乡镇干部精准扶贫能力建设的影响因素及对策

    孟里中++张朋++刘文光

    摘 要：精准扶贫是“十三五”时期政府工作的重要内容之一。我国贫困户和贫困人口主要集中在农村，而乡镇政府是最贴近群众的一级政府机关，因此，乡镇干部的精准扶贫能力建设关系到扶贫攻坚工作的顺利开展，直接影响着精准脱贫的成效。根据以往扶贫工作存在的问题和不足，要着力加强乡镇干部的学习能力、调查研究能力、创新能力建设；针对现阶段在管理体制、工作作风和激励机制等方面存在的问题，应着力做好干部培训、管理体制规范和组织文化变革等方面的工作。

    关 键 词：乡镇干部；精准扶贫；能力建设

    中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）03-0046-08

    收稿日期：2016-06-30

    作者简介：孟里中（1990—），男，湖北天门人，云南民族大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为社会治理；张朋（1992—），男，云南民族大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为当代政府治理；刘文光（1967—），男，云南民族大学教授，硕士研究生导师，研究方向为社会治理。

    精准扶贫作为我国现阶段扶贫的基本方略，关系到全面建成小康社会目标的实现。精准扶贫是通过对贫困家庭和贫困人口有针对性的帮扶，消除导致贫困的各种因素和障碍，增强扶贫对象的自主发展能力，达到可持续脱贫的目标。在乡镇层面，精准扶贫能力建设旨在提高乡镇干部在扶贫工作中所需要的能力并形成促使其能力不断提升的良性机制。2015年，我国农村贫困人口从2014年的7017万人减少到5575万人，减少1442万人，贫困发生率从2014年的7.2%下降到5.7%。因此，要实现全面小康，必须进一步做好精准扶贫工作。据国务院扶贫办公室统计，要确保扶贫目标如期完成，我国每年要减贫1200万人，每月平均要完成100万人的脱贫计划。由此可见，消除乡镇干部精准扶贫能力建设过程中的障碍，对于做好精准扶贫工作，完成精准扶贫的预期目标，具有重大的战略意义。

    一、加强乡镇干部精准扶贫能力

    建设的迫切性

    乡镇一级政府是我国基层政府，起着承上启下的作用，既要倾听民意、反映民情，使民情上达，又要执行上级政府的政策，其在精准扶贫过程中发挥着关键作用，决定了精准扶贫政策能否做到因时制宜、因地制宜、因户制宜。乡镇干部的形象代表着基层政府的形象，其能力和水平直接关系到精准扶贫工作的成效，决定了精准扶贫工作中政府管理能力和水平的高低，进一步说，乡镇干部的素质直接关系到基层干部队伍的整体水平。

    （一）有助于完成“十三五”规划中消除贫困的目标

    消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，基本实现了小康，但有些地区仍然存在贫困问题。如果贫困地区的面貌长期得不到改善，生活水平得不到提高，就难以实现共同富裕的目标。

    能力是做好一切工作的前提条件。提升乡镇干部精准扶贫能力，做好农村贫困地区扶贫工作，使“精准”贯穿于扶贫工作的始终，就能够按时、保質、保量地完成到2020年完全消除贫困，实现全面小康的目标。

    （二）有助于提升乡镇干部的综合能力，树立良好的基层政府形象

    提高乡镇干部精准扶贫能力是转变政府职能，全面提高政府管理水平和能力，加快我国政治、经济、社会全面发展的一项基础性和战略性工作。充分认识与理解加强乡镇干部精准扶贫能力建设的重要性，建设一支精准扶贫能力强、高素质的乡镇干部队伍，是当前基层政府面临的一项十分重要而且艰巨的任务。只有不断提高乡镇干部精准扶贫能力，才能发挥有限的物质资源、财力资源和人力资源的作用，更好地落实党和国家的精准扶贫战略。同时，乡镇干部精准扶贫能力的提升能够为做好扶贫工作奠定坚实的基础，有助于提升扶贫工作的效率和质量，在公众心中树立良好的基层政府形象。

