《北京市机关档案工作指南》解读（一）
陈俐
2015年7月28日，北京市档案局正式印发了《北京市机关档案工作指南》（以下简称《指南》）。为了帮助各级机关档案部门正确领会《指南》内容，更有针对性地开展机关档案工作，现对《指南》进行解读。
出台背景
1.国家对新时期机关档案工作提出了一系列新要求
2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，其中，针对机关档案工作提出了一系列新要求、新任务，为全面提高机关档案工作水平提供了重要依据。除此之外，国家档案局还陆续发布文件，如8号令、9号令、《数字档案室建设指南》《档案数字化外包安全管理规范》等，要落实好上述文件精神，进一步加强机关档案资源体系建设、安全体系建设、利用体系建设，以及档案信息化建设、档案制度建设等，整合并制定符合机关档案工作发展新需要的、系统的建设规范，显得尤为迫切和重要。
2.北京市机关档案工作面临着许多新机遇新挑战
第一，我国社会进入了信息时代，我市各级机关政务信息化正在向纵深推进，电子文件大量产生，无纸化办公已经成为强劲的发展趋势，机关档案工作的内容面临着重大变化；第二，机关、事业单位的机构改革不断深化，各类政务审批事项进一步整合，各级机构档案工作职责任务、文件材料归档范围、档案保管期限、档案归属流向等亟需规范和统一；第三，随着我市城市发展战略定位的确定，“京津冀一体化”的加快实施，市行政副中心建设的迅速推进，市级重大活动不断增多，机关档案工作如何紧跟城市发展步伐，需要我们加大力量深入研究和探索；第四，随着机关职能由社会管理向社会治理的转变，精细化管理成为新的工作方向，由此产生和不断完善的各类专业档案建设急需相关政策的指导和支持；第五，机关档案工作任务不断增加与从事档案工作人员不断减少之间的矛盾日益突出，亟需根据具体实际对档案整理外包、档案数字化外包、档案应用软件开发外包、档案寄存等提出政策性、规范性要求等。这些，都说明新时期我市机关档案工作面临着许多新机遇、新挑战。
3.老条例规范的内容部分与新形势脱节
在《指南》印发之前，各级机关开展档案工作的主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅1983年联合制发的《机关档案工作条例》，和国家档案局1987年制发的《机关档案工作业务建设规范》。两个文件出台的时间比较早，内容趋于陈旧，与新形势下的机关档案工作出现脱节现象，已经不能满足当前各级机关开展档案工作的需要。近年来，不论是国家档案局还是我局，陆续出台了一系列规范性文件，从不同的角度规范机关档案工作，但是，内容比较分散，各机关不太容易全面地把握。
4.档案行政管理部门监督指导需要抓手，各级档案部门对下指导需要依据
由于清理行政规范性文件等原因，市档案局停止了机关档案工作升级达标活动。从近年来的档案业务监督指导实践来看，无论是市档案局，还是各区档案局，都缺乏一种引导机关档案工作向更高水平发展的抓手，也缺乏一个系统评判机关档案管理水平高低的尺度；同时，各市属机关对其所属单位的档案业务指导，也缺乏统一的依据。
以上情况，足以让我们认真、冷静地思考和研究，起草一部对机关档案工作具有广泛适用性、很强可操作性、较强前瞻性的《指南》。
简要经过
从2013年初开始，《指南》的研究工作全面展开，市档案局成立了起草小组，吸收各方面人员参加；在历经广泛调研、悉心起草、征求意见、汇总整理、专家函审、完善修改等阶段后，至2015年3月形成了送审稿。
2015年3月，市档案局局（馆）长主持召开了局（馆）长办公扩大会议，专门研讨《指南》，随后，起草小组逐条消化吸收提出的修改意见，进一步完善了《指南》送审稿。7月，局（馆）长办公会审议通过了《指南》。
《指南》既继承了我市几十年来机关档案工作的好传统、好经验，如制度建设、基础业务建设等，又有许多新的创新和发展，如数字档案室建设、档案信息化建设等。其以规范性文件形式出台，一方面，将加大依法治档的力度，使档案行政管理部门监督指导有章可循；另一方面，将极大推进机关档案工作规范化进程，使各级机关开展档案工作时有据可依，对于落实机关档案工作的新精神、新任务，解决机关档案工作存在的新问题、新难点，全面提高机关档案工作水平具有重要意义。
