精准脱贫中政府与社会合作的欠缺及提升
王三秀 王昶
[摘要]在当前我国推进精准脱贫、实现农村脱贫攻坚目标的现实背景下，政府与社会有机合作的达成具有特殊意义。从实践来看，目前我国政府在与专业服务机构、社区和家庭、专业服务人员等社会主体的合作中均存在着一定的欠缺。而政府扶贫管理方式与策略、扶贫资金的使用安排以及相关政策制度设计等方面的缺陷和不足，则是导致政府和社会合作欠缺的主要根源。基于以上原因，应在合作目标上，在生存保障目标基础上纳入身体、健康、照护及自主能力提升等服务目标；合作内容上，整合物质性服务内容与非物质性服务内容；合作责任关系上，细化与创新政府资金支持、购买扶贫服务及信息共享责任；合作制度保障上，将正式立法与其他制度形式相结合，优化相关权责与程序性制度，并注重以社会主体为对象的制度建设。
（关键词]精准扶贫，政府，社会，合作目标，合作内容，合作责任关系，合作制度保障
[中图分类号]0630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0074-06
在我国改革开放以来的反贫困政策中，社会组织的参与一直受到重视。如《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》就明确提出了充分发挥中国扶贫基金会和其他种类民间扶贫团体的作用，还包括积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流等。此后我国多个扶贫政策也都对政府与社会组织的合作问题有所涉及。在当前新的扶贫形势下，习近平特别强调：“要通过多种形式，积极引导社会力量参与深度贫困地区的脱贫攻坚，帮助贫困地区群众解决生产生活困难。”[1]尽管政策上给予了足够的重视，但是实践中政府与各社会主体的合作并不是那么密切，甚至在一定程度上還比较欠缺。探索政府与其他社会参与主体之间的扶贫合作关系是一项十分复杂的议题，本文试图分析研究这一合作中存在的欠缺情况及其根源，并探讨可行有效的应对治理之策。
一、精准脱贫中政府与社会台作之欠缺的具体表现
在我国近年来的反贫困实践中，政府与各种社会力量已经形成了不同形式的合作治理关系。因扶贫对象、项目及内容的不同，合作主体也存在差异，如贫困农民的产业扶贫以企业为主要社会参与主体，妇女儿童教育文化扶贫项目以公益组织为主要参与主体。在老年人、残疾人及疾患人群的精准脱贫中，政府之外的社会主体主要体现为专业服务机构、社区、家庭及专业社会工作人员。目前政府与社会的合作虽取得了一定成效，如非政府组织倡导和组织的各种专项扶贫项目得到有效开展，产业扶贫效益得到有效提高等。但客观来看也存在不足，主要体现在：
（一）政府与专业服务机构的合作不充分。无论何种形式的专业服务机构都可以成为贫困者精准脱贫的重要载体，尤其在生存空间、照护以及精神健康脱贫等方面能发挥特殊作用。如公立福利院主要承担特困群体“五保老人”的兜底脱贫任务，私人老年机构主要以市场化服务形式承担老人的吃住、照护、身体或精神扶贫等任务。从目前情况看，政府与这些机构的合作还存在一定不足之处。一是在合作内容上，主要是政府提供资金支持，机构提供基本生存服务和照护服务，政府对老年健康、康复、教育及其他满足其精神需求的服务的专项资金支持投入较小。入住老年人的满意度往往处于较低水平，面向残疾人、儿童的服务也存在同样情况。其他服务资源的整合与提供更是有限。二是在合作主体构成上，私人养老机构发展严重滞后。以江苏省南通市为例，目前民办非营利性养老机构的资金来源主要是社会渠道，包括相关组织与个人的捐赠，资金来源渠道非常有限；而民办营利性养老机构资金来源主要是个人或组织自有资金。同时私人投资主要集中于城市，农村地区发展更加缓慢。三是在政府支持方式上，主要为发放补贴和场地支持，手段相对较为单一，而且床位补贴、优惠补贴等部分资金不能及时落实到位。特别是对于民营机构，政府支持力度较小。有些地方虽然出台了对民办养老机构实行专门补贴的政策，但同时规定了较严格的获取补贴的条件，限制了政府资金支持的力度和范围。为弥补经费的不足，一些养老机构通过高收费维持运转，贫困家庭也难以通过政府福利帮助得到机构服务，这就造成了养老困境。
（二）政府与农村社区的合作不充分。由于大部分贫困者希望在自己熟悉的社区或家庭生活，这使得社区及家庭能够在精准脱贫服务中发挥特殊作用。但目前政府与社区及家庭的合作仍存在不少欠缺，主要体现在以下几个方面：一是农村社区发展严重不足。与城市社区相比，农村社区存在人群居住分散、资源缺乏、人才不足、设施不足等多种问题，迫切需要政府提供全面支持。二是对社区正常功能发挥的指导监督不足。长期以来在一些农村地区的低保及扶贫对象评选中，民主评议受到亲友关系、宗族关系、个人情感关系等因素影响，致使个别真正的贫困者不能及时纳入低保或获得扶贫贷款。之所以出现这种现象，关键原因在于基层政府缺乏有力监督，对此类偏差没有加以有效预防和及时纠正。三是政府未能通过有效措施发展社区多样化的脱贫服务形式。目前除物质上的帮扶外，社区照护及精神陪护在农村较少开展。四是对家庭服务资源的整合运用不足。目前我国一些农村地区子女对老人未积极履行应尽义务，较多学者将此现象归因为传统孝道文化观念的淡化，但笔者认为更主要的原因在于缺乏政府与家庭有效合作的政策安排。国外政府较多运用的对家庭激励、补贴或必要强制措施的政策设计，我国对此尚缺乏具体规定。因为我国家庭政策起步较晚，缺乏对家庭政策足够的重视，导致家庭视角下的照顾老年残疾人等弱势群体的社会政策较为欠缺[2]。
