北京市区级专业档案工作的现状与思考
韩萌
摘要：本文结合北京市区级机关及基层档案工作实践中专业档案的内容划分及管理方式上存在的问题，探讨专业档案的概念界定及管理层级和管理方法上应该解决的问题，以提高专业档案工作的科学性和规范化水平。
关键词：专业档案档案管理档案工作
专业档案广泛产生于国家机关及企事业单位的专业工作中，是国家档案资源的重要组成部分，其中包括民生档案等大量与人民生活息息相关、受到社会广泛关注的档案内容。社会法制建设进程的加快和社会经济、文化事业的发展进步，也对专业档案的整理、管理、保存和使用等工作提出了更高要求，需要各级专业主管部门和档案行政管理部门在传统档案管理理论和方法的基础上，针对形成各类专业档案的业务工作规律和专业档案的利用需求，加强对专业档案工作管理的规范性指导。
一、专业档案概念界定与辨析
笔者在对与专业档案相关概念比较的基础上，结合档案工作实践，对专业档案的概念进行界定，认为专业档案是指在专业工作领域内产生，有比较稳定的文件名称、格式，有特定的形成规律和管理方法的各种门类档案的总和。
（一）专业档案和专门档案
在一些档案教学和科研工作中，有“专业档案也称专门档案”的概念描述，但是在档案工作实践中，专业档案是根据档案内容涉及的专业领域划分的，不考虑载体形式，因此不包括理论上属于专门档案的声像档案，这使得专业档案和专门档案的概念界定在学术界尚有争论。
（二）专业档案和民生档案
专业档案是按照档案产生的工作领域的专业性和形成使用规律的特定性划分的。民生档案一般是指内容涉及群众切身利益的档案，是以档案内容涉及的对象来界定的。专业档案和民生档案两个概念划分的参考标准不同，不存在从属或类比关系。
二、北京市区级专业档案工作现状
（一）所涉内容
为了加大各专业主管部门和各级档案行政管理部门对重点专业档案项目的监管力度，引领、规范专业档案的管理，国家档案局于2011年分两批印发了《国家基本专业档案目录》，明确人事类、民生类、政务类、经济类、文化类等专业档案的名称和专业主管部门。其中包括城乡居民最低生活保障档案、食品安全档案、企业法人登记档案等100种专业档案。随着各个专业领域内业务工作的发展变化，北京市区级机关和事业单位在实际工作中产生的专业档案的类别及内容要大大超出《国家基本专业档案目录》确定的内容。
（二）领域来源
专业档案广泛产生于各类专业工作领域，涉及民政、财政、审计、统计、公安、司法、教育、文化等部门。以北京市东城区为例，产生专业档案的单位包括全区民政局、人力资源和社会保障局等32个单位及其下属单位。在专业工作中产生的专业档案有59个类别，各类专业档案案卷数量从数百卷到几十万卷不等。
（三）有关的现行标准
以上专业工作基本都是按照国家或北京市统一的专业标准开展的，但是有明确统一的相关档案整理标准和规范的较少。现有的专业档案管理标准分别由国家级和市级两个层级制定和发布，国家级的如财政部的《会计档案管理办法》、民政部的《婚姻登记档案管理办法》，它们相对较为成熟。市级的如北京市人力社保中心印发的《北京市社保档案管理办法》、北京市民防局印发的《北京市人民防空工程建设审批档案管理办法》、北京市食品药品监督管理局印发的《北京市食品药品医疗器械保健食品化妆品监督管理档案管理办法》等。
（四）专业档案的归属和“和县模式”
目前，各类专业档案的数量及整理和管理方式不同，使得其归属和流向也不同。有些专业档案由产生档案的部门保存，无移交区级档案馆的规定或意向，如公安分局、检察院、法院等；有些专业档案按照市级管理规定应移交区级档案馆，但是数量庞大，整理和编目方法与文书档案差异较大，远远超出档案馆的接收和管理利用能力；有些专业档案尚无明确流向，有的相应的市级单位有接收意向，但是不具备保管存放条件。谈到专业档案的归属，必须提到“和县模式”。2004年5月，安徽省档案局决定开展以“整合资源、创新体制、强化服务”为核心内容的档案管理模式改革，并在安徽巢湖市和县进行试点，将房管局、建设局、交通局、国土局等单位的各类专业档案集中到和县档案馆，使和县档案馆的档案利用量从2003年的123人次猛增至2005年的2760人次。档案界以“和县模式”指代安徽档案改革，并作为各类专业档案统一移交综合档案馆的一次尝试。
三、目前北京市区级专业档案工作中存在的问题
（一）专业档案外延过度扩大