主要内容解读
《指南》规定了机关档案工作五大方面内容。在对五大内容进行解读之前，我们首先要明确机关档案和机关档案工作的概念。
《指南》明确：机关档案，是指各级党政机关、群众团体、事业单位（统称“机关”）在组织领导、行政管理、行业建设、科学研究等活动中直接形成的、对国家和社会具有保存价值的、各种形式的历史记录。机关档案是机关的重要信息资源，是党和国家的宝贵财富。一个机关，根据其职能任务，会产生多种类别的档案，这些档案统称为机关档案。因此，“机关档案”是一个集合的概念。机关档案工作，是指各级机关依法履行档案管理职责的活动，机关档案工作是机关工作的重要组成部分，是机关提高工作效率和工作质量的必要条件，是维护党和国家历史真实面貌的一项重要事业。机关档案工作有其固有的规律性，分为多个环节，每个环节包含不同的内容。以上表述，把机关档案和机关档案工作的内涵、外延、地位、作用回答得比较清楚了。
一、机关档案工作总则
1.机关档案工作实行统一领导、统一管理的原则，维护机关档案的完整、准确、系统与安全，便于本机关和社会各方面的利用。这条总则，来自于档案法律法规，《档案法》和北京市《实施档案法办法》都有专门条款表述，是对机关档案工作最基本的要求。从各机关实际情况看，少数机关依然没有达到，同一个机关形成的各类档案，相关部门各管各的，主管部门放任自流，严格的说，这是违法的行为。
2.机关档案工作应以建立健全档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系为目标，逐步完善档案工作体制机制，运用现代信息技术与管理方法，对档案进行科学管理和资源整合、开发，为提升机关效能和公共服务能力提供有效服务。这条总则，来自于国家档案局和市档案局“十二五”以来所提出的一系列总体要求。关于“公共服务能力”是机关作为政府部门的职责所在，政府对老百姓归根结底是服务，各级机关档案工作应为这种服务提供基础性保障。
3.机关应把档案信息化纳入本机关信息化建设整体规划，统一部署、同步实施，确保档案部门实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导和电子档案的管理工作。这条总则，来自于2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，它体现了信息时代各级机关政务信息化的必然要求。各级机关政务信息化的快速发展，电子文件大量产生，电子档案规范化管理迫在眉睫，机关档案部门不能被动应付，必须实现对电子文件形成、积累和归档的全过程的监督和指导。
二、档案工作组织
《指南》依据档案法律法规，从组织系统建设、档案工作分管领导职责、文件形成部门职责、档案部门职责、档案人员要求等方面进行梳理，作出了比较明确的规定和要求。
1.组织系统建设问题。任何一个机关，其档案工作的组织系统没有建立，或者不完善，档案工作就无从谈起，或者不可能得到发展。
第一，从档案工作分管领导，到档案部门负责人，从各文件形成部门档案工作负责人，到所有专、兼职档案员，以及重大活动临时机构档案工作负责人等，档案工作领导关系必须确立；并且，机关档案工作要接受同级档案行政管理部门和上级机关档案部门的监督指导和检查；各机关档案部门每年年底，应当向同级档案行政管理部门报送全年档案工作情况材料，下级机关应向上级机关报送全年档案工作情况材料。这是规矩和习惯，各行各业都是如此，因为作为档案行业主管机关，每年必须准确掌握所辖范围内档案事业发展状况，以利于研究部署新一年的工作任务。第二，档案机构（如档案处、档案科、档案馆、档案室、档案管理中心等）的设立，要与机关档案工作职能、任务相匹配，其变化情况要向同级档案行政管理部门备案。这条也是法定要求。第三，档案人员配备，这里主要指专职档案员，要求市级机关专职档案员在岗工作宜不少于5年，区级及以下机关宜不少于3年；特别要求离岗时办理好交接手续。对于工作年限的设定，充分考虑了档案岗位需要与档案人才培养的内在规律性。第四，明确档案工作体系，机关建立起工作体系，档案工作关系才能顺畅。第五，档案工作经费，首次提出经费的类目，为各机关申报经费预算提供依据。任何事业发展都需要经费保障，档案工作也不例外。
