民办教育分类管理探析
何鹏程
摘要：民办教育作为社会办学力量与公办教育相互补充，为教育事业发挥了不可或缺的作用，国家应积极鼓励和引导其健康发展。2017年新《民办教育促进法》等“1+3”文件相继出台实施，基本在制度层面完成了民办教育的顶层设计，其中最重要的一个改革就是对民办教育实行分类管理，即将民办学校区分为民办非营利学校和营利学校两种。本文对该制度进行了简单的梳理分析，并结合相关资料提出了推进分类管理应该注意的几个问题。
关键词：民办教育 分类管理 非营利学校 营利学校
中图分类号：G717 文献标识码：A
习近平总书记曾指出，教育是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。教育兴则国家兴，教育强则国家强，新时代下国家实现现代化的一个重要前提就是教育现代化。而教育现代化的实现不仅需要政府的力量，还需要社会的力量即民办教育来共同来提升教育质量，促进教育公平的实现，为国家培养更多高素质的人才。但是我国民办教育的发展仍然存在着一系列亟待解决的问题，需要各方面的力量共同努力推进。2017年9月1日新《民办教育促进法》正式开始实施，明确了对民办学校实行营利性和非营利性分类管理的基本制度，通过实行政策差异，给民办教育如何发展指明了方向。
1民办教育发展历程
民办教育是相对于公办教育而言的教育形式，指政府以外的社会组织或者个人，利用民间资本，举办各类学校及其他教育机构向社会提供教育服务的活动。中国民办教育的发展历史十分悠久，最早追溯到春秋时期，这一时期诸侯割据，百家争鸣，孔子等开创了私人讲学的风气，成了民办教育的先驱，相传他有三千弟子，其中贤者就有七十二人。私学在漫长的历史进程中，一直作为官学的有效补充不断发展，期间，如宋代书院开始兴起，岳麓书院、白鹿洞书院等一批优秀民间教育组织，成为士人求学问道的场所，清末私塾、教会学校有所发展。改革开放以来，随着各种政策的放开，民办教育也迎来了新的发展机遇。1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》，这是新中国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。2017年初国家印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《民办学校分类登记实施细则》，新《民办教育促进法》也在2017年9月1日开始正式实施，民办教育成了2017年教育改革工作的重点。教育部公布的2016年全国教育事业发展统计公报显示，目前全国共有各级各类民办学校17.10万所，招生1640.28万人，各类教育在校生达4825.47万人，民办教育具备了一定的规模。
2分类管理含义
2.1民办教育分类
民办教育分类管理问题由来已久，学界民办教育实行分类管理的方式存在着不同的理解，由于分类标准的不同在分类方式上有着差异，其中主要包括“二分法”“三分法”和“四分法”三种方式。“四分法”是指2003年实施的《民办教育促进法》对民办教育的分类的方法，即将民办学校细分为捐资举办、出资举办但要求取得合理回报的民办学校、出资举办且不要求经济回报、在工商行政部门登记注册的经营性培训教育机构四种类型。也有学者提出了“三分法”，将民办学校是否营利和要求合理回报划分为营利性、非营利性要求合理回报、非营利性不要求合理回报的三种类型。而新《民办教育促进法》实行的是“二分法”即将民办教育分为营利与非营利两种进行管理，确切的是指“将现在定性为非营利性的民办学校再分为营利性和非营利性两类”。
2.2分类管理内涵
新法实行民办教育分类管理在法律层面上解决了民办教育发展过程中一直存在的法人地位不明确、产权归属不清、无法对不同性质学校制定不同政策等问题。在新的《民办教育促进法》实施以前，民办学校的法人属性一直不加区分绝大多数直接登记为民办非企业单位，由此造成了其与公办学校的不平等，降低了民间资本进入投资的热情，带来了投资办学的混乱，同时由于在社会上民办学校通常被当作企业看待，其在用地、税收减免、基础建设等方面很难在优惠政策与公办学校相同，在投资者权益保护、教师地位等方面也存在许多问题。而新《民办教育促进法》则对两种类型进行了清晰的界定，民办学校的举办者可以对所办学校是否营利的性质自行选择。