社会转型期加强社区建设存在的问题与对策
肖向前
摘 要：社会转型给传统行政管理理念及运作方式带来了冲击，社区群体分化和利益多元化使得既有的社区管理体制难以适应社会转型期的需要。因此，建立和完善社区管理体制机制，提高社区自我服务能力和服务水平，创新社区管理模式，应成为社会转型时期社区建设的重要突破口。
关 键 词：社区建设；社会组织；社区服务
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0069-08
在社会转型期，我国传统社会结构发生了深刻的变化，这一变化使社会建设遇到了诸多新情况、新问题，特别是社区建设方面遇到的问题更加复杂，因此，加强社区建设和促进社区发展应成为现阶段社会管理的当务之急。
一、与社区建设相关的概念
（一）社区与社区建设
德国社会学家费迪南·滕尼斯在论著《社区与社会》中首次提出了“社区”这一概念。学界经过100多年的研究和探讨，在社区概念的界定上已基本达成了共识：社区就是人们在特定地域内发生社会活动和社会关系的总和，表现为按照一定生活方式行动并具有成員归属感的群体构成的社会生活共同体。具体来说，社区呈现出如下特点：首先，社区是具有多元性、开放性、兼容性的共同体；其次，社区的主体构成是在一定地域范围内居住的人员；再次，社区的情感纽带是社区成员心理上的归属感、认同感和凝聚力；最后，社区的互动方式是社区成员之间的共同协作、积极参与和相互支持。
改革开放以来，我国由计划经济体制向市场经济体制的转变使得社会群体结构、生活方式、思维模式、交往形式等发生了变化。在这一特定社会环境下，我国社区建设含义可以表述为：在社会转型期，各种机构、团体或组织构成的主体为了维护社区的和谐与稳定，营造良好舒适的人文环境而进行的各种群体活动的总和。
（二）社区建设的主体
社区建设的主体具有多元化特征，相互之间是协作关系。社区建设的主体既包括官方性质的行政管理机构——居民委员会，又包括企业事业单位、物业公司、社会团体、行业协会和其他社会力量以及社区居民。在这些社区建设主体中，广大社区居民应该是最重要的主体，他们既是社区建设的参与者又是社区建设成果的受益者，应当将他们对社区发展蓝图的期待转化为参与社区建设的积极性。为了全面提高社区发展水平，还需要发挥其他主体的作用，只有充分调动和整合社区中各种社会力量和社会资源，才能实现增强社区自治功能、维护社区秩序、端正社会风气、化解社区矛盾、改善社区环境、营造和谐社会氛围的社区建设目标，为社区成员提供优质服务，促进社区的发展，使社区的人居环境不断得到优化，社区成员的生活质量和生活水平不断得到提高。
（三）社区服务的对象
在社会转型期，由于社会阶层的分化和社区居民的异质化，社区服务对象范围逐步扩大，社区服务对象的身份日益复杂，这就对社区建设提出了新的更高的要求。社区服务的对象不仅仅局限于传统意义上的社会弱势群体、困难群体和边缘群体，还包括社区大多数居民。因此，社区服务的内容既包括弱势、困难群体的社会福利、社会救助和社会保障，也涵盖社区大多数居民在人居方面的社会化服务，即让社会服务惠及社区中的全体居民。
二、我国社区建设存在的问题
（一）社区管理存在的问题
⒈政府治理理念转变不到位。社会转型使传统的政府管理方式受到了冲击，但政府在传统计划经济管理体制影响下形成的观念并没有得到彻底转变，其仍然存在对社会事务实行统揽和包办、过度干预的问题。在高度计划经济体制下形成的政府干预经济社会事务的惯性，使得公共权力的全面介入依然是社会建设和发展的主要方式，这就人为地阻碍了社会力量的培育，阻碍了社会组织的发展壮大。虽然公共权力介入有利于政府对社会的管控，但它会使社会组织失去应有的内在价值，导致社会组织角色不清、社会功能萎缩、居民参与程度偏低。因此，社区建设需要政府转变治理理念。
2.社区管理模式面临挑战。随着原有社会成员的属地和属性状态被打破，城市治理和社区管理的难度也在加大，这就给传统的社区管理模式带来了挑战。就政府层面而言，面对社会转型期城市社区群体阶层的分化和错综复杂的利益关系，迫切需要政府转变传统管理理念和管理方法，建立适应社会发展需要的新型社区管理模式。在创新社会管理视域下，我国有不少地方政府根据实际情况制定了卓有成效的社区治理措施，然而我国各地经济社会发展水平和本地实际情况还存在着巨大差异，如何找到普遍适用的社区管理模式尚待继续探索。