    （三）有助于实现“两个一百年”奋斗目标

    我国要在2020年实现全面建成小康社会和在2050年达到中等发达国家收入水平的“两个一百年”奋斗目标，加强乡镇干部精准扶贫能力建设则有助于实现上述目标。

    ⒈有助于实现共同富裕。精准扶贫是针对贫困户开展扶贫，争取所有的农村贫困人口脱贫、贫困县摘掉贫困帽子。其目的在于解决过去粗放扶贫过程中出现的扶贫政策针对性不强、资金不到位、效果不明显等一系列问题，其出发点就是为了实现共同富裕。

    ⒉有助于实现社会公平。改革开放以来，我国居民收入分配差距以及城乡二元结构与东中西部地区经济发展差距的不断扩大反应了我国社会贫富两极分化的现实状况。精准扶贫针对贫困户和贫困人口，通过政策支持、资金投入、人力支援等举措，致力于增加这一弱势群体的经济收入，帮助其提高生活水平，改善生活环境，这一惠及民生的举措有助于实现社会公平。

    二、对乡镇干部精准扶贫能力的要求

    （一）学习能力

    学习能力是指获取知识、提升自身才干的一种内在素质，它既是乡镇干部必须具备的基本能力，也是履行职能和提升行政效能的关键因素。特别是在经济新常态、互联网+以及供给侧结构性改革的社会背景下，乡镇干部还存在学历较低、专业素质与社会经济发展的需要不相适应等问题，因此，提升学习能力是做好本职工作的必要条件。

    目前，我国正处在扶贫攻坚的关键时期，乡镇干部面临的工作量更大、更精细，遇到的障碍和困难更多，因此，必须认真贯彻执行中央的扶贫政策，深入了解国情、省情和地方实际，充分利用各种资源，运用现有的技术手段，这样才能做好扶贫工作。学习不能仅仅局限于理论知识，还包括在实践工作中的学习，要养成善于学习、勤于思考的习惯，从实际工作和现实生活中汲取养分。

    克服工作中的困难需要学习，解决工作中出现的问题也需要学习。乡镇干部要做到精准扶贫，必须有较强的学习能力，全面了解地方的经济环境和社会环境，这样，才能采取切实可行的扶贫措施，做好扶贫工作。

    （二）沟通协调能力

    沟通协调能力包括耐心、认真倾听和清晰、完整地表达并且重点突出；有全局意识、民主作风和协调意识；尊重、理解、信任他人，善于与不同性格、不同阶层的人打交道；坚持原则性与灵活性相结合，营造轻松、活泼的工作氛围；有效地运用各种沟通技能和方法，建立和维护工作所需要的正式沟通网络和非正式沟通网络。

    在扶贫工作中，乡镇干部要做好政府与“村两委”以及村民之间的工作，做好扶贫对象的确定、建档立卡、扶贫项目和脱贫退出机制等工作，这样才能保证扶贫的精准性。换言之，只有良好的沟通才能找到贫困户和贫困人口致贫的原因，才能“对症下药”。此外，乡镇干部在工作汇报、请示、报告、工作分派与安排过程中，也必须加强沟通和协调，这样才能更好地完成精准扶贫任务，实现精准扶贫目标。

    （三）调查研究能力

    习近平总书记指出：调查研究是谋事之基，成事之道，没有调查，就没有发言权，更没有决策权。调查研究即坚持从实际出发，认真倾听、仔细观察、有效沟通；深入到群众和基层中去，透过现象发现问题，准确把握事物的本质，发展的历史、现状和产生的影响；探索事物发展规律，预测发展趋势，提出解决问题的办法；善于总结经验，发现典型，以此指导、推动工作。