《民办学校分类登记实施细则》则具体规定民办学校的登记方法：非营利民办学校根据符合条件不同可以登记为民办非企业单位或事业单位，营利性学校向工商行政部门登记，明确了不同性质学校的地位，有利于实行差异性政策，提高民办教育投资的积极性。新《民办教育促进法》中第十九条规定了只有营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余可以依照有关法律、行政法规如公司法的规定处理，而非营利性民办学校的办学结余则不能随意提取，必须全部用于办学。这明确解决了长期以来“合理回报”制度在实施过程中遭遇的尴尬，明确了该不该营利、怎么营利的问题。同时对于投资者资金的转移和出资准入条件作了规定，激发了社会各界教育投资的热情，举办者可以放心地通过经营学校而获利。另一方面，新制度下民办教师的地位得到了明确，如何监管由谁监管问题也得以解决。
3解决路径
3.1坚持公益性原则
社会主义教育事业发展必须要长期遵循公益性和普惠性的原则。民办教育同时又作为第三部门的范畴，必须要防止其公益性的本质变质。中国的教育是由政府所主导的，民办教育是在公办教育无法满足社会逐渐上升的多元的高质量的背景下产生的，改革开放后市场机制不断完善，在其中发挥了比较大的促进作用，因此民办教育的营利性就比较突出。虽然新《民办教育促进法》对营利性学校和非营利性学校作了明确界定，但是国家的政策更多是希望将民办教育向非营利方向引导发展，利用市场和社会的力量与公立教育取长补短，即使是营利学校也必须坚持公益性本质不改变，这是发展民办教育必须坚持的原则。
3.2加快制度设计
国家一系列法律办法出台，表明民办教育分类管理的顶层设计已经基本完成，下一阶段应该继续出台相应的配套政策、实施意见和可实行的细则。行业准入方面，宏观上国家更多的是鼓励和引导非营利民办教育的发展，但是在现实的教育行业的供需发展情况下，也应对营利性民办教育开放更多的领域，给予其合理的发展空间；退出方面主要是针对因义务教育阶段禁止营利办学退出的和因办学质量不符合标准、难以继续办学的学校的退出机制的设计。在优惠政策设计方面，应该对营利学校和非营利学校同等对待，针对其性质的不同明确权利义务，给予其不同的优惠政策，目前非营利的支持政策有了较为明确的规定，下一步针对营利性民办学校的政策还需进一步制定明确。除此之外在财务会计与资产管理制度、办学质量评价等方面也需进一步设计。
3.3明确政府职责任务，推动放管服改革
《民办教育促进法》等“1+3”文件的实施需要涉及到许多部門，如教育、民政、税务、土地等的参与。由于部门众多，他们在一些具体细节方面会存在不同意见，容易形成政出多门多头管理的现象，造成政府效率降低，政策推进缓慢管理不力等情况的发生。因此政府应该明确各部门的权责清单，由国家层面牵头建立协调机制，加强指导与监督，保证文件政策的顺利推进。与此同时政府要积极推动放管服改革，提升公共服务的质量，扩大民办学校的办学自主权。
3.4加强监管
2017年初，教育部等三部门印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》，对营利性民办学校的各个方面如设立、组织机构、教育教学、财产资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等在制度上做出了安排，也对营利性民办学校办学行为监督与管理部门做出了具体安排。民办教育的发展必须置于国家的监督之下，只有加强对其事中事后全面的监督管理和评价，才能保持其健康发展的方向。只有如此，才能保证教学水平与质量，使其坚持教育树人的宗旨。在实行分类登记管理之后，更要严防出现登记为非营利性质而申请财政资金优惠政策之后暗箱操作、套取资金、进行营利性活动等情况的发生。除了政府在登记以及日常的管理之外，还可以通过民办学校的党组织建设，通过多元治理充分利用包括各地民办教育联合会、媒体、民众等力量。
积极推动民办教育分类管理，是新时代教育发展的要求，对提升教育办学质量，解决教育发展不均衡等问题有着积极作用。我国的民办教育制度改革通过多年的理论与实践研究已经取得了一些成果，获得了一些经验，但是改革非一日之功，将是一个长期的过程，我们要充分借鉴国外的先进办法，根据我国的基本国情稳步推进民办教育分类管理，为国家培养更多的人才。