（三）政府与专业服务人员合作不充分。在实现多维脱贫目标中，专业化服务十分必要，尤其在心理和健康扶贫方面，专业社会工作或者其他专业服务人员能够以特有的方法、专业知识和技能应对贫困问题，进而弥补政府此方面能力的不足[3]303。但从现状来看，我国政府与专业服务人员的合作还存在以下不足：一是政府基层民政及其他相关部门普遍缺乏专业化人才。2008年民政部办公厅虽明确提出民政事业单位应设置社会工作岗位，吸纳社会工作人才，提供社会工作专业服务，但由于人员编制及经费等多种因素的制约，以上政策实施在不少基层乡镇民政部门还存在困难。二是政府对农村自愿性专业服务缺乏有效的激励措施，专业社会工作者的介人缺乏可持续性。近年来，根据国家政策要求，一些地方政府部门形成了针对边远地区、边疆民族地区和革命老区的社会工作专业人才支持计划，为当地农村留守儿童、老人、妇女等开展了为期一年的扶贫济困专业服务。虽然这一做法取得了一定成效，但存在人员变动大和可持续效果不足等问题。三是农村精准扶贫中比较缺乏政府购买专业服务的行为。尽管2014年国务院办公厅已发布《关于进一步动员社会各种力量参与扶贫开发的意见》，但很少有基层民政部门通过具体措施在现实中加以落实。即便有政府购买服务，但内容主要以发展技能为主，较少针对农村贫困者的需要精准购买相应服务，也少见将此方面的绩效评估纳入扶贫成效考核范围。
二、政府与社会扶贫合作欠缺的根源分析
（一）政府扶贫管理方式和策略存在缺陷。主要体现为政府在扶贫管理上未能处理好整体扶贫与专门扶贫的关系。前者强调整体脱贫效果，后者更注重细化与个体扶贫的方案和效果。总体上看，我国对后者重视不足，如就业技能提升及健康扶贫等发展明显滞后，从而造成对专业化的社会扶贫参与需求不足；在具体的策略取向上，注重事后性特点的扶贫策略，而对贫困治理中源头阻断与发生预防策略尚不够重视。例如，未能根据不同人群教育脱贫的实际需要，对农村教育脱贫策略进行系统分类与扶持。而此方面，社会主体不仅存在很大的扶贫参与空间，同时也存在自身优势。但由于我国扶贫策略较多注重收入脱贫，相对忽视贫困者健康素养、教育文化、自立精神与技能等方面的贫困，社会主体参与重要性也未能得到充分体现。此外，即便有政策精神的指导与要求，执行效果也难以得到保证，如贫困地区职业教育扶贫的缺乏直接限制了贫困者内生力量的发挥，因卫生医疗服务资源力量不足，导致持续有效的疾病预防性服务较少展开等。总之，我国在扶贫工作中出现的应急或注重短期效益贫困治理方式与策略，造成了对社会主体参与需求与资金支持的长期不足，从而也就难以形成持续化的政府与社会扶贫合作机制。
（二）扶贫资金分配设计中对社会参与资金投入重视不足。扶贫资金主要以国家财政专项资金形式通过转移支付运用于扶贫目标中。目前不少地方规定制定了地方性制度，以完善财政专项扶贫资金的分配方式。笔者以2018年广西省钦州市财政专项扶贫资金分配为例（参见表1）进行分析。从表1可以看出，其中不乏政府与社会主体的合作性资金投人，如资产收益扶贫中的产业项目等。总体来看用于政府与社会主体合作扶贫方面的经费投人仍显不足，主要体现在：一是缺乏专门动员整合社会主体参与的资金支持项目安排，对政府购买、补贴、社会参与激励等资金投入重视不够。主要是由于人们对贫困内涵的理解基本局限于收入不足的层面，扶贫资金的分配也主要集中于以贫困者收入增长为目的的扶贫项目上，而在教育、健康服务、就业帮扶及其他社会服务等方面较为不足。二是对贫困者脱贫能力具有重要意义的培训扶贫支出水平最低，合计只有130.20万元，难以通过充分运用资金来吸纳和激励社会力量参与其中。三是扶贫小额信贷比例不高。资产收益扶贫主要是促进产业发展与贫困户利益联结，达到1800万元。从实地调查结果看，如果政府加大资金扶持力度，将能取得更好效果。因为资金条件无疑会限制政府与企业合作形式的多样化和针对性。
在其他形式扶贫服务方面，目前社会主体参与虽然起到了一定的弥补作用，但也存在不少缺陷。如在不少五保老人兜底扶贫中，一些机构服务专业质量不高，虽然入住养老机构，但仍有精神心理服务不足，或者发生不情愿入住和对服务不满意等问题；农村地区普遍存在着智能化扶贫救助、养老服务、医养结合发展滞后等现象；一些农村老年日间照料中心在村委会有限资金支持下艰难维持，很难获得政府资金支持；政府购买社会工作服务在农村地区较少等。这些问题都直接制约了农村多维脱贫目标的实现。
（三）相关制度形式及内容缺少具体规定，难以形成健全的制度保障。健全的制度是避免政府扶贫管理过程中出现随意性的主要手段，同时也能够为政府扶贫行动提供有效指引。我国目前已形成了政府与社会合作的多种制度，但具体实践效果难以保证。这主要是因为在形式及内容等方面都缺少具体规定，也缺少可操作化的制度设计以保障实施效果。20世纪90年代以来我国实施的与扶贫有关的政府与社会合作政策，主要存在以下缺失：一是制度权威不足，影响制度执行效果。通常来看，正式立法更具权威性，也更有利于保障执行效果。我国出台的相关规定多是中央或政府政策文件，正式立法较少，难以避免执行中的任意性。二是专门性制度不足，影响制度内容系统性。一般来看，专门性制度内容更加详细，也更易引起社会重视，如2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》作为一项专门性制度，就显著推动了政府购买服务的发展。但目前扶贫合作的相关制度多是包含在其他制度规定中，专门制度少，不利于达到预期制度目标。三是制度规定内容大多原则性较强，不利于实际操作。如2016年发布的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》规定充分动员社会力量，完善鼓励企业、社会组织、公民个人参与健康扶贫工程的政策措施，貢献突出的，在尊重其意愿前提下可给予项目冠名等激励措施。但措施规定并不具体，如负责奖励的部门、奖励的额度及具体条件等都不明确。这些因素势必会影响政策的实际执行效果。我国《残疾人保障法》规定各级人民政府和有关部门，应当组织和指导城乡社会服务网、医疗预防保健网、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量开展社区康复工作。但因缺乏可执行的具体措施，以上规定在不少贫困的农村地区难以落实，农村社区残疾人康复与扶贫的作用十分有限。
三、精准脱贫中政府与社会合作创新
为有效治理上述政府与社会合作方面的欠缺，笔者建议在多维精准脱贫实践中，政府与社会进行以下方面的合作创新：