3.城镇化速度加快的影响。国家统计局的相关数据显示，我国城镇常住人口的比例从1978年的17.92%上升至2016年的57.35%，2016年流动人口高达2.45亿。随着经济发展和城镇化进程的加速，大规模的农村人口不断涌入城市，给城市社区建设和管理带来了诸多困难，使社区工作对象和内容都发生了深刻的变化。外来流动人口的迁入改变了原有社区居民的结构，使社区管理和服务对象复杂化，增加了融洽、协调社区居民关系的难度。由于外来居民在风俗习惯、生活方式、行为规范、价值观念、群体意识等方面都与本地居民存在巨大差异，难以建立社区组织架构，形成价值认同。此外，由于部分外来居民素质不高、环保观念落后、规则意识淡薄，导致社区公共环境脏乱差、社会秩序失范、治安问题突出，久而久之容易使本地居民对外来居民产生偏见，进而造成社区人际关系的疏远与冷漠。这种快速城镇化进程改变了传统社区的熟人社会人际关系和交往方式，而如何加强社区居民彼此之间的了解、交往、信任和认同，让外来居民融入社区并形成对社区的归属感和认同感，对社区建设方式方法提出了新的更高的要求。
（二）社区服务存在的问题
⒈社区服务水平不高。社会转型带来了社区群体分化和多元化的社区服务需求，社区管理也由单一的行政性向多样的服务性转变，而居民委员会和企事业单位等还难以提供全方位和个性化的服务，这就需要对既有的社区服务方式进行及时调整、做出变革。与此同时，社会的发展也在客观上要求必须全面改革社区现有的状况，这既是对社区服务工作者提出的新要求，也是对其服务质量提出的人性化、便捷化和系统化要求。在此背景下，很多社会中介服务机构和第三方服务组织应运而生，但其提供的服务与现实需求以及居民期望还存在较大差距。随着经济社会的发展和居民社会服务需求的日益增长，将倒逼社区提升服务水平。
⒉专业化服务欠缺。就整体而言，我国社区服务正处于起步阶段，存在现有的社会工作技术岗位设置不够科学，社工的培养和供应不足，持证上岗的社工的比例较低，社会各界对社会工作认识缺乏，科学合理的社工评价体制尚未建立，更未有完善的社工的薪酬机制和职务升迁通道等问题。因此，各类优秀人才从事社区工作的动力明显不足。此外，现有的社工职业化、专业化程度也不高。因此，要建立专业化的社工队伍，必须在提升思想认识、社会地位、绩效评价、职业待遇等方面的同时建立和完善社工培养机制，为社工的职业发展创造良好的环境。
⒊社区建设资源整合不足。社区建设资源是多方面的，如何调控整合现有的社区资源和有效利用这些资源是社区建设的关键。目前，很多社区在公共资源整合能力、社团发展能力、居民动员能力等方面还存在不足，尚未形成社区内在的运作秩序与规则，导致政府公共政策的落实和社区自治项目运行遇阻，社区单位、组织和居民之间矛盾关系难以协调。为此，作为群众自治组织的居民委员会应该积极作为，努力整合碎片化的社区建设组织资源，有效借助各阶层、各团体的合力来达到社区共建共享的目的，实现社区公共利益的最大化和各方利益的最大化。
（三）社区主体存在的问题
⒈社会力量薄弱。改革开放是我国政府与社会关系转变的分水岭，社会转型期的变化促使大批社会中介机构逐步发育壮大，介入社会事务管理。与此同时，各级政府承担的部分公共管理职能下放所产生的“漏斗效应”使社区的内在价值得以彰显并受到重视。庞大且繁重的社会管理工作使得社会力量的代表——社会组织的职业化、专业化程度面临着机制、观念、价值定位等多方面的挑战。要真正推进现代社区建设，就必须进一步转变政府职能，进一步培育和发展社会力量，即将原来由政府包办的社会事务逐步归还社会组织和社区居民。
⒉社区居民参与度不高。受传统行政化的社区管理方式和依赖政府的惯性思维的影响，社区居民参与意识还很淡薄。有些政府公务人员还没有彻底转变思维方式，甚至分不清社区和街道办事处两者在本质上的区别， 简单地认为社区建设和管理等同于行政管理，是街道办事处和居民委员会管理权限的增大、范围的扩大和内容的扩展。而社区居民在街道办事处和居民委员会的全面管控下缺乏參与社区事务管理的能力和参与社区公共事务管理的主动性，习惯于事无巨细直接找政府寻求帮助。
