政府信息公开环境下档案开放工作的问题与对策研究

    张连星

    摘要：本文就政务信息公开环境下档案开放工作存在的法律依据及标准可操作性不强、档案开放工作的主体有待进一步拓展、档案开放审查与档案利用工作客体单位存在偏差等问题，提出修订完善档案开放工作的法律依据与标准、实施档案开放分阶段审查、做好开放审查与提供利用的有效衔接等建议。

    关键词：政府信息公开档案开放档案审查工作

    自《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，随着政府信息公开工作的开展及其社会影响力的逐渐扩大，加快档案开放范围与进程的呼声日渐高涨。除了呼吁加快相关法律法规的修订以外，如何在理念和操作等层面上，实现上述两项工作的有效衔接，正成为档案界讨论的热点。

    一、政府信息公开环境下档案开放工作中存在的主要问题

    （一）档案开放工作的法律依据及标准的可操作性不强

    1.对档案开放范围及时限等内容作出相关规定的主要法律依据有《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》及《各级国家档案馆开放档案办法》等法律法规。在实践操作中，上述法律法规存在解释随意性较大的问题。其中，《中华人民共和国档案法》第十九条、《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条和《各级国家档案馆开放档案办法》第二条，均将提前开放档案的范围限定为经济、科学、技术、文化等类，时限则分别为“少于30年”“随时”和“可提前”（具体条款从略）。相较而言，《中华人民共和国政府信息公开条例》更为直接和具体，该条例除了规定“须依法主动公开”“应重点主动公开”和“可由民众申请获取”三类政府信息公开的范围以外，其第九条至第十二条分别较为详细地列出了“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”“需要社会公众广泛知晓或者参与的”“须依法主动公开”的政府信息，以及“行政法规、规章和规范性文件”等各级政府及其部门“应重点主动公开”的内容。

    2.目前，档案开放审查工作确定档案是否可以向社会开放依据的主要标准是《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，其第七条规定：“各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立前形成的历史档案，中华人民共和国成立后形成满30年的已解密的档案和未定密级的其他档案，凡涉及下列内容的应当控制使用”，但其所列举的涉及我党和国家重大问题、重大政治事件尚未作出结论的；涉及国内行政区域之间的边界问题，对社会开放后可能激发边界纠纷、影响社会稳定和人民团结的、涉及准确记载风俗民情，对社会开放后可能资敌军事、经济战略，或损害民族形象等20类档案，在表述上都较为笼统。特别是其中“涉及公民隐私的，对社会开放会损害公民声誉和权益的档案”应当限制使用这一规定，在实际工作中，工作人员即使在查阅《现代汉语词典》中对“个人隐私”的解释后，仍无法准确界定哪些档案信息是属于公民个人隐私的。

    （二）档案开放工作的主体有待进一步拓展

    在档案开放工作的主体上，我国档案开放工作只能由各级国家档案馆针对已移交进馆的档案开展，而保存大量政府信息和档案资源的机关档案室的地位却一再被忽视，并没有被赋予开展档案开放工作的职责。在政府信息公开环境下，一方面，各单位承担着政府信息是否可以向社会公开的判定工作，机关档案室还承担着向社会提供档案利用的工作。事实上，无论是政府信息是否公开的判定，还是档案信息是否可以向社会提供利用的判定，其工作性质已经属于或部分属于档案开放审查工作的范畴，档案开放工作的义务主体实际上已延伸至各单位，特别是机关档案室。另一方面，档案形成单位更熟悉本单位的情况，更了解政府信息或档案的内容，在判定档案是否开放方面更具有权威性。因此，有必要在法律法规中赋予机关档案室档案开放义务主体的地位，并对其法定权限、工作职责与内容作出明确的规定。

    （三）档案开放审查与档案利用工作客体单位存在偏差

    国外较早按件为单位进行开放审查，而国内的审开放审查普遍按卷为单位进行。虽然档案开放从属于档案利用工作，但是档案开放审查工作的客体实际上与档案利用环节中的客体单位存在较大差异。换句话说，档案开放鉴定工作是按卷或件为基本单位开展的，而档案利用工作则多按件或文件内的部分信息为基本单位进行的。以地市级国家综合档案馆利用最多的婚姻登记、用工、知青档案为例，除少数情况以外，基本上仅利用与利用者相关的一份或数份档案信息，而非某卷或某件档案的全部。例如：婚姻登记档案仅需提供婚姻登记审批表、登记人双方单位介绍信，婚姻登记档案中的体检证明、户口本、身份证等其他信息页无需提供。对于用工、知青档案来说，利用者仅需涉及本人的相关信息，而该信息仅为一批次用工或插队档案中的某一页或某一条。而在归档立卷时，则大多是将一个单位一批招工人员名册或一个乡一批的插队人员名册组成一份文件。由此可见，目前按卷或件为单位进行档案开放审查工作，其审查的档案单位大于档案利用中利用者所需的档案信息需求单位，其结果必然导致部分档案信息被“无辜”置于控制使用的范围之外。