（一）合作理念及目标的创新。合作理念及目标不仅包括贫困者生存保障目标，还应将身体和心理健康服务、基本照护服务以及必要的自主能力提升等服务目标纳入扶贫合作中。印度著名学者阿马蒂亚·森认为，形成贫困的根本原因是能力的剥夺，主要表现为过早死亡、严重营养不良、慢性流行病、文盲以及其他方面的失败[4]98。英国学者钱伯斯提出，贫困人口所感知的贫困都是来自于日常生活的感受，我们可以对这些感知进行分类和抽象，但是这种分类经常将丰富的内容进行简化。当我们试图通过几个简单的指标来分析贫困时，这些指标往往不能反映贫困的核心内容[5]。目前我国不少农村贫困者面临多种贫困，他们不仅收入水平低，且存在其他多种贫困问题。以绝对贫困为例，河南和陕西两省216个村庄的大样本农户调查数据显示，有32.12%的农村老年人至少在一个维度上发生了物质剥夺。在五个测量维度中，其中住房剥夺14.08%、医疗剥夺12.58%、食品剥夺10.05%、燃料剥夺6.33%、支付剥夺1.71%[6]。不少农村居民患有慢性疾病和心理精神疾病却难以及时治疗，形成了较普遍的健康贫困。某些地区的老年精神贫困问题更为突出，包括抑郁、恐惧、焦虑、自卑等。政府与社会主体合作的基本目标就是通过满足贫困者多种脱贫需要，使他们摆脱多种贫困状态，过上一种有质量的生活。这种目标也更加符合联合国政策精神，如《经济、社会及文化权利国际公约》将生存权规定为人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康标准，所以生存服务目标不仅要保障一定的消费水平，还要整合实现身心健康、文化教育及情感等更具体的需求目标，特别是对自我健康维护及生活适应能力等目标应予重视。为有效实现以上理念目标，建议我国在完善相关扶贫救助法律制度时，尤其是在构建政府与社会主体合作扶贫专门制度中，将多维贫困应对和消除作为扶贫目标，并实现脱贫目标在多维化、个性化、精细化与整合化等层面的反贫困有机合作，并以此为基础进行更具体的合作绩效评价指标设计，从而促进党的十九大报告提出的“保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”政策目标的有效实现。
（二）合作内容的创新。合作服务功能目标的整合与创新必然要求与之相适应的合作内容的创新。为此，扶贫合作内容的设计应体现物质性服务内容与非物质性服务内容、生存保障服务内容、发展促进服务内容的有机结合。针对贫困者的不同扶贫需求，除提供款物救助外，还应通过合理的扶贫合作项目设计消除贫困者在合法权益维护、生活照护、心理调适、健康知识培训、精神文化生活、心理疏导和咨询等方面存在的缺失。针对身体条件尚可的劳动者，还应重视对促进贫困者潜力发挥的服务内容的整合，如劳动技能培训、就业机会信息提供等。同时，根据贫困者的具体情况，每一种特定服务还可以更为精细化。如教育服务包含社会参与知识技能、身心健康知识、积极生活观念教育及政策法律知识教育等。就目前我国老年教育服务内容看，多以休闲为主，提升老人自身发展和社会参与能力的教育服务内容缺乏，需要加以充实和调整，以适应农村老年人知识贫困的脱贫需求。在教育扶贫中，职业教育合作发展还十分不足，政府支持十分有限，应尽快增加政府投入。
从具体实践来看，除目前已广泛采用的“精准扶贫+公司+农户”的合作模式外，还可以根据老年人、残疾人、儿童的综合脱贫需求，探索实行“精准扶贫+自愿组织”“精准扶贫+专业服务机构”及“精准扶贫+社区照护”等扶贫合作模式。例如湖北省阳新县政府通过了《阳新县农村互助式养老服务工作实施方案》，拨付专门资金支持农村老年人互助照料中心发展。这种做法创新和丰富了扶贫服务内容，值得肯定，同时还需要探索内容更加多样的扶贫合作内容。
（三）合作责任的创新。服务目标及内容创新政策的落实很大程度上依赖于服务供给主体的责任承担情况，具体包括了政府、社会及家庭的责任整合及责任方式的创新。整体来看，政府、社会、家庭及其他参与主体都需承担各自应有的责任，其中政府的责任创新是关键所在。笔者建议：
1.细化与创新政府资金支持责任。政府责任形式不应再局限于传统的转移支付责任，应不断创新和细化其责任形式，使政府更多地承担激励、扶助、服务购买、引导、教育、补贴、保险支出及协议支出等资源整合责任。从一些西方国家的具体实践看，美国政府对志愿机构的支持具有多种形式，如针对慈善捐款的税收减免、政府补贴，购买专门的服务，再如领养照顾、工作培训或者暂居服务等。在某些情况下，政府机构甚至可通过与私营机构签订合同以让其实施一些间接活动，如计划发展、社会规划、资格判定和服务评估等[7]280。目前我国一些地方已制定了相关制度，但运行效果不够理想，对此可参考国外经验，形成明确的制度形式。政府应特别注重专门的资金支持，并将这种资金支持与特定扶贫服务项目有机结合。例如可借鉴国外做法，将某些专项税费用于支持特殊人群或贫困人群，对农村健康扶贫等项目予以专门支持。这种思路不仅可使政府税费预算更加明确，也可使服务资金来源更有保证。
2.加大激励社会扶贫主体的政府财政投入力度。建议依据实际合作需求测算资金投入的合理规模，列人政府财政预算，以解决政府责任缺失或不明确的问题。这种资金使用应以补贴或补助奖励支持为主要形式，通过加大政府的补贴性支持力度，切实转变民办养老机构在市场竟争中的劣势地位，或甚至处于亏损的现状。另外，可探索将政府“补救型”社会养老服务财政投入转化为个体筹资费用补偿的措施，以充实医养结合的社会养老服务资金[8]189。在整合家庭服务资源时，对需要照料的老年人、残疾人、慢性残疾患者等困难家庭成员支付报酬、提供就业优惠和救助福利等，从而帮助他们获得更良好的家庭照料服务。目前南京市民政局对护理困难的老人家属发补贴就值得肯定。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》也规定，“对收养残疾儿童的家庭给予更多政策优惠支持，使更多的残疾儿童回归家庭生活”。这种政策支持需要具体多样化的形式，国外政府实践取得的较好效果值得借鉴。