摘要：民办教育作为社会办学力量与公办教育相互补充，为教育事业发挥了不可或缺的作用，国家应积极鼓励和引导其健康发展。2017年新《民办教育促进法》等“1+3”文件相继出台实施，基本在制度层面完成了民办教育的顶层设计，其中最重要的一个改革就是对民办教育实行分类管理，即将民办学校区分为民办非营利学校和营利学校两种。本文对该制度进行了简单的梳理分析，并结合相关资料提出了推进分类管理应该注意的几个问题。
关键词：民办教育 分类管理 非营利学校 营利学校
中图分类号：G717 文献标识码：A
习近平总书记曾指出，教育是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。教育兴则国家兴，教育强则国家强，新时代下国家实现现代化的一个重要前提就是教育现代化。而教育现代化的实现不仅需要政府的力量，还需要社会的力量即民办教育来共同来提升教育质量，促进教育公平的实现，为国家培养更多高素质的人才。但是我国民办教育的发展仍然存在着一系列亟待解决的问题，需要各方面的力量共同努力推进。2017年9月1日新《民办教育促进法》正式开始实施，明确了对民办学校实行营利性和非营利性分类管理的基本制度，通过实行政策差异，给民办教育如何发展指明了方向。
1民办教育发展历程
民办教育是相对于公办教育而言的教育形式，指政府以外的社会组织或者个人，利用民间资本，举办各类学校及其他教育机构向社会提供教育服务的活动。中国民办教育的发展历史十分悠久，最早追溯到春秋时期，这一时期诸侯割据，百家争鸣，孔子等开创了私人讲学的风气，成了民办教育的先驱，相传他有三千弟子，其中贤者就有七十二人。私学在漫长的历史进程中，一直作为官学的有效补充不断发展，期间，如宋代书院开始兴起，岳麓书院、白鹿洞书院等一批优秀民间教育组织，成为士人求学问道的场所，清末私塾、教会学校有所发展。改革开放以来，随着各种政策的放开，民办教育也迎来了新的发展机遇。1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》，这是新中国第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。2017年初国家印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《民办学校分类登记实施细则》，新《民办教育促进法》也在2017年9月1日开始正式实施，民办教育成了2017年教育改革工作的重点。教育部公布的2016年全国教育事业发展统计公报显示，目前全国共有各级各类民办学校17.10万所，招生1640.28万人，各类教育在校生达4825.47万人，民办教育具备了一定的规模。
2分类管理含义
2.1民办教育分类
民办教育分类管理问题由来已久，学界民办教育实行分类管理的方式存在着不同的理解，由于分类标准的不同在分类方式上有着差异，其中主要包括“二分法”“三分法”和“四分法”三种方式。“四分法”是指2003年实施的《民办教育促进法》对民办教育的分类的方法，即将民办学校细分为捐资举办、出资举办但要求取得合理回报的民办学校、出资举办且不要求经济回报、在工商行政部门登记注册的经营性培训教育机构四种类型。也有学者提出了“三分法”，将民办学校是否营利和要求合理回报划分为营利性、非营利性要求合理回报、非营利性不要求合理回报的三种类型。而新《民办教育促进法》实行的是“二分法”即将民办教育分为营利与非营利两种进行管理，确切的是指“将现在定性为非营利性的民办学校再分为营利性和非营利性两类”。
2.2分类管理内涵
新法实行民办教育分类管理在法律层面上解决了民办教育发展过程中一直存在的法人地位不明确、产权归属不清、无法对不同性质学校制定不同政策等问题。在新的《民办教育促进法》实施以前，民办学校的法人属性一直不加区分绝大多数直接登记为民办非企业单位，由此造成了其与公办学校的不平等，降低了民间资本进入投资的热情，带来了投资办学的混乱，同时由于在社会上民办学校通常被当作企业看待，其在用地、税收减免、基础建设等方面很难在优惠政策与公办学校相同，在投资者权益保护、教师地位等方面也存在许多问题。而新《民办教育促进法》则对两种类型进行了清晰的界定，民办学校的举办者可以对所办学校是否营利的性质自行选择。