    二、政府信息公开环境下档案开放工作的几点建议

    针对上述问题，笔者建议，档案开放工作应确立“依法开展、以人为本、分期审查、注重低龄、工作融合”的指导思想，积极适应新形势，面对新问题，在法律法规许可的范围内最大限度地满足社会档案信息需求，进一步挖掘档案价值，发挥档案功能。具体如下：

    （一）修订完善档案开放工作的法律依据与标准

    1.修订完善相关法律法规和工作标准。以“公开为原则，不公开为例外”的立法思想和基本原则为指导，将《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国保密法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等涉及档案开放工作的相关法律法规有机结合，由省级档案行政管理部门制定适合本地区档案开放工作需求的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的规定》的实施细则。在此基础上，参考《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（以下简称8号令），尽可能详细地列出各类区分控制使用和开放（含提前开放）的标准。同时，对各标准作出详细解释并配以适当范例，以便增强档案开放审查工作的实操性。

    2.实行档案开放审查标准备案制。由档案形成单位依据相关法律法规，结合本地区、本系统职能、工作性质和特点，制定与本地区、本系统实际相符的档案开放标准。可以借鉴8号令实施的成功经验和做法，由档案形成单位或其主管部门制定完善、详尽的本地区、本系统档案开放审查标准，并报同级档案行政管理部门备案。各档案馆在汇总上述单位审查标准的基础上，制定完善本档案馆馆藏档案的开放审查标准。

    （二）明确档案开放工作的主体地位，实施档案开放分阶段审查

    如前所述，机关档案室在提供档案利用方面比国家档案馆更有优势和说服力，与其要求国家档案馆在档案室移交档案后花大力气对档案进行开放鉴定，不如直接赋予机关档案室开放档案提供社会利用的权限，即进一步规范档案开放的义务主体，赋予档案室档案开放义务主体的地位，并对其法定权限、工作职责与内容作出详细、明确的规定。

    同时，笔者建议档案开放审查工作可以分为三个阶段开展：第一阶段为档案形成过渡期的开放审查，即政府信息尚未归档，属于归入机关档案室集中保管前的阶段。该文件的政府信息公开属性由政府信息公开承办人员完成，政府信息公开承办人员经审查确定某份文件属于主动公开的性质，实际上赋予了该份文件在归档后属于应向社会开放的属性，也就是完成了该份文件归档后开放与否的审查工作。第二阶段为档案室室藏期的开放审查，即文件材料归档后尚未向档案馆移交，在机关档案室保存的阶段。较具代表性的是地方各区县的人力资源和社会保障局以及民政局婚姻登记处，上述单位保管的用工档案和婚姻登记档案，由于直接涉及公众切身利益，其利用相当频繁。从这个角度而言，机关档案室工作人员对是否提供利用的判定实际上也就是对档案开放与否的审查，理应将其列入档案开放层级之中。第三阶段为档案馆藏期的开放审查，即为正在开展的档案馆对馆藏档案的开放审查，包括馆藏档案“封闭期”已满的正常开放和提前开放两项工作。

    （三）做好开放审查与提供利用的有效衔接

    一是优化档案开放审查方式。缩小档案开放审查客体（对象）单元，实行按件甚至以文件记载信息为单元开展档案开放审查工作，这样可以从工作方法上杜绝传统审查方法因某份文件或某份文件中记载的部分信息内容需控制使用，而最终导致案卷或文件整体不能向社会开放现象的发生。二是强化档案开放审查技术手段。借鉴国外档案部门及我国外交部档案馆所采用图像遮盖法等技术手段，遮盖文件中不适合开放的部分信息，在保证遮盖部分信息安全的情况下，开放该份文件供利用者使用，以满足社会公众对档案的需求。

    *本文为北京市档案局项目“政府信息公开环境下档案开放工作研究”（项目编号：2010-12）的阶段性研究成果之一。

    参考文献：

    [1]舒任颖.中外档案开放利用中的法律问题之比较研究[D].湘潭大学，2007.

    [2]谭建月.档案开放范围的法律规定与实际操作的偏差研究[D].浙江大学，2009年.

    [3]孙娇.实施开放档案鉴定工作细节研究[J].民营科技，2011（3）：111-112.

    [4]匡定发，吴文革.论政府信息公开与档案开放的共性与差异[J].档案学通讯，2009（3）：22-25.

    作者单位：北京市朝阳区档案局