3.细化政府购买扶贫服务的责任。目前我国已出台了政府购买扶贫服务的相关制度规定，如2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出了一些原则性政策，还应通过进一步的制度建设完善使其更加具体化和操作化。2013年9月国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》也提出，要根據养老服务的实际需要，通过政府购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。目前应通过具体的制度规定，明确政府在其中的服务购买责任，形成可操作的责任制度以及将奖励与处罚相结合的相关政府绩效考核评价制度。绩效评估可运用第三方参与形式，借鉴英国做法，由政府出资建立半独立的专业化服务质量监督检查与评估，并由政府制定相应规则，增强政府购买扶贫服务的实际效果。
4.细化政府信息共享责任。在政府治理能力现代化的背景下，政府贫困治理相关的信息公开与共享对于促进政府与社会主体合作能够发挥重要作用。尤其是信息技术有助于破除政府与社会组织间的壁垒，使其合作互动更加有效及时。习近平在党的十九大报告中也明确提出了“提高治理社会化、法治化、智能化和专业化水平”，这对提升贫困治理中政府与社会合作具有基础性的指导意义。从国外经验看，英国2012年颁布了《政府数字化战略》，目前又出台了《政府转型战略（2017-2020）》。英国政府的数字化转型战略没有局限于工具层面的信息化、数字化，而更多体现为理念层面、行为层面、制度层面的转型与发展[9]。美国等也形成了类似政策制度规划，其中囊括了规定细化政府信息公开与共享责任的内容。以上做法均值得我国借鉴。此外，还应进一步推动我国贫困治理的信息化和数字化进程，并基于促进政府与社会组织之间紧密扶贫合作的需要，形成相应的具体责任制度规范机制。
（四）合作保障制度的创新。在各种创新措施的落实中，保障性制度建设具有根本性意义。为此，笔者建议：
1.形成正式立法制度与其他灵活制度形式有机结合的制度体系。在此方面，既需要正式立法制度保证稳定性和权威性，也需要其他政策制度形式保证灵活性与适应性。一方面，我国应尽快将关于政府与社会主体扶贫合作政策的规定具体化。目前我国相关制度主要以规划、通知、意见、建议、办法、规定等形式出现，不利于起到具体实施效果。相关扶贫合作性立法制度建设应包括三种基本类型：一是将合作内容纳入基本扶贫与社会救助的基本立法；二是制定专门的合作内容立法制度，如以《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》为基础，制定地方性或者全国性立法或者行政法规；三是纳入其他专项立法。可效仿日本的《老人保健法》《高龄者医疗确保法》，瑞典、冰岛、挪威等国家的“社会服务法”，法国1976年《特殊家庭津贴》等法律包含的类似做法，将合作内容规定引人合作性立法制度中。如法国《特殊家庭津贴》就包含了政府对残疾儿童父母特别津贴、患儿父母津贴等内容。另一方面，各地应采取灵活的政策设计促进政府与社会主体的合作，村民自治组织也可以通过民间非正式制度促进农民积极参与多维精准脱贫，尤其是发挥其在照护精神脱贫中的特殊作用。
2.将相关权责制度与程序性制度构建有机结合起来。权责尤其是政府部门相关权责规定的精细化才能保证合作资源具有可靠基础。那么，如何保障服务权责实现的方式、时间、空间及顺序具备程序性规定，从而使政策规定落实更加具体精准呢？国外相关程序性规定的核心内容是保证老年人在服务需求及提供过程中实现充分参与、表达意见和监督权利。对此，我国可制定更全面的包括政府与社会主体有机合作的具体程序制度，特别是信息全面公开制度、合作绩效评价制度以及相应奖惩制度等。
3.注重以社会参与主体为对象的立法制度建设。国外对以社会主体为对象的立法向来十分重视，政府以此作为调动社会资源的重要依据，规范和完善相关激励和支持办法。目前国外已有不少专门针对社区、家庭、专业服务机构、照护人员的立法，仅家庭照护就有美国1993年的《家庭与医疗休假法》、英国1995年的《照护者法》和德国2008年的《照护休假法案》。此方面的立法在我国无论是国家层面还是地方层面都较为缺乏。因此，我国以社会作为主体的立法制度建设至少应明确以下四方面内容：一是细化激励社会主体参与的多维扶贫的规定，二是细化为社会主体参与提供便利条件的规定，三是细化政府责任的规定，四是细化科学评定政府与社会主体合作的绩效规定。同时，还要紧密结合我国精准扶贫脱贫实践的现实需求，在实践中不断探索和完善更加积极有效的制度保障形式。
随着我国农村扶贫攻坚的加快推进，扶贫对象及内容的精细精准化成为必然趋势。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“必须坚持精准扶贫、精准脱贫，采取更加有力的举措，更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定意义的攻坚战。”尽管我国农村精准脱贫已取得巨大成就，但扶贫管理中的科学、精细、精准任务仍十分严峻，因为农村贫困群体不仅人数多，且多维贫困问题突出，他们的收入、照护、医疗保健及教育等各种服务供给与发展都远落后于城市，导致贫困的各个维度相互影响。例如，贫困者健康状况不能得到及时改善，慢性疾病长期存在不仅增加家庭开支，而且会直接影响家庭劳动收入，由此导致的“因病致贫”“因病返贫”痼疾也就无法消除，最终也就难以实现真正的、彻底的脱贫[10]。在对象与内容精准精细化的扶贫行动中，除政府各部门之间的有机合作外，与社会主体合作整合社会主体资源也十分重要。若缺乏政府与其他社会主体的有机合作，多维化、精准化的脱贫目标就很难完成，甚至还可能步入误区。目前有的地方政府仍着力于将扶贫资金主要投人于基础设施建设等方面，对扶贫合作资金投人重视不足，相关制度建设也比较滞后，未能形成与其他社会主体的有机合作制度机制，进而导致扶贫资源的缺乏及政府在健康、照护、教育及自我脱贫能力提升中难以精准到位。在政府与社会扶贫主体合作缺失亟待治理的现实背景下，对这一议题的深入研究无疑具有重要的理论和实践价值。
参考文献：