2.档案工作分管领导职责问题。第一次明确分管领导的四项职责，其中，对各文件形成部门文件材料归档工作进行绩效考核，并将结果列入年终评比内容，这是一条创新性要求，落实也并不难，作用将会十分明显。
3.文件形成部门职责问题。第一次明确文件形成部门的职责，也是四项，核心是各年度文件材料归档。我们要推行部门立卷（件），因为：第一，文件形成部门最清楚本部门一年之内形成哪些文件；第二，文件形成部门最清楚本部门形成的文件之间关联性，及其价值大小。因此，推行部门立卷（件），有利于提高档案的完整性、系统性、准确性，提高档案质量。文件形成部门的职责确定，重点倾向于对部门领导的要求，如：检查本部门专职或兼职档案人员履职情况，与年终考核评比挂钩。
4.档案部门职责问题。《指南》所称“档案部门”，是指机关档案工作主管部门，如市民委办公室、市台办秘书处等。我们依据档案法律法规，赋予了档案部门的职责为七项，最新的是“参与机关绩效考核”，要在机关绩效考核中宣示档案工作的存在；着重强调的是“监督指导”和“教育培训”，有的机关档案部门不认真履责，长期对本机关各文件形成部门档案工作没有监督指导，长期对本机关所属单位档案工作没有监督指导，长期不开展档案法规教育和档案业务培训；有的作为全市行业主管机关，长期不抓全市本行业的专业档案建设，问题十分突出。因此，各级机关档案部门需要强化履责意识，真正把职责任务担当起来。
5.档案人员要求问题。这里所称“档案人员”，是指所有专职或兼职的档案人员，五项要求中两项比较新，一是熟悉本机关基本业务知识，掌握本机关工作特点和规律，这是衡量档案人员是否称职的基本要求；二是掌握基本的现代信息管理技术，并能够在档案业务中熟练运用，这是档案人员适应信息社会的基本要求。所称“通过相关考核”，一般指的是参加档案业务上岗培训后，必须通过考试，取得上岗证书。
三、档案工作制度建设
《指南》从工作规章、管理制度、业务规范等3部分，分别提出加强制度建设的要求，每部分都列举了应当制定的档案工作制度清单，及各项制度应包含的内容，便于机关建立和完善制度。这是《指南》的一个创新性做法。
1.工作规章。第一，档案工作规定，这是机关一项总体性的、综合性的档案工作制度，不少机关尚没有制定。第二，档案安全工作责任制度，要逐级签订安全责任书，不少机关也没有建立起来。第三，文件材料归档责任，是指机关在起草的有关行政规章、业务标准、工作制度中，应当有文件材料归档的条款。第四，档案管理应急预案，结合本机关档案管理的具体实际，预想可能会发生的安全问题，有针对性地制定，如档案库房在地下的，很容易发生安全事故，必须制定有应急预案。
2.管理制度。《指南》列举了7项制度，本文重点解读以下3项：
第一，文件材料归档制度，重点是《文件材料归档范围和档案保管期限表》，第一次编制必须经同级档案行政管理部门审批后执行。其后，机关内设机构调整的要及时修订该表，并且要抓紧进行，以保证年度归档工作质量。
第二，专业档案管理办法。现在提出“专业档案管理”问题有着重要的现实意义。2011年10、11月，国家档案局印发了两批100种《国家基本专业档案目录》，正式拉开了全国性的专业档案全面建设的序幕。其后，国家档案局在制发的规范性文件及领导讲话中，频繁使用“专业档案”一词，提出了一系列有关加强专业档案建设的任务与要求。国家档案局还在馆（室）业务指导司专门设置了专业处，有计划、按步骤地组织开展全国专业档案建设。