随着社会成员自我意识和参与意识的逐渐增强，社区居民在享受服务的同时还要求参与社区管理，以实现自我价值，因此，他们才是社区建设的推动者，社区建设不能通过简单的行政命令和行政强制手段来实现，而应该充分调动社会资源和各方面主体参与的积极性，以赢得社区居民的参与和支持作为共同行动的基础，实现共同的价值目标。由此可见，社区建设目标实现的关键是民意基础和居民参与，而如何发挥好他们的积极作用值得研究。
⒊社会组织发展滞后。社会组织作为达成特定目标而组合起来的群体，在政府和社会之间能够起到桥梁纽带作用，在社区建设和管理服务中发挥独特的作用。相比较而言，社会组织在某些领域能够提供更加低成本、高效率、专业化、人性化的公共产品，可以在更大程度上满足社区居民的多样化服务需求，从而提高社区服务水平，增进社会福利，促进公平正义。
目前，我国各类社会组织的整体发育基础薄弱、发展滞后，难以在社区建设管理与提供服务过程中发挥作用。究其原因是多方面的：首先，由于政府对社会的过度干预，导致社会组织行政化的现象普遍存在，有相当一部分社会组织有赖于挂靠在党政机关而存在，其自主发展和自律管理能力不强。其次，社会组织结构不合理，据我国民政部公布的数据显示，截至2016年，依法登记的社会组织达到66.48万个（包括社会团体32.9万个），但公益慈善和群众生活类型的社会组织所占比例偏低，不利于社区建设力量的壮大。再次，政府对社会组织存在认识和信任问题。政府已开始推行的向社会组织购买服务往往选择与自身关系密切的社会组织，比如街道办事处自办的居家养老服务社、社会工作站、志愿者协会等，还包括纳入街道办事处管理体制内的法律服务社、家政服务社、行业商会等，这些社会组织带有明显的行政化色彩，其自主能力欠缺、专业化不足，使得社会组织在社区建设和服务中的效果大打折扣。
三、加强社区建设的对策
（一）创新社区发展体制机制
⒈建立社区行政管理机构。在新的历史条件下，科学设置社区组织管理机构和构建新型社区管理体制已成为当务之急。首先，在纵向上，政府要成立专门的社会管理包含社区管理功能的机构，明确该机构的职责功能就是统筹管理市、区级的社会事务，而社区建设应成为其中的一项重要工作内容，具体工作主要包括制定社区建设的发展规划和建设标准、指导基层组织实施、检查和评估建设成效。其次，在横向上，社区管理机构内部应进行责任分工，科室乃至个人都要落实具体责任，规范管理和统一推进社区建设工作，明确各个社区建设工作的负责人，实现管理工作对所有社区的全覆盖。社区管理机构另一项主要工作内容是充分利用和有效整合社区内的各种社会资源，加强与驻地单位和社团组织的联系，建立共建共享的责任分工制度。为了应对转型时期社会管理中可能出现的风险和挑战，一些发达地区城市在社区治理方面进行了有益的探索。一是通过整合辖区内的公安、城管、工商、食药监等执法部门和社区居民的力量，实行工作联动和协同共治；二是引导驻社区单位、组织团体和广大社区居民参与诉求表达和互助共建，通过政府购买服务来提升社区服务供给水平。社区建设中管理机构的构建，有利于明确政府在社会治理上的职责和分工，避免其过度干预社会。
⒉理顺社区建设相关主体的关系，明确各自的责任。对于社区的建设与管理工作，政府部门应该履行主要职责，其他相关的单位和组织也要担当起相应的责任，即必须理顺政府与这些单位和组织的关系，明确各自的责任。首先，要明确三种关系：政府与社区是行政管理、行政指导与行政监督的关系；街道办事处与社区是业务指导、工作协调和行政服务的关系；社区内各驻地单位、社会组织、群众团体、行业协会之间是相互协作共建共享关系。其次，要确定三方面功能定位：政府部门发挥行政管理主体功能；街道办事处承担具体业务指导和业务实施；各种社会组织团体和行业组织承担自我管理服务职能，以及必要时的社区协助的职能。在明确三种关系和三方面功能定位的基础上，政府还要联合相关的群团组织共同商议制定社区建设和发展的各项规范化的管理制度，围绕社区建设的目标建立健全有关社区管理的协调、决策、咨询、责任、考核、监督等一系列制度。