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[摘要]在当前我国推进精准脱贫、实现农村脱贫攻坚目标的现实背景下，政府与社会有机合作的达成具有特殊意义。从实践来看，目前我国政府在与专业服务机构、社区和家庭、专业服务人员等社会主体的合作中均存在着一定的欠缺。而政府扶贫管理方式与策略、扶贫资金的使用安排以及相关政策制度设计等方面的缺陷和不足，则是导致政府和社会合作欠缺的主要根源。基于以上原因，应在合作目标上，在生存保障目标基础上纳入身体、健康、照护及自主能力提升等服务目标；合作内容上，整合物质性服务内容与非物质性服务内容；合作责任关系上，细化与创新政府资金支持、购买扶贫服务及信息共享责任；合作制度保障上，将正式立法与其他制度形式相结合，优化相关权责与程序性制度，并注重以社会主体为对象的制度建设。
（关键词]精准扶贫，政府，社会，合作目标，合作内容，合作责任关系，合作制度保障
[中图分类号]0630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0074-06
在我国改革开放以来的反贫困政策中，社会组织的参与一直受到重视。如《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》就明确提出了充分发挥中国扶贫基金会和其他种类民间扶贫团体的作用，还包括积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流等。此后我国多个扶贫政策也都对政府与社会组织的合作问题有所涉及。在当前新的扶贫形势下，习近平特别强调：“要通过多种形式，积极引导社会力量参与深度贫困地区的脱贫攻坚，帮助贫困地区群众解决生产生活困难。”[1]尽管政策上给予了足够的重视，但是实践中政府与各社会主体的合作并不是那么密切，甚至在一定程度上還比较欠缺。探索政府与其他社会参与主体之间的扶贫合作关系是一项十分复杂的议题，本文试图分析研究这一合作中存在的欠缺情况及其根源，并探讨可行有效的应对治理之策。
一、精准脱贫中政府与社会台作之欠缺的具体表现
在我国近年来的反贫困实践中，政府与各种社会力量已经形成了不同形式的合作治理关系。因扶贫对象、项目及内容的不同，合作主体也存在差异，如贫困农民的产业扶贫以企业为主要社会参与主体，妇女儿童教育文化扶贫项目以公益组织为主要参与主体。在老年人、残疾人及疾患人群的精准脱贫中，政府之外的社会主体主要体现为专业服务机构、社区、家庭及专业社会工作人员。目前政府与社会的合作虽取得了一定成效，如非政府组织倡导和组织的各种专项扶贫项目得到有效开展，产业扶贫效益得到有效提高等。但客观来看也存在不足，主要体现在：
（一）政府与专业服务机构的合作不充分。无论何种形式的专业服务机构都可以成为贫困者精准脱贫的重要载体，尤其在生存空间、照护以及精神健康脱贫等方面能发挥特殊作用。如公立福利院主要承担特困群体“五保老人”的兜底脱贫任务，私人老年机构主要以市场化服务形式承担老人的吃住、照护、身体或精神扶贫等任务。从目前情况看，政府与这些机构的合作还存在一定不足之处。一是在合作内容上，主要是政府提供资金支持，机构提供基本生存服务和照护服务，政府对老年健康、康复、教育及其他满足其精神需求的服务的专项资金支持投入较小。入住老年人的满意度往往处于较低水平，面向残疾人、儿童的服务也存在同样情况。其他服务资源的整合与提供更是有限。二是在合作主体构成上，私人养老机构发展严重滞后。以江苏省南通市为例，目前民办非营利性养老机构的资金来源主要是社会渠道，包括相关组织与个人的捐赠，资金来源渠道非常有限；而民办营利性养老机构资金来源主要是个人或组织自有资金。同时私人投资主要集中于城市，农村地区发展更加缓慢。三是在政府支持方式上，主要为发放补贴和场地支持，手段相对较为单一，而且床位补贴、优惠补贴等部分资金不能及时落实到位。特别是对于民营机构，政府支持力度较小。有些地方虽然出台了对民办养老机构实行专门补贴的政策，但同时规定了较严格的获取补贴的条件，限制了政府资金支持的力度和范围。为弥补经费的不足，一些养老机构通过高收费维持运转，贫困家庭也难以通过政府福利帮助得到机构服务，这就造成了养老困境。
（二）政府与农村社区的合作不充分。由于大部分贫困者希望在自己熟悉的社区或家庭生活，这使得社区及家庭能够在精准脱贫服务中发挥特殊作用。但目前政府与社区及家庭的合作仍存在不少欠缺，主要体现在以下几个方面：一是农村社区发展严重不足。与城市社区相比，农村社区存在人群居住分散、资源缺乏、人才不足、设施不足等多种问题，迫切需要政府提供全面支持。二是对社区正常功能发挥的指导监督不足。长期以来在一些农村地区的低保及扶贫对象评选中，民主评议受到亲友关系、宗族关系、个人情感关系等因素影响，致使个别真正的贫困者不能及时纳入低保或获得扶贫贷款。之所以出现这种现象，关键原因在于基层政府缺乏有力监督，对此类偏差没有加以有效预防和及时纠正。三是政府未能通过有效措施发展社区多样化的脱贫服务形式。目前除物质上的帮扶外，社区照护及精神陪护在农村较少开展。四是对家庭服务资源的整合运用不足。目前我国一些农村地区子女对老人未积极履行应尽义务，较多学者将此现象归因为传统孝道文化观念的淡化，但笔者认为更主要的原因在于缺乏政府与家庭有效合作的政策安排。国外政府较多运用的对家庭激励、补贴或必要强制措施的政策设计，我国对此尚缺乏具体规定。因为我国家庭政策起步较晚，缺乏对家庭政策足够的重视，导致家庭视角下的照顾老年残疾人等弱势群体的社会政策较为欠缺[2]。