    调查研究是获取资料和数据的重要手段。扶贫工作要做到精准，必须通过调查研究获取准确、真实的信息；同时，只有调查研究才能时刻掌握扶贫工作的动态，及时、有效地采取措施，做好项目安排、资金使用、工作安排以及干部选派等工作，避免“大水漫灌式”的粗放扶贫。

    （四）识别判断能力

    做好扶贫工作的首要条件是精准地识别扶贫对象，这就需要乡镇干部增强识别判断能力。识别判断能力是指敏锐的洞察、客观的思考，面对问题时能根据具体情况和掌握的信息、知识和技能作出有效、正确、及时的决定的能力。改革开放以来的扶贫工作实践表明，要避免出现扶贫对象不精准、扶贫项目不适当、资金使用不到位、脱贫成效不可靠以及因村派人不妥当，解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”和“如何退”等问题，必须增强乡镇干部的识别判断能力。

    （五）公共服务能力

    公共服务是乡镇干部主要的工作职能之一。公共服务能力即树立全心全意为人民服务的意识，诚信务实；强烈的责任心，对工作认真负责，密切联系群众，关心民生疾苦，保障群众合法权益；追求卓越，注重提高工作效能；积极接受群众监督，耐心听取群众建议，引导群众参与公共事务管理，主动回应群众诉求，勇于接受群众批评。

    提升乡镇干部扶贫工作中的公共服务能力，要求其具备相应的知识和素质。第一，了解扶贫的大政方针和政策。只有深入理解扶贫政策，才能将思想转化为行动，为扶贫提供一系列公共服务。第二，了解并掌握公共服务相关理论。传统的行政管理采取以政府为主导的行政命令式的运作方式，而社会治理理论强调过程、倡导调和、兼顾多元主体、注重互动，因此，只有转变乡镇干部的思想观念，才能使其更好地适应新形势下的扶贫工作。第三，具备扎实的业务知识和技能。扎实的业务知识和技能是服务好基层群众的必备条件。

    （六）政策执行能力

    政策执行能力即在准确理解政策目标的基础上，对上级政府和乡镇政府制定的具体政策和措施能够准确、高效地贯彻实施。一方面，只有提高政策执行能力，才能保证精准扶贫的各项工作落到实处，落实到贫困村、贫困户、贫困村民；另一方面，只有提高政策执行能力，才能完成扶贫计划指标，打赢扶贫攻坚战。

    （七）创新能力

    创新能力包括以下几方面：解放思想，紧跟时代步伐，具有创造精神和革新的勇气；敏锐地发现新问题，总结新经验，提出新思路，采取新的方法和手段，结合实际创造性地开展工作；接受新事物，运用新视角、新思路思考问题。提高乡镇干部的创新能力重在增强创新意识，即对工作的求精意识和强烈的好奇心，敢于不断自我超越；同时，还要培养问题意识，要善于观察、独立思考，不盲目服从权威，勇于承担责任和风险。

    目前，我国的经济环境、政治环境、社会环境等正在发生深刻变化，社会矛盾不断凸显，改革也开始进入深水区。随着改革不断向纵深发展，扶贫攻坚也到了关键阶段，因此，只有做好啃硬骨头的准备，才能应对可能出现的困难和障碍，这就需要不断增强乡镇干部的创新意识和创新能力。无论是工作方法、工作安排还是扶贫模式等都需要根据农村各家各户的实际，大胆尝试，灵活运用发展生产、生态补偿和社会保障兜底等不同的扶贫方法。

    三、影响乡镇干部精准扶贫

    能力建设的因素

    （一）文化程度偏低，知识结构陈旧

    ⒈乡镇干部的文化程度普遍较低。在贫困地区特别是边远山区，由于经济落后、基础设施不完善、生活条件艰苦等多种原因，不利于吸引高素质、高学历的人才，并且因人才大量流失，导致乡镇干部学历相对较低。相对而言，中西部边远贫困地区的情况更加严峻。