⒊完善社区自治机制。党的十八届三中全会提出创新社会治理、改进社会治理方式，并强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。新公共管理理论认为，必须科学界定管理者与被管理者的关系，政府与社会，既要有明确的分工，又要协调合作互动。根据党中央的要求以及现代社会治理的理论及实践经验，未来社会建设和管理应该是政府有限用权和社区自治相结合，这就意味着社区既是行政管理对象，又是能够行使一定自治权力的共同体。因此，要鼓励社区居民依法管理自身事务，政府必须培育和发展社区自治力量，帮助社区居民提高自治能力，使社区成为管理日常事务的主体。现代城市治理和社区居民自治“沈阳模式”就是在党政领导和社会各方参与下，建立了以社区居民认同感和归属感为纽带的社区自我管理、自我服务、共建共享的社会化自治管理机制。深圳市宝安区桃源居社区在资源整合方面提供了借鉴的经验。该社区立足于社会服务需要来定位和调整自身角色，通过调控各种社区组织资源，建立起相互之间分工合作、友好协商的伙伴关系，创造出“社区党委、社区居民委员会、社区公益中心、社区工作站、物业公司、业主委员会”六位一体的社区自治模式。
（二）提高社区自助服务水平
⒈培育和发展社会组织。社会组织既是社区建设的主体，也是社区管理系统的有机组成部分。由于社会组织和团体在社区自助服务上具有独特作用，因此，培育和发展社会组织理应成为重要举措。首先，提高对社会组织的扶持和培育力度。为促进社会组织的发展，政府部门可以在税收、财务、社保、票据、福利和劳动用工等方面制定优惠政策，鼓励社会组织积极从事社区服务工作。其次，大力推行政府购买公共服务。建立政府向社会组织购买服务的规章制度和工作流程，对社会组织能够承接的公共服务事项，可以通过项目购买、项目补贴、项目奖励等形式，逐步实现社区服务的社会化、专业化、市场化。再次，有序降低社会组织准入门槛。行政主管部门在社会组织登记管理中要以更加开放和包容的心态，打破阻碍社会组织发展的桎梏。
由于各地區的社会组织发展程度不一，在具体政策实施上应该结合本地区的实际情况制定具体措施。比如：广东省肇庆市不但安排了社会组织专项扶持资金，还降低了社会组织登记门槛：对成立公益慈善类、社会服务类和枢纽型社会组织注册资金起点由3万元降低至1万元以上，对城乡基层群众生活类社会组织注册资金起点降低至2000元以上；对行业协会、社会团体、民办非企业单位登记手续的时限由原来的60个工作日的审批时限，统一压缩为30个工作日；对社会团体、行业协会、民办非企业单位变更、注销登记审批时限由原来的20个工作日统一缩减为10个工作日。
⒉提高社区志愿者服务能力。在社区建设过程中发挥志愿者的作用，既可以提高社区居民的自我管理和自我服务水平，又可以增进社区居民的认同感和归属感，同时还有利于提升社区自治功能、优化治理结构。如在开展志愿者服务工作上，要注重服务的重点对象和特殊群体，在流动人口量大的社区和治安管理的重点难点区域，可以成立专门的流动人口管理服务站，为外来流动人员提供体现人性化关怀的贴心服务，对空巢老人、留守儿童群体注重关爱服务；吸毒人员和刑释解教人员等特殊人群注重帮教服务。在具体操作上，可以选拔具有一定专长且具备专业资格认证的优秀志愿者，建立志愿者专业人才资源库，建立志愿者服务菜单，让居民根据个人需求，以“点菜”的形式选择志愿服务项目，志愿者根据被选定的项目和内容，及时到社区开展面对面的志愿服务，事后由社区组织居民对志愿者的服务质量进行评价打分，并向其所在的志愿者服务协会反馈。
⒊提升社区自治能力。按照新公共管理理论和现代社会治理治理念，要实现社区内部的自我管理和自我服务，就必须支持和鼓励社区居民主动参与到社区建设和公共事务管理当中。对此政府应该积极作为和主动牵头，通过多种举措，不断提升社区居民自我完善、自我管理和自我发展的能力。建立社区服务工作站、居委员会、业主委员会、物业公司、片区民警、驻地单位、民意代表、社团组织代表参加的社区治理联席会议制度，让社区居民参与协调解决本社区存在的问题。创新社区民意代表制度，聘请一批社区民意代表，定期召开民意恳谈会，提高民意调查成效。在实践上，可以把社区公共活动场所和服务设施交给社区居民管理，如鼓励开展楼道居民自治，选配居民小组长、楼道负责人，形成居民委员及其下属的专门委员会、居民小组、自然村落、楼院门栋上下贯通、左右联动的新型社区组织管理结构。
（三）创新社区管理模式