（三）政府与专业服务人员合作不充分。在实现多维脱贫目标中，专业化服务十分必要，尤其在心理和健康扶贫方面，专业社会工作或者其他专业服务人员能够以特有的方法、专业知识和技能应对贫困问题，进而弥补政府此方面能力的不足[3]303。但从现状来看，我国政府与专业服务人员的合作还存在以下不足：一是政府基层民政及其他相关部门普遍缺乏专业化人才。2008年民政部办公厅虽明确提出民政事业单位应设置社会工作岗位，吸纳社会工作人才，提供社会工作专业服务，但由于人员编制及经费等多种因素的制约，以上政策实施在不少基层乡镇民政部门还存在困难。二是政府对农村自愿性专业服务缺乏有效的激励措施，专业社会工作者的介人缺乏可持续性。近年来，根据国家政策要求，一些地方政府部门形成了针对边远地区、边疆民族地区和革命老区的社会工作专业人才支持计划，为当地农村留守儿童、老人、妇女等开展了为期一年的扶贫济困专业服务。虽然这一做法取得了一定成效，但存在人员变动大和可持续效果不足等问题。三是农村精准扶贫中比较缺乏政府购买专业服务的行为。尽管2014年国务院办公厅已发布《关于进一步动员社会各种力量参与扶贫开发的意见》，但很少有基层民政部门通过具体措施在现实中加以落实。即便有政府购买服务，但内容主要以发展技能为主，较少针对农村贫困者的需要精准购买相应服务，也少见将此方面的绩效评估纳入扶贫成效考核范围。
二、政府与社会扶贫合作欠缺的根源分析
（一）政府扶贫管理方式和策略存在缺陷。主要体现为政府在扶贫管理上未能处理好整体扶贫与专门扶贫的关系。前者强调整体脱贫效果，后者更注重细化与个体扶贫的方案和效果。总体上看，我国对后者重视不足，如就业技能提升及健康扶贫等发展明显滞后，从而造成对专业化的社会扶贫参与需求不足；在具体的策略取向上，注重事后性特点的扶贫策略，而对贫困治理中源头阻断与发生预防策略尚不够重视。例如，未能根据不同人群教育脱贫的实际需要，对农村教育脱贫策略进行系统分类与扶持。而此方面，社会主体不仅存在很大的扶贫参与空间，同时也存在自身优势。但由于我国扶贫策略较多注重收入脱贫，相对忽视贫困者健康素养、教育文化、自立精神与技能等方面的贫困，社会主体参与重要性也未能得到充分体现。此外，即便有政策精神的指导与要求，执行效果也难以得到保证，如贫困地区职业教育扶贫的缺乏直接限制了贫困者内生力量的发挥，因卫生医疗服务资源力量不足，导致持续有效的疾病预防性服务较少展开等。总之，我国在扶贫工作中出现的应急或注重短期效益贫困治理方式与策略，造成了对社会主体参与需求与资金支持的长期不足，从而也就难以形成持续化的政府与社会扶贫合作机制。
（二）扶贫资金分配设计中对社会参与资金投入重视不足。扶贫资金主要以国家财政专项资金形式通过转移支付运用于扶贫目标中。目前不少地方规定制定了地方性制度，以完善财政专项扶贫资金的分配方式。笔者以2018年广西省钦州市财政专项扶贫资金分配为例（参见表1）进行分析。从表1可以看出，其中不乏政府与社会主体的合作性资金投人，如资产收益扶贫中的产业项目等。总体来看用于政府与社会主体合作扶贫方面的经费投人仍显不足，主要体现在：一是缺乏专门动员整合社会主体参与的资金支持项目安排，对政府购买、补贴、社会参与激励等资金投入重视不够。主要是由于人们对贫困内涵的理解基本局限于收入不足的层面，扶贫资金的分配也主要集中于以贫困者收入增长为目的的扶贫项目上，而在教育、健康服务、就业帮扶及其他社会服务等方面较为不足。二是对贫困者脱贫能力具有重要意义的培训扶贫支出水平最低，合计只有130.20万元，难以通过充分运用资金来吸纳和激励社会力量参与其中。三是扶贫小额信贷比例不高。资产收益扶贫主要是促进产业发展与贫困户利益联结，达到1800万元。从实地调查结果看，如果政府加大资金扶持力度，将能取得更好效果。因为资金条件无疑会限制政府与企业合作形式的多样化和针对性。
在其他形式扶贫服务方面，目前社会主体参与虽然起到了一定的弥补作用，但也存在不少缺陷。如在不少五保老人兜底扶贫中，一些机构服务专业质量不高，虽然入住养老机构，但仍有精神心理服务不足，或者发生不情愿入住和对服务不满意等问题；农村地区普遍存在着智能化扶贫救助、养老服务、医养结合发展滞后等现象；一些农村老年日间照料中心在村委会有限资金支持下艰难维持，很难获得政府资金支持；政府购买社会工作服务在农村地区较少等。这些问题都直接制约了农村多维脱贫目标的实现。
（三）相关制度形式及内容缺少具体规定，难以形成健全的制度保障。健全的制度是避免政府扶贫管理过程中出现随意性的主要手段，同时也能够为政府扶贫行动提供有效指引。我国目前已形成了政府与社会合作的多种制度，但具体实践效果难以保证。这主要是因为在形式及内容等方面都缺少具体规定，也缺少可操作化的制度设计以保障实施效果。20世纪90年代以来我国实施的与扶贫有关的政府与社会合作政策，主要存在以下缺失：一是制度权威不足，影响制度执行效果。通常来看，正式立法更具权威性，也更有利于保障执行效果。我国出台的相关规定多是中央或政府政策文件，正式立法较少，难以避免执行中的任意性。二是专门性制度不足，影响制度内容系统性。一般来看，专门性制度内容更加详细，也更易引起社会重视，如2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》作为一项专门性制度，就显著推动了政府购买服务的发展。但目前扶贫合作的相关制度多是包含在其他制度规定中，专门制度少，不利于达到预期制度目标。三是制度规定内容大多原则性较强，不利于实际操作。如2016年发布的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》规定充分动员社会力量，完善鼓励企业、社会组织、公民个人参与健康扶贫工程的政策措施，貢献突出的，在尊重其意愿前提下可给予项目冠名等激励措施。但措施规定并不具体，如负责奖励的部门、奖励的额度及具体条件等都不明确。这些因素势必会影响政策的实际执行效果。我国《残疾人保障法》规定各级人民政府和有关部门，应当组织和指导城乡社会服务网、医疗预防保健网、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量开展社区康复工作。但因缺乏可执行的具体措施，以上规定在不少贫困的农村地区难以落实，农村社区残疾人康复与扶贫的作用十分有限。
三、精准脱贫中政府与社会合作创新
为有效治理上述政府与社会合作方面的欠缺，笔者建议在多维精准脱贫实践中，政府与社会进行以下方面的合作创新：