    ⒉乡镇干部知识结构陈旧。首先，由于贫困地区相对封闭，信息获取难度大，普通乡镇干部参加培训的机会少甚至完全没有参加学习的机会。其次，随着科学技术的飞速发展，知识更新较快，而乡镇干部的自我学习能力相对较弱，难以适应社会发展和工作需要。再次，年龄较大的乡镇干部具有较丰富的工作经验和较强的实践能力，能吃苦耐劳，但在接受新事物、創造性地解决问题、信息化办公以及运用科学技术辅助决策等方面却存在明显的不足；与之相反，年轻干部学习能力强，容易接受新的理论知识，但在艰苦奋斗、工作经验和工作能力等方面还需要进一步加强。

    （二）管理体制存在弊端

    ⒈职能界定不清。从我国《地方政府组织法》中可以看出，乡镇政府的职能范围只有原则性的规定，并未划分具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权，更未对相关的职位设定具体的职责权限，导致乡镇政府在扶贫工作中与上级政府部门的职能划分不清，对上级政府在人力、物力、财力上形成依赖而无法独立行使职责。此外，乡镇政府内部职能划分不科学，导致乡镇干部在工作上存在消极懈怠、相互推诿和逃避责任等问题。

    ⒉权责不统一。有权力的乡镇干部不必承担责任，承担责任的乡镇干部却没有被赋予相应的权力，权责之间的矛盾必然导致权力滥用和无法履职两种状况。乡镇政府与上级政府部门之间、乡镇政府各部门之间以及各个乡镇干部之间都存在权责矛盾，如果不能有效解决上述矛盾，必然会影响扶贫工作的顺利开展。

    （三）工作作风存在问题

    ⒈缺乏大局意识。很多乡镇干部对扶贫工作意义不明、积极性不高，不能从国家、从全局的高度去审视扶贫工作，在扶贫工作中吃不了苦、担不了责、干不了事，心生懈怠、应付了事，不仅阻碍了扶贫工作的进程，也影响了贫困村、贫困户脱贫的速度，进而影响了精准扶贫目标的实现。

    ⒉工作效率低，缺乏服务意识。在乡镇干部中还不同程度地存在形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风和家长作风，这些都是滋生腐败、脱离群众的根源，严重影响了扶贫政策的贯彻落实。形式主义容易导致工作的表面化，官僚主义容易导致摆架子和官本位主义，享乐主义、奢靡之风容易消磨乡镇干部的意志，使其丧失进取心，家长作风会导致乡镇干部不愿意倾听群众的意见。

    （四）激励机制不健全

    ⒈工作条件差，工资低，福利待遇少。从政府层级来看，乡镇干部处于公务员体系的底端，级别、工资、福利待遇低，这些都不利于调动乡镇干部扶贫工作的积极性。同时，贫困地区艰苦的生活环境和工作条件也不利于激发乡镇干部的工作热情。没有工作热情和缺少干事业的激情，不可能高效地完成精准扶贫任务。

    ⒉晋升空间狭窄。非领导职务的普通乡镇干部是服务群众、做好精准扶贫工作的骨干力量，但受机构编制的限制，其职务晋升空间相对狭窄。在现实中，职务与待遇挂钩，必然导致乡镇干部的工资待遇长期得不到提高，这也会对扶贫工作造成一定的负面影响。

    ⒊自我价值难以实现。个人价值的实现是激发乡镇干部工作热情的一个重要因素，但在现实中，乡镇干部的工作往往不被重视，也难以得到上级政府和群众的认可。特别是非领导职务的干部，受工作条件和工作职权的限制，长期以来自我价值得不到很好的体现，这必然会造成心理失衡，很难以认真、负责、积极的态度对待工作。

    （五）考评制度不健全

    ⒈缺少合理的考核标准。客观、公正、公平、标准统一，是衡量考核标准是否科学的硬指标。在扶贫工作中，扶贫的实绩如何衡量，所占的比重如何确定，都需要在实践中不断进行摸索。事实上，地方组织部门在考察乡镇干部的过程中往往存在主观臆断、个人感情色彩浓以及以上级领导的意见为主等问题，没有真实、准确地考察乡镇干部的实际工作成效。