⒈社区网格化管理。在各地社会建设和管理探索中，“社区网格化管理”的经验值得学习借鉴。具体做法如下：在区位划分上，把城市划分为若干小单元的社区网格，实行分层级管理和服务；在技术手段上，将社区全体居民按姓名、性别、年龄、住房、就业、教育、计生、社保、医疗、政治面貌等信息资料统一录入信息管理系统，实现对社区居民网格化管理的全覆盖；在管理人员上，组建网格服务队伍，其成员由街道办事处工作人员、结对共建单位成员和退休党员干部、社区干部共同组成，管理人员通过发放联系卡的形式与每个家庭联络，联系卡上包括管理人员的联系电话和居民反映的问题、情况、意见、建议等内容。通过这种社区管理信息的“互联网”，可以全面了解社区居民的情况，做到全天候的信息互联互通，为社区居民提供高效便捷的“零时差”服务，确保在社区居民最需要的关键时刻能够进行救急并解决问题。比如：北京市朝阳区实行的“三社一体化”模式，就是“社区网格化管理”的改良版，即通过社区组织、社工服务站和社区民主自治构建三位一体的社区治理体系。这个体系之所以能够成为社区居民参与公共治理的成功典范，社区管理队伍起到了关键性作用。他们是来自各行各业的社区居民，包括退休老大爷、家庭主妇、商场保安、超市售货员、物业公司职工、大学生志愿者等等。深圳市建立和完善了社区综合信息数据资源库，这个平台包括了公共基础信息资源库、社区综合信息采集系统、综合服务管理信息系统、政府服务资源与居民服务需求网站，利用信息技术手段完善社区资源共享和社区问题联动解决治理机制为各地社区建设提供了参考。
⒉完善社區硬件设施。就整体而言，我国目前的社区硬件服务设施建设还比较落后，硬件建设不统一、不完备和服务能力不足的问题突出。根据新时期社区建设的要求，有必要统一建设和完善作为服务社区居民的重要载体的社区硬件设施。参照一些先进社区的做法，可以从各种渠道筹集建设资金。如财政拨款、社区居民集资、热爱公益事业人士捐赠、开发商出资等。笔者在广东省肇庆市调研优质社区时发现，其硬件配备有很多共同之处，虽然公共场馆建设标准不尽相同，但场馆功能作用相似，其特点就是高效、便民、实用和接地气，这些场馆概括起来就是“五室一厅”，即阅览室、计生服务室、医疗卫生服务室、警务室、活动室和“一站式”服务大厅。
⒊增进社区居民的互动交往。要建立和谐的社区，就必须提供居民互动交流渠道，增加社区交往载体，努力消除社区居民交往障碍。目前，社区居民交往的渠道和载体较少，活动范围狭小，交往方式单一，多采用“餐桌社交、电视社交、宠物社交和麻将社交”等方式，社区人际交往的吸引力不强、趣味性不高，也影响了社区居民的生活品质。在实践中，可以结合本社区的特点探索开展形式多样、富有创意、轻松活泼、健康益智的文化活动，提升社区交往的吸引力。广东省珠海市在以社区文艺建设促进社区交往方面取得了一定的成效，其深入挖掘社区中有才艺的居民，根据各个社区的特点成立了各种群众组织团体，包括技能培训中心、文体表演队、艺术团、太极拳队、篮球队等，汇集了各类文体骨干达数千人。这些做法不但丰富了社区居民生活的文化内涵，也增进了社区居民的互动交往。
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（责任编辑：牟春野）
Abstract：The social transformation has brought impacts to the traditional administration idea and the operational way，and the community differentiation and the interest diversification have made it hard for the existing community management system to adapt.Therefore，the establishment and improvement of community management systems and mechanisms，the enhancement of the community's self-service ability and service level，the innovation of community management model should be the important breakthroughs in community construction during the period of social transformation.
Key words：community construction；social organization；community service