《民办学校分类登记实施细则》则具体规定民办学校的登记方法：非营利民办学校根据符合条件不同可以登记为民办非企业单位或事业单位，营利性学校向工商行政部门登记，明确了不同性质学校的地位，有利于实行差异性政策，提高民办教育投资的积极性。新《民办教育促进法》中第十九条规定了只有营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余可以依照有关法律、行政法规如公司法的规定处理，而非营利性民办学校的办学结余则不能随意提取，必须全部用于办学。这明确解决了长期以来“合理回报”制度在实施过程中遭遇的尴尬，明确了该不该营利、怎么营利的问题。同时对于投资者资金的转移和出资准入条件作了规定，激发了社会各界教育投资的热情，举办者可以放心地通过经营学校而获利。另一方面，新制度下民办教师的地位得到了明确，如何监管由谁监管问题也得以解决。
3解决路径
3.1坚持公益性原则
社会主义教育事业发展必须要长期遵循公益性和普惠性的原则。民办教育同时又作为第三部门的范畴，必须要防止其公益性的本质变质。中国的教育是由政府所主导的，民办教育是在公办教育无法满足社会逐渐上升的多元的高质量的背景下产生的，改革开放后市场机制不断完善，在其中发挥了比较大的促进作用，因此民办教育的营利性就比较突出。虽然新《民办教育促进法》对营利性学校和非营利性学校作了明确界定，但是国家的政策更多是希望将民办教育向非营利方向引导发展，利用市场和社会的力量与公立教育取长补短，即使是营利学校也必须坚持公益性本质不改变，这是发展民办教育必须坚持的原则。
3.2加快制度设计
国家一系列法律办法出台，表明民办教育分类管理的顶层设计已经基本完成，下一阶段应该继续出台相应的配套政策、实施意见和可实行的细则。行业准入方面，宏观上国家更多的是鼓励和引导非营利民办教育的发展，但是在现实的教育行业的供需发展情况下，也应对营利性民办教育开放更多的领域，给予其合理的发展空间；退出方面主要是针对因义务教育阶段禁止营利办学退出的和因办学质量不符合标准、难以继续办学的学校的退出机制的设计。在优惠政策设计方面，应该对营利学校和非营利学校同等对待，针对其性质的不同明确权利义务，给予其不同的优惠政策，目前非营利的支持政策有了较为明确的规定，下一步针对营利性民办学校的政策还需进一步制定明确。除此之外在财务会计与资产管理制度、办学质量评价等方面也需进一步设计。
3.3明确政府职责任务，推动放管服改革
《民办教育促进法》等“1+3”文件的实施需要涉及到许多部門，如教育、民政、税务、土地等的参与。由于部门众多，他们在一些具体细节方面会存在不同意见，容易形成政出多门多头管理的现象，造成政府效率降低，政策推进缓慢管理不力等情况的发生。因此政府应该明确各部门的权责清单，由国家层面牵头建立协调机制，加强指导与监督，保证文件政策的顺利推进。与此同时政府要积极推动放管服改革，提升公共服务的质量，扩大民办学校的办学自主权。
3.4加强监管
2017年初，教育部等三部门印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》，对营利性民办学校的各个方面如设立、组织机构、教育教学、财产资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等在制度上做出了安排，也对营利性民办学校办学行为监督与管理部门做出了具体安排。民办教育的发展必须置于国家的监督之下，只有加强对其事中事后全面的监督管理和评价，才能保持其健康发展的方向。只有如此，才能保证教学水平与质量，使其坚持教育树人的宗旨。在实行分类登记管理之后，更要严防出现登记为非营利性质而申请财政资金优惠政策之后暗箱操作、套取资金、进行营利性活动等情况的发生。除了政府在登记以及日常的管理之外，还可以通过民办学校的党组织建设，通过多元治理充分利用包括各地民办教育联合会、媒体、民众等力量。
积极推动民办教育分类管理，是新时代教育发展的要求，对提升教育办学质量，解决教育发展不均衡等问题有着积极作用。我国的民办教育制度改革通过多年的理论与实践研究已经取得了一些成果，获得了一些经验，但是改革非一日之功，将是一个长期的过程，我们要充分借鉴国外的先进办法，根据我国的基本国情稳步推进民办教育分类管理，为国家培养更多的人才。