    ⒉考评结果不够客观、公正。有效的考评工作机制能够使考评工作卓有成效地开展，但在乡镇干部考评过程中，上级评价和组织部门评价成为主要方式，而民主评价、群众意见以及自我评价常常被忽略，使得考评结果难以做到客观、公正。

    ⒊与奖惩关联度不强。对于扶贫工作而言，将精准扶贫的成效量化、指标化与工资增长、待遇提升、职务晋升、荣誉等挂钩，对激发乡镇干部的工作热情发挥着重要作用。但在现实中，“干多干少一个样”“干与不干一个样”在许多乡镇政府部门是一种普遍现象，没有工作压力，没有奖惩的制约，不作为、办事拖沓已成为乡镇干部的一种常态。

    四、加强乡镇干部精准扶贫能力

    建设的对策

    提升乡镇干部精准扶贫能力，是做好精准扶贫工作，实现精准脱贫的必要条件，也是针对扶贫工作现状提出的现实要求。因此，加强乡镇干部精准扶贫能力建设需要做好以下几个方面的工作：

    （一）培训常态化

    加大培训力度，提升综合素质，是提升乡镇干部精准扶贫能力的重要路径，其能够为乡镇干部从外部营造学习环境，创造学习机会，能够很好地解决乡镇干部在理论知识、政治素质和思想道德素质等方面存在的问题。

    ⒈上级政府部门应做好选调培训工作。在精准扶贫过程中，组织部门、扶贫办要整合利用各种资源，邀请相关领导、专家和学者为乡镇干部做好扶贫理论讲授和相关成功案例、经验的介绍，使乡镇干部能及时获取扶贫经验，服务于本地的扶贫工作实际。另外，也可以选调乡镇干部参加一系列干部培训班，到一些扶贫成效显著的地区“取经”或进行实地考察学习。

    ⒉乡镇政府部门内部培训做到常态化。乡镇政府内部要形成一种有效的自我学习机制，每周都要组织学习交流，及时学习中央和上级政府部门的相关文件和政策精神，分享扶贫工作中的经验。在有条件的情况下，邀请相关领导、专家对乡镇干部进行培训。在培训中，要形成一种民主的学习氛围，相互学习，分享成功的经验和做法，对遇到的难题集思广益，形成集体智慧，以提升乡镇政府的凝聚力和向心力。

    ⒊做好送教下乡工作。各级党校、干部学院、高校以及社会教育培训机构聚集了大量的专家学者，具有丰富的教育资源，各级政府可以利用这一资源并发挥其作用，将干部培训班办到田间地头，办到扶贫工作的第一线，针对具体问题现场“开方”，及时解决并检验成效。目前，互联网已使在线学习成为一种行之有效的方式，乡镇干部应利用各种扶贫课程和视频资源通过在线学习实现资源共享。

    （二）管理体制规范化

    ⒈形成有效的扶贫工作机制。形成有效的扶贫工作机制，需要建立专门的乡镇精准扶貧工作领导小组，选派驻村干部，做好扶贫工作计划和安排，使汇报请示、沟通协调等工作规范化并在实践中不断地进行调整。

    ⒉合理划分职权。根据精准扶贫工作计划，乡镇政府各部门内部要对计划进行分解，采取目标管理的方式不断细分到每个乡镇干部，并根据其分担的责任赋予其相应的职权。

    ⒊及时做好反馈和控制工作。乡镇领导干部要按时验收执行情况，对贫困村、贫困户的情况做到动态掌控，根据反馈，对出现的偏差做好控制工作，及时矫正扶贫工作中出现的偏差，对扶贫工作进度要做到适度控制。同时，乡镇干部要做好调研工作，收集信息并进行汇总，为下一阶段的精准扶贫计划工作提供依据，以增强精准扶贫计划安排的针对性和可行性。