（一）合作理念及目标的创新。合作理念及目标不仅包括贫困者生存保障目标，还应将身体和心理健康服务、基本照护服务以及必要的自主能力提升等服务目标纳入扶贫合作中。印度著名学者阿马蒂亚·森认为，形成贫困的根本原因是能力的剥夺，主要表现为过早死亡、严重营养不良、慢性流行病、文盲以及其他方面的失败[4]98。英国学者钱伯斯提出，贫困人口所感知的贫困都是来自于日常生活的感受，我们可以对这些感知进行分类和抽象，但是这种分类经常将丰富的内容进行简化。当我们试图通过几个简单的指标来分析贫困时，这些指标往往不能反映贫困的核心内容[5]。目前我国不少农村贫困者面临多种贫困，他们不仅收入水平低，且存在其他多种贫困问题。以绝对贫困为例，河南和陕西两省216个村庄的大样本农户调查数据显示，有32.12%的农村老年人至少在一个维度上发生了物质剥夺。在五个测量维度中，其中住房剥夺14.08%、医疗剥夺12.58%、食品剥夺10.05%、燃料剥夺6.33%、支付剥夺1.71%[6]。不少农村居民患有慢性疾病和心理精神疾病却难以及时治疗，形成了较普遍的健康贫困。某些地区的老年精神贫困问题更为突出，包括抑郁、恐惧、焦虑、自卑等。政府与社会主体合作的基本目标就是通过满足贫困者多种脱贫需要，使他们摆脱多种贫困状态，过上一种有质量的生活。这种目标也更加符合联合国政策精神，如《经济、社会及文化权利国际公约》将生存权规定为人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康标准，所以生存服务目标不仅要保障一定的消费水平，还要整合实现身心健康、文化教育及情感等更具体的需求目标，特别是对自我健康维护及生活适应能力等目标应予重视。为有效实现以上理念目标，建议我国在完善相关扶贫救助法律制度时，尤其是在构建政府与社会主体合作扶贫专门制度中，将多维贫困应对和消除作为扶贫目标，并实现脱贫目标在多维化、个性化、精细化与整合化等层面的反贫困有机合作，并以此为基础进行更具体的合作绩效评价指标设计，从而促进党的十九大报告提出的“保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”政策目标的有效实现。
（二）合作内容的创新。合作服务功能目标的整合与创新必然要求与之相适应的合作内容的创新。为此，扶贫合作内容的设计应体现物质性服务内容与非物质性服务内容、生存保障服务内容、发展促进服务内容的有机结合。针对贫困者的不同扶贫需求，除提供款物救助外，还应通过合理的扶贫合作项目设计消除贫困者在合法权益维护、生活照护、心理调适、健康知识培训、精神文化生活、心理疏导和咨询等方面存在的缺失。针对身体条件尚可的劳动者，还应重视对促进贫困者潜力发挥的服务内容的整合，如劳动技能培训、就业机会信息提供等。同时，根据贫困者的具体情况，每一种特定服务还可以更为精细化。如教育服务包含社会参与知识技能、身心健康知识、积极生活观念教育及政策法律知识教育等。就目前我国老年教育服务内容看，多以休闲为主，提升老人自身发展和社会参与能力的教育服务内容缺乏，需要加以充实和调整，以适应农村老年人知识贫困的脱贫需求。在教育扶贫中，职业教育合作发展还十分不足，政府支持十分有限，应尽快增加政府投入。
从具体实践来看，除目前已广泛采用的“精准扶贫+公司+农户”的合作模式外，还可以根据老年人、残疾人、儿童的综合脱贫需求，探索实行“精准扶贫+自愿组织”“精准扶贫+专业服务机构”及“精准扶贫+社区照护”等扶贫合作模式。例如湖北省阳新县政府通过了《阳新县农村互助式养老服务工作实施方案》，拨付专门资金支持农村老年人互助照料中心发展。这种做法创新和丰富了扶贫服务内容，值得肯定，同时还需要探索内容更加多样的扶贫合作内容。
（三）合作责任的创新。服务目标及内容创新政策的落实很大程度上依赖于服务供给主体的责任承担情况，具体包括了政府、社会及家庭的责任整合及责任方式的创新。整体来看，政府、社会、家庭及其他参与主体都需承担各自应有的责任，其中政府的责任创新是关键所在。笔者建议：
1.细化与创新政府资金支持责任。政府责任形式不应再局限于传统的转移支付责任，应不断创新和细化其责任形式，使政府更多地承担激励、扶助、服务购买、引导、教育、补贴、保险支出及协议支出等资源整合责任。从一些西方国家的具体实践看，美国政府对志愿机构的支持具有多种形式，如针对慈善捐款的税收减免、政府补贴，购买专门的服务，再如领养照顾、工作培训或者暂居服务等。在某些情况下，政府机构甚至可通过与私营机构签订合同以让其实施一些间接活动，如计划发展、社会规划、资格判定和服务评估等[7]280。目前我国一些地方已制定了相关制度，但运行效果不够理想，对此可参考国外经验，形成明确的制度形式。政府应特别注重专门的资金支持，并将这种资金支持与特定扶贫服务项目有机结合。例如可借鉴国外做法，将某些专项税费用于支持特殊人群或贫困人群，对农村健康扶贫等项目予以专门支持。这种思路不仅可使政府税费预算更加明确，也可使服务资金来源更有保证。
2.加大激励社会扶贫主体的政府财政投入力度。建议依据实际合作需求测算资金投入的合理规模，列人政府财政预算，以解决政府责任缺失或不明确的问题。这种资金使用应以补贴或补助奖励支持为主要形式，通过加大政府的补贴性支持力度，切实转变民办养老机构在市场竟争中的劣势地位，或甚至处于亏损的现状。另外，可探索将政府“补救型”社会养老服务财政投入转化为个体筹资费用补偿的措施，以充实医养结合的社会养老服务资金[8]189。在整合家庭服务资源时，对需要照料的老年人、残疾人、慢性残疾患者等困难家庭成员支付报酬、提供就业优惠和救助福利等，从而帮助他们获得更良好的家庭照料服务。目前南京市民政局对护理困难的老人家属发补贴就值得肯定。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》也规定，“对收养残疾儿童的家庭给予更多政策优惠支持，使更多的残疾儿童回归家庭生活”。这种政策支持需要具体多样化的形式，国外政府实践取得的较好效果值得借鉴。