究竟什么是“专业档案”？根据国家行业标准《档案工作基本术语》（DA/T 1-2000）描述：专业档案是“反映专门领域活动的档案”。这是一个循环定义，并没有清楚描述专业档案究竟是什么。而且，既然是“反映专门领域活动的”，那么，称之为“专门档案”不是更确切吗？但“专业档案”等于“专门档案”吗？国家档案局发布的100种专业档案目录中，有：地质档案、城建档案、测绘档案、水利档案等，都是典型的科技档案；还有，纳入目录中的移民档案等，其中既有基建项目档案（属科技档案），又有会计档案（属专门档案）。因此，专业档案不等于专门档案，它是一个比科技档案、专门档案更加宽泛的概念，几乎涵盖了所有科技档案、专门档案种类。这就颠覆了传统的我们对档案三大类别的分类认识。
为了厘清相关概念，避免因档案理论的谬误而影响档案实践，经认真研究，我们认为：专业档案，是指在专业领域的固定业务流程中形成的，文件材料有着固定格式的、在固定时间归档保存的历史记录。这条定义未必科学、准确，但大体说清了概念。基于上述理解，《指南》只提出了专业档案的工作方法与要求，没有提出科技、专门档案的管理问题，以避免概念上的重复和累赘。在专业档案庞大的家族中，有两类专业档案比较特别：一是人事档案，二是会计档案。这两类档案，凡是有独立人事权和财权的机构都会形成，因此，我们可称之为：通用型（或通有型）的专业档案。
《指南》给出了专业档案管理制度的基本内容，要求市级行业主管机关应当制定全市性的专业档案管理办法，区级行业主管机关也可先行研究制定本区域专业档案管理办法，并报送市级行业主管机关备查。
第三，随着政务信息化的不断发展，各级机关单位都要逐步开展数字档案室建设，这是国家战略。数字档案室建成后，其配套的一系列管理制度也要建立起来，以确保数字档案室顺利运行。
其他制度，如：保管、保密、鉴定、销毁、统计、利用等制度，各级机关也应当抓紧完善，本文不一一赘述。
3.业务规范。第一，各门类档案的整理规范。市属机关文书档案整理规范不需要各机关制定，统一执行市档案局（馆）的标准，但专业档案整理规范需要行业主管部门统一制定。第二，各种特殊载体形态的档案管理规范，各机关单位可以按照国家和市档案局的有关标准、规定，结合本机关具体实际制定。第三，有关档案信息化方面的标准、规范，要在市档案局指导下制定。
关于档案工作制度的修订、审核和印发执行问题，《指南》强调：市级机关的档案工作规章、专业档案管理办法及业务规范，应经市档案行政管理部门审核批准后制发。涉及全市性的专业档案管理办法，应与市档案行政管理部门联合印发执行。
四、档案业务建设
《指南》所规定的档案业务建设内容，是机关档案工作的主体业务。《指南》结合新阶段新情况，从机关档案工作业务流程的9个部分，分别提出办法和要求。即文件材料形成、积累、整理与归档，档案收集，档案整理，档案保管，档案鉴定、销毁，档案统计，档案利用，档案移交，档案购买服务等。本文重点强调以下4个部分内容：
1.文件材料形成、积累、整理与归档。第一，文件材料形成与积累问题，要求文件形成部门在文件材料形成时，要使用耐久、可靠的记录载体和记录方式；机关领导人和承办人要及时将办理完毕的、具有保存价值的文件材料交本部门兼职档案员保管（重大活动要随时形成、随时收集）；部门兼职档案员平时要做好应归档文件材料的积累和分类，专柜保管；档案部门要经常监督检查各部门平时的归档工作。
第二，文件材料整理问题，整理原则依然是比较经典的4句话；整理方法和要求一般按照本机关制定的整理规范进行，如果是需要移交进馆的档案，则要按照档案馆的进馆档案标准要求整理；专业文件材料的整理，按照行业主管机关制定的统一标准进行；照片、音视频、电子等特殊载体材料的整理，按照国家标准和市档案局相关要求进行。
第三，文件材料归档范围问题，《指南》按照国家档案局8号令，给出4条原则性要求，因为每个机关具体情况不同，归档范围也不同，但强调归档范围不得擅自扩大或缩小。专业文件材料的归档范围基本上都由行业主管机关确定好了，没有特殊情况也不能擅自扩大或缩小。
第四，文件材料归档时间问题，按照《条例》规定，文书档案于第二年6月底前完成归档，即：各文件形成部门要将上年度形成的文件材料收集、整理完毕，并向档案部门移交，这一过程称之为“归档”。而专业文件材料的归档时间按照专业档案的形成特点和规律确定。