    （三）变革组织文化

    ⒈树立正确的世界观、人生观、价值观。只有树立正确的“三观”，才能使乡镇干部走群众路线，激发干事业的热情，全心全意为人民服务，为把贫困地区建设得美丽富饶而奋斗。

    ⒉自觉接受群众评议和社会监督。 让乡镇干部自觉接受群众的监督，让权力在阳光下运行，推动基层政府政务公开，让群众在精准扶贫工作中有更高的参与度，是打好扶贫攻坚战，实现精准脱贫的关键所在。

    ⒊深入开展“三严三实”专题教育。深入开展以“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”为主要内容的“三严三实”专题教育，解放思想，转变乡镇干部工作作风，真正实现权为民所用、情为民所系、利为民所谋，这样，才能真正提高乡镇干部的政治觉悟和道德修养。

    （四）激励机制科学化

    激励包括精神激励、薪酬激励、荣誉激励、和工作激励等。在扶贫工作中，善用激励机制，能够调动乡镇干部工作积极性，充分发挥乡镇干部的才能和智慧。

    ⒈提高工资待遇。提高乡镇干部的待遇，除了提升工资标准外，还要相应提高家庭生活补助标准，着力解决乡镇干部的后顾之忧。对于在边远山区工作的乡镇干部，要在子女教育、身体健康等方面给予更多的政策优惠，着力化解乡镇干部长期积聚的失落、不公平、没前途等负面情绪，用激励机制引导乡镇干部敢于作为。

    ⒉拓宽晋升渠道。我国基层公务员职位职级的设置相对单一，面临晋升的“天花板困境”，因此，组织部门在提拔干部时应更多地考虑基层干部，保障干实事的基层干部受到公正的对待，有足够的成长空间，让乡镇干部有盼头、有干劲，在基层岗位上做出实绩。

    ⒊为自我价值实现提供条件。上级组织部门要为有理想、有知识、有干劲的乡镇干部尽其所能提供条件，让他们在平凡的岗位上做出不平凡的成绩，让能干事的人得到组织的信任和奖励，让诚心实意扶贫的干部得到社会的尊重和认可。

    （五）扶贫绩效考核制度化

    考核制度是干部管理必不可少的一项制度。逐步完善、落实扶贫绩效考核制度，让不干事的人让位，让想干事的人有机会，让会干事的人能成事，让成事的人得到回报，这既是对干部管理的现实要求，也是促使干部履行好职责的需要。

    ⒈建立完善的扶贫工作考核制度。建立扶贫工作考核制度的目的是使扶贫工作能够顺利开展，通过考核对乡镇干部扶贫工作成果进行检验。建立完善的扶贫工作考核制度，公正、客观地评价每一位乡镇干部在扶贫工作中的作为并与奖惩挂钩，使不作为的干部受到惩处，使干实事并干出成绩的干部得到提拔和奖励，有利于激发其工作积极性和热情。

    ⒉把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据。要建立扶贫工作考核指标体系，将扶贫实绩作为考核任用干部的重要标准，用考核的指挥棒来引导乡镇干部的行为，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励乡镇干部到脱贫攻坚第一线大显身手，发扬不怕苦、不怕累的精神，立足基层，协助“村两委”做好扶贫工作，利用所掌握的资源，发挥地方特色优势，做到精准扶贫、精准脱贫。

    改革开放以来，扶贫工作中存在的贫困人口底数不清、具体情况不明、措施针对性不强、扶贫资金和项目指向不准，对相关政策落实变形走样以及不到位、打折扣等问题较为突出，因此，脱贫攻坚贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，而精准扶贫的关键环节在于乡镇干部。换言之，推动精准扶贫、精准脱贫，做好精准扶贫工作，必须加强乡镇干部精准扶贫能力建设。

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    （责任编辑：高 静）