专业档案在一个立档单位的分类方案中是独立于文书档案的，部分单位存在将专业档案的外延过度扩大的问题。一是在类目确立上，分类不够严格。把应该纳入文书档案的内容列为专业档案而单独划分类目，或者被列为专业档案类目的档案从内容和查考利用的需求规律上都没有必要作为专业档案整理。二是在归档内容上，存在抽取文书档案充实专业档案的做法，片面强调专业档案使用的便利性，一定程度上破坏了全宗内档案的系统性。
（二）部分专业档案没有专门整理标准或缺乏档案专业意见
1.部分专业档案没有专门整理标准，以北京市东城区为例，2014年底，22个区属单位产生的44个类别的专业档案中，仅有9个单位（占总数的40.9%）的10个类别（占别总数的22.7%）的专业档案受上级市属业务主管部门指导，工作有标准可依。其他13个单位的34个类别的专业档案没有上级市属业务主管部门的指导或统一标准，其中6个单位的13个类别的专业档案没有作为专业档案整理保存，不设单独类目，全部归入单位文书档案。
2.部分专业档案整理标准缺乏档案专业意见，标准解释和指导工作欠缺。部分专业主管部门制定的专业档案管理办法或整理标准充分考虑了专业工作的规律和特点以及文件的特性，但是在整理方法的规定和要求上对档案管理的环节和满足检索利用需求的前瞻性不足，分类编号逻辑不清晰，并且没有考虑与整个单位档案管理体系衔接的问题。部分专业档案整理标准发布后，后续培训和落实不力，专业档案产生的部门和整理人员未能具备理解和执行能力，停留在有标准未执行，且无检查督促的状态下。
（三）专业档案的管理及流向问题
根据专业档案产生和查考利用的需求规律，以及所涉专业工作要求，部分数量适当、专业性较弱的专业档案，可以随文书档案合并管理，移交同级档案馆。但是部分专业档案数量庞大且专业性较强，查考利用工作与专业工作密不可分，同级综合档案馆馆藏空间不足以容纳，且人力资源的数量和专业结构都不足以完成其管理和使用，专业部门的实际工作需要也不支持移交进馆。这种情况需要具体考虑。其中“和县模式”遇到的最大困难就源于此。
四、解决策略
（一）准确定位，避免专业档案的范围不合理的扩大
根据专业工作特点，严格按照专业领域独有、管理方式迥异的特征确定专业档案的范围。在类目设置上，各级档案行政管理部门既要加强与专业主管部门的沟通，又要加强对具体业务部门的指导，充分了解专业工作的内容和规律，以科学管理、方便利用为原则，对专业档案的定位及类目设置提出合理的指导意见。在归档内容上，合理划分专业档案与本单位其他门类档案的归档范围，时任国家档案局局长杨冬权在2015年中央和国家机关档案工作会议上的讲话中要求：“各单位对专业档案的管理要与机关既有的文书、人事、会计等档案管理相协调，坚决杜绝抽取文书档案补充专业档案的做法。”
（二）顶层设计，部门协同，提高有关标准的专业性
1.有关专业主管部门应该加强专业档案管理工作顶层设计，充分考虑所属单位专业工作特点和发展趋势，制定完善的专业档案整理和管理办法，自上而下贯彻落实。如财政部的《会计档案管理办法》、民政部的《婚姻登记档案管理办法》等较为成熟的专业档案管理办法，融合了专业工作要求和档案工作规范，在全行业范围内统一了某一类专业档案的整理和管理标准，使专业档案的管理和使用有章可循、规范统一。
2.专业档案涉及的专业主管部门和档案行政管理部门应就专业档案管理标准的出台加强沟通协调，使专业工作特点和档案管理常识融合，制定科学合理、定位准确、便于执行的专业档案整理和管理标准，明确专业档案的整理方法和在立档单位整个档案全宗内的类目层级。专业主管部门应加强专业档案工作的人力资源配置，提高监督指导能力，以培训、交流、指导、检查等有效方式强化标准的理解和执行。
（三）确定流向，区别不同情况明确移交方向
专业主管部门要重点研究专业档案的保管期限和归属流向，根据专业档案产生的数量和查考利用的需要，区别对待不同情况。部分专业档案可以移交同级综合档案馆，部分专业档案应该移交上级专业主管部门建立的专业档案馆统一管理和提供利用，还有部分专业档案可以在产生档案的机关保存，但是专业主管部门和档案行政管理部门要加强管理，定期检查。其中查考利用程序比较简单的专业档案可以档案信息资源整合的方式方便利用者的使用。
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作者单位：北京市东城区档案局
