府与市场关系的重要内容。通过简政，转变政府职能，是新一届政府力主的一项重要改革。十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，涉及铁路政企分开、卫生计生整合、食品药品监管等方面。这次改革的核心就是转变政府职能，也是简政放权。

    目前我国行政管理体制方面存在的问题，主要表现在以下三方面。第一是政府与市场的职能边界仍不清晰。尽管多年来政府职能历经多次调整改革，但政企不分、政资不分的现象依然不同程度地存在。其主要表现为政府对微观经济运行管得过多、过细，特别是行政审批事项多，严重影响了经济活动的健康运行，造成一些行业垄断经营问题突出，等等。政府控制资源太多，对市场的介入太深，政府对生产要素和资源产品价格管制太多，在诸多行业和领域阻碍、制约非公有制经济的发展及活力。第二是政府公共服务和社会管理职能较弱。政府缺位、越位的问题还没有完全解决，甚至仍较严重。一方面，在一些政府应当发挥作用的领域还存在缺位问题，如市场监管职能在一些地方、领域履行不到位；基本公共服务缺乏质量标准，供给不足。另一方面，在一些本应由社会组织发挥作用的领域存在政府越位问题，政府承担了过多的社会职能，导致政府责任过大、风险过于集中。第三是政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅。中央与地方之间的事权划分还不十分清晰，财力配置不尽完善；同级政府部门之间权责不清，个别部门同时承担着审批、执行、监督、评价等多个职能，部门之间合作、协调机制不顺畅；对行政权力的监督制约尚需进一步加强。因此，现阶段的行政体制改革，即简政，主要应把职能转变放在更为突出的位置，在政府、市场和社会更为宏观的公共治理层面考虑政府机构改革与职能转变问题，简政限权，激发市场、社会和地方的活力。

    二是减少行政审批。政府过多的行政审批，影响了市场经济的潜能和效率的发挥。2013年6月19日，国务院召开常务会议，决定再取消和下放32项行政审批事项。新一届政府在减少行政审批方面可谓疾步快跑，目前取消和下放行政审批215项，李克强总理曾经承诺在本届政府内取消和下放近600个项目，已经完成逾30%。

    三是减少对微观经济的干预。主要包括以下一些内容：首先政府不应扮演市场主体的角色。市场主体应当是人格化的财产主体，政府不具有承担市场主体责任的能力。其次政府不应直接组织融资和操办项目。如果一个地区的领导决定管辖区域内发展哪些产业，要上多少个项目，决定财政给哪些企业进行投资补贴，必然造成产业同构化、同质化的后果，且投资效益没有切实保证。由于对市场缺乏足够分析，一阵风上马的项目极有可能导致投资效益低。最后不违法设立行政许可和市场准入。市场经济实行“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入。

    四是减少赋税。让企业轻装，需要减轻企业赋税。新一届政府一直力主结构性减税，除了暂免征收部分小微企业增值税和营业税外，“营改增”（营业税改增值税）的税制改革也是减少赋税的一种形式。还有全力压缩“三公”开支等，都有利于减轻企业赋税。通过“减”，将会降低创新创业的成本和市场交易的成本，从而释放市场潜力。

    “放”：深化行政审批制度改革

    关于“放”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。只有把该放的权力放到位，才能激发各类市场主体的创造力，增强经济发展的内生动力。一是政府向市场放权，按经济规律办事。例如，加快推进利率市场化等，这将是金融改革迈出的关键一步。二是政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。三是中央向地方放权，发挥地方的优势和积极性，解决财权事权不匹配的问题，增强地方自主权。

    “管”：创新和改善政府管理

    “管”的含义是把该管的事务管好。政府自身改革不仅要减少和下放权力，还要创新和改善政府管理，加大对市场的监管，管住管好该管的事。政府的工作重点应转到为市场提供公平竞争的市场环境上来，转到维护社会公平正义上来，转到建设公共服务型政府上来。与此同时，政府应当在纳税人的监督之下，改善政府自身的管理，杜绝浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。此外，要形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境，也与政府行为密切相关。其中关键在于约束行政权力的滥用，打破地区封锁、行业垄断和地方保护主义。一些地方政府从本地利益出发搞地区封锁，限制其他地区的个人或企业到本地从事生产经营和提供服务，限制其他地区的商品进入本地区市场，阻挠公平竞争，人为分割市场，导致市场扭曲。一些带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业，常常用行政手段限制竞争，一些自然垄断行业多方设置障碍抵制引入市场机制，都与行政机关滥用权力有关。抑制行政权力的滥用，无疑是形成全国统一的市场体系的关键。

    （作者系中国经济体制改革研究会副会长）