3.细化政府购买扶贫服务的责任。目前我国已出台了政府购买扶贫服务的相关制度规定，如2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出了一些原则性政策，还应通过进一步的制度建设完善使其更加具体化和操作化。2013年9月国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》也提出，要根據养老服务的实际需要，通过政府购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。目前应通过具体的制度规定，明确政府在其中的服务购买责任，形成可操作的责任制度以及将奖励与处罚相结合的相关政府绩效考核评价制度。绩效评估可运用第三方参与形式，借鉴英国做法，由政府出资建立半独立的专业化服务质量监督检查与评估，并由政府制定相应规则，增强政府购买扶贫服务的实际效果。
4.细化政府信息共享责任。在政府治理能力现代化的背景下，政府贫困治理相关的信息公开与共享对于促进政府与社会主体合作能够发挥重要作用。尤其是信息技术有助于破除政府与社会组织间的壁垒，使其合作互动更加有效及时。习近平在党的十九大报告中也明确提出了“提高治理社会化、法治化、智能化和专业化水平”，这对提升贫困治理中政府与社会合作具有基础性的指导意义。从国外经验看，英国2012年颁布了《政府数字化战略》，目前又出台了《政府转型战略（2017-2020）》。英国政府的数字化转型战略没有局限于工具层面的信息化、数字化，而更多体现为理念层面、行为层面、制度层面的转型与发展[9]。美国等也形成了类似政策制度规划，其中囊括了规定细化政府信息公开与共享责任的内容。以上做法均值得我国借鉴。此外，还应进一步推动我国贫困治理的信息化和数字化进程，并基于促进政府与社会组织之间紧密扶贫合作的需要，形成相应的具体责任制度规范机制。
（四）合作保障制度的创新。在各种创新措施的落实中，保障性制度建设具有根本性意义。为此，笔者建议：
1.形成正式立法制度与其他灵活制度形式有机结合的制度体系。在此方面，既需要正式立法制度保证稳定性和权威性，也需要其他政策制度形式保证灵活性与适应性。一方面，我国应尽快将关于政府与社会主体扶贫合作政策的规定具体化。目前我国相关制度主要以规划、通知、意见、建议、办法、规定等形式出现，不利于起到具体实施效果。相关扶贫合作性立法制度建设应包括三种基本类型：一是将合作内容纳入基本扶贫与社会救助的基本立法；二是制定专门的合作内容立法制度，如以《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》为基础，制定地方性或者全国性立法或者行政法规；三是纳入其他专项立法。可效仿日本的《老人保健法》《高龄者医疗确保法》，瑞典、冰岛、挪威等国家的“社会服务法”，法国1976年《特殊家庭津贴》等法律包含的类似做法，将合作内容规定引人合作性立法制度中。如法国《特殊家庭津贴》就包含了政府对残疾儿童父母特别津贴、患儿父母津贴等内容。另一方面，各地应采取灵活的政策设计促进政府与社会主体的合作，村民自治组织也可以通过民间非正式制度促进农民积极参与多维精准脱贫，尤其是发挥其在照护精神脱贫中的特殊作用。
2.将相关权责制度与程序性制度构建有机结合起来。权责尤其是政府部门相关权责规定的精细化才能保证合作资源具有可靠基础。那么，如何保障服务权责实现的方式、时间、空间及顺序具备程序性规定，从而使政策规定落实更加具体精准呢？国外相关程序性规定的核心内容是保证老年人在服务需求及提供过程中实现充分参与、表达意见和监督权利。对此，我国可制定更全面的包括政府与社会主体有机合作的具体程序制度，特别是信息全面公开制度、合作绩效评价制度以及相应奖惩制度等。
3.注重以社会参与主体为对象的立法制度建设。国外对以社会主体为对象的立法向来十分重视，政府以此作为调动社会资源的重要依据，规范和完善相关激励和支持办法。目前国外已有不少专门针对社区、家庭、专业服务机构、照护人员的立法，仅家庭照护就有美国1993年的《家庭与医疗休假法》、英国1995年的《照护者法》和德国2008年的《照护休假法案》。此方面的立法在我国无论是国家层面还是地方层面都较为缺乏。因此，我国以社会作为主体的立法制度建设至少应明确以下四方面内容：一是细化激励社会主体参与的多维扶贫的规定，二是细化为社会主体参与提供便利条件的规定，三是细化政府责任的规定，四是细化科学评定政府与社会主体合作的绩效规定。同时，还要紧密结合我国精准扶贫脱贫实践的现实需求，在实践中不断探索和完善更加积极有效的制度保障形式。
随着我国农村扶贫攻坚的加快推进，扶贫对象及内容的精细精准化成为必然趋势。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“必须坚持精准扶贫、精准脱贫，采取更加有力的举措，更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定意义的攻坚战。”尽管我国农村精准脱贫已取得巨大成就，但扶贫管理中的科学、精细、精准任务仍十分严峻，因为农村贫困群体不仅人数多，且多维贫困问题突出，他们的收入、照护、医疗保健及教育等各种服务供给与发展都远落后于城市，导致贫困的各个维度相互影响。例如，贫困者健康状况不能得到及时改善，慢性疾病长期存在不仅增加家庭开支，而且会直接影响家庭劳动收入，由此导致的“因病致贫”“因病返贫”痼疾也就无法消除，最终也就难以实现真正的、彻底的脱贫[10]。在对象与内容精准精细化的扶贫行动中，除政府各部门之间的有机合作外，与社会主体合作整合社会主体资源也十分重要。若缺乏政府与其他社会主体的有机合作，多维化、精准化的脱贫目标就很难完成，甚至还可能步入误区。目前有的地方政府仍着力于将扶贫资金主要投人于基础设施建设等方面，对扶贫合作资金投人重视不足，相关制度建设也比较滞后，未能形成与其他社会主体的有机合作制度机制，进而导致扶贫资源的缺乏及政府在健康、照护、教育及自我脱贫能力提升中难以精准到位。在政府与社会扶贫主体合作缺失亟待治理的现实背景下，对这一议题的深入研究无疑具有重要的理论和实践价值。
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