第五，文件材料归档要求问题，5条要求比较具体，特别要注意：整理使用的材料要耐久，封皮、目录和备考表填写要规范。
2.档案鉴定、销毁工作。档案鉴定，分为文件材料归档时的归档鉴定、定期档案达到了保管期限的销毁鉴定、进馆档案自形成之日起满30年后的开放鉴定三种鉴定内容。
第一，归档鉴定，重点是各类档案保管期限表的编制问题，与文件材料归档范围的编制同步进行；文书档案分永久、30年、10年，专业档案由行业主管机关统一确定。
第二，销毁鉴定，鉴定、销毁工作怎么做，《指南》写得很清楚。当前的问题是很多机关不做这项工作，导致很多到期档案占用库房空间，浪费行政成本；有的虽然做了鉴定，却不敢销毁，领导不签批，这是不敢担当的表现。
第三，开放鉴定，随着国家和我市对历史研究的不断深入，随着老百姓法律意识、维权意识的不断增强，要求档案馆依法向社会开放档案的呼声越来越高，档案馆开放鉴定工作的压力也越来越大。但是，按照国家档案局的要求，档案馆逐卷、逐件的开放鉴定任务量非常大，工作内容丰富，考虑因素复杂，这就需要档案形成机关给予大力协助，提出移交档案是否开放的意见和建议。因此，档案开放鉴定是需要机关配合的工作，希望涉及的各个机关都能够给予积极支持。开放鉴定工作内容包括：档案内容的开放鉴定、标密档案的解密工作。
3.档案移交工作。机关档案有两个出口，一是到期的定期档案鉴定销毁；二是属于进馆范围的档案向国家综合档案馆移交。这两个出口都需要保持通畅。本文所称的档案移交，是指后者。我市国家档案馆有两类：一是国家综合档案馆，如市、区两级17个档案馆；二是国家专门档案馆，如市城建档案馆。
档案移交要依法进行，凡是列入市档案馆档案收集范围的，在本机关保存20年后，必须向市档案馆移交，这是移交单位法定义务。凡是属于市档案馆的移交档案单位，各机关的永久文书档案，以及其他永久保管的档案在本机关保存满20年后都要向市档案馆移交。要按计划移交，不得拖延甚至拒绝，否则就是违法；各区级及以下机关单位的档案，永久和保管期限为30年的，在本机关单位保存10年后，要向本区档案馆移交。移交档案必须办理相应的移交手续。
《指南》还规定：临时机构撤销前，其档案应向有关主管机关或同级国家综合档案馆移交。所谓临时机构，是指为完成某项重大任务、重大工程建设，由市或区两级政府组建的、人员从各相关单位抽调的工作部门，其形成的各类档案，应当在市、区档案行政管理部门的指导下，通过制定相关规定而确定其归属流向，最终的流向应当是同级国家综合档案馆（属于城市建设的档案应当移交城建档案馆）。
4.档案购买服务。关于机关档案购买服务问题，这是近年来涌现的、发展迅速的新生事物，《指南》就此提出了相关要求：
第一，依规进行。首先，2013年11月党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2014年2月两办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》明确：“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务；”2014年12月国家档案局印发了《档案数字化外包安全管理规范》，2016年将出台档案行业标准《档案社会保管服务机构管理规范》等。所以，档案购买服务是大势所趋。
第二，购买服务内容。目前为4项内容，即：档案整理、档案数字化、档案应用软件开发、档案寄存。今后有可能还会拓展。这4项购买服务的内容所涉及的档案，必须是非涉密的。
第三，及时报告。凡是购买非涉密的外包服务，必须在合同、协议签订后的一个月内向同级档案行政管理部门报告。
第四，泄密查处。如果因档案购买服务发生了档案信息泄密问题，档案行政管理部门就要追究相关责任。为了确保档案购买服务不发生问题，一是要预先审查企业背景，有外资背景的一律排除；二是要与企业签订《保密协议》，预先区分相关责任；三是要将员工向企业签订的《保密承诺书》提交备案，拧紧员工保密发条；四是加工场所要严肃纪律，配置监控设备，从技术上进行失密泄密的防范。
