科学性与法治化：政府绩效管理的内在冲突及其解决

    龙凤钊

    摘 要：在我国地方政府绩效管理制度中，权力规范问题日渐突出，从绩效管理项目安排、指标设置、考核办法、结果运用等各个环节都存在权力行使不规范、不透明等问题，已成为绩效管理工作科学性无法得到保障的根本原因。通过对H省X市“城乡同建同治”专项工作案例的分析可以看出，地方政府绩效管理工作的科学性与法治化是“一体两面”的关系，在推进绩效管理科学化的同时，必须充分重视制度建设的法治化问题。

    关 键 词：科学性；法治化；内在冲突；绩效管理

    中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0001-08

    一、政府绩效管理的内在冲突

    及其相关问题

    （一）事件回顾

    2015年7月，笔者深入H省X市进行实地调研，走访了该市“城乡同建同治”办公室（该项工作的领导和组织实施机构，下文简称“同建”工作），获取了相关资料。然后走访了部分社区和乡镇，与乡镇干部进行了座谈交流，同时对部分城镇、乡村居民作了个别访谈。H省X市自2013年起开展“同建”工作，目的在于推進新型城镇化，统筹城乡发展，改善城乡人居环境。该项工作以市区和7个县城及中心乡镇、旅游景区为重点，在城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、环境优化等方面实施同建同治，努力实现“五化四清三基”目标。①由于在“环境卫生整治”方面有单独的考评方法，又有特别的奖励处罚机制，工作难度较大，因此，无论是制度分析还是公众观感，都认为这项专项治理工作实际上是“搞卫生”（尽管相关领导部门一再强调不只是“搞卫生”）。一年多来，该项工作强势推行，X市城乡卫生环境有了极大的改善，但让老百姓担心的是这样的工作能否持续下去，居民讲卫生、搞卫生的习惯能否培养起来。

    然而，现在的问题在于，作为推动该项工作的主力——当地干部对此颇有微辞，甚至认为这样做靠的是主要领导的重视，认为这项工作难以持续下去。开展这项工作，是主要领导为了取得政绩，不符合当地经济社会发展实际，因为在X市这样一个西部山区城市，环境卫生与经济文化建设相比，并不是最紧迫和最重要的，而且这种环境卫生专项治理并非X市的首创，而是在省内其他城市有推广经验的基础上进行的。按照当地干部群众的说法和调研中的发现，X市的“同建”工作确实是通过绩效管理来推进的，用当地干部的话说，是“用考核作为抓手”来推动工作的。调研中获得的关于这项工作的相关资料也都属于绩效管理的规范性文件，因此，适合作为绩效管理制度分析的典型案例。

    （二）制度梳理

    本文使用的资料仅限于市级机关发布的文件，而该市的县级与各部门以及以下单位的各种“同建”工作文件暂不纳入文中，个别引用再作特别说明。

    通过对X市“同建”工作相关文件的梳理，基本可以概括出绩效管理主体、客体、指标、考评办法、结果运用等五个主要的绩效管理制度要素。

    （三）问题聚焦

    为了使问题更加集中，本文将问题聚焦在X市绩效管理中的“环境卫生整治”这一专项工作上。在专项绩效管理中，主要领导较为看重将绩效考评作为“抓手”来推进工作，以克服官僚作风；而普通干部则认为这是“搞人”和“搞政绩”的办法；老百姓则担心这种“新政”能否持续下去。对同一项工作有如此不同的看法，其原因在于：

    从绩效管理的维度思考，一是实施专项绩效管理是否科学？它的有效性和持续性如何？包括活动的成本、效率、效果、效益如何？这种专项治理的公共决策是否科学，是否符合当地经济社会发展需要和实际？是否会因为换了领导而中断？二是如果以上问题的答案是否定的，那么出现问题的原因在哪里？是什么原因导致了这样一个不具有科学性的绩效管理办法的出台和实行。这就需要从绩效管理方案的制定者、制定依据等方面来分析。换言之，尽管考评的是环境卫生整治，但就绩效管理而言，实质上是运用行政权（主要是人事权）进行内部行政管理的过程。再进一步而言，上述问题从实质上看是地方政府绩效管理的法治化问题，即公共权力是否按照法治原则予以规范化的问题。

    围绕以上问题，本文对X市“环境卫生整治”的绩效管理案例进行实证研究。该市绩效管理的科学性问题表现在考评对象分析技术、考评指标设计技术、考评结果报告与解释技术等方面。[1]笔者未将其视为单纯的技术问题，而是将其归为权力规范所导致的问题并由此探寻背后的制度原因，寻求一种法治化的解决路径。

    二、权力规范存在问题的主要表现

    在X市“同建”专项工作中，绩效管理的制度要素和环节很多，本文从管理过程中选取项目设置、程序安排和结果运用三个环节进行集中探讨。

    （一）项目设置对权力规范不力

    在调研中，笔者特别访谈了X市下辖的HY县某局的一位干部。据他介绍，该局负责县城某社区的卫生治理工作，由于本单位人员较少，又多是女同志，所以，他们抽出办公经费雇农民工来打扫，一年大概两三万元。笔者质疑：“环境卫生整治并非你们局的正常职责，把办公经费用于打扫卫生，是否会影响正常办公？”该干部说稍微控制其他工作的开支还能勉强维持，上面也会有资金拨下来作补充。由此可见，绩效管理项目（体现为指标）设置突出地体现了管理者的政策取向与目标。一般来说，有关考评项目和指标的规定必须在考评对象的法定职责范围之内，否则就有违反职权法定的可能。体现在两个方面：一是增加了本来没有的职权和职责，因为绩效管理方案强加了考评项目（指标），实际上等于增加了部门或下级的职责；二是减损和冲击了原有的职能。如上述案例，一旦增加了卫生整治的开支，就必须减少履行其他职能所需的开支。尽管有上级拨款予以补助，但对于整个公共部门系统而言，等于抽调了其他方面的预算开支。这种相关公共事项之间的决策从总体而言是一个零和博弈，也就是说，决策者的决策应当在法定职责范围之内作出，不能在法定职责中随意增减。

    虽然X市《绩效考核管理暂行办法》中有专章对“考核项目与指标设置”（第三章）进行规定，如其中第10条规定：要“规范考核项目管理”，“按严格审批、减少总量的原则，对项目实行一年一定”。而且第11条规定：部门日常性工作原则上不纳入全市综合性绩效指标体系，而是“由部门在本系统内部组织进行考核管理。确属重大全局性工作需纳入的考核指标，要严格把关……统筹进行指标设置。”但什么是“确属重大全局性工作”，当然要看“主要领导的重视”程度。在X市调研时，一些干部认为“环境卫生整治”之所以能够纳入全市绩效考核管理实施方案并采取单独的考评方法，就是因为主要领导的重视。在X市2015年《县市绩效考核指标》中，将全市工作的指标分为经济发展与重点工作、深化改革与依法行政、社会治理与民生保障、文化建设与生态文明、从严治党与机关管理等5个方面的一级指标；二级指标设有主要经济指标、年度重点工作、依法行政、国土资源管理、粮食安全、主要污染物减排、水源保护、重金属污染防治、污染防治、农村生活垃圾处理、森林保护、组织建设等47项。其中与上述“搞卫生”紧密相关的是“农村生活垃圾处理”，分值为10分，占比1%，与森林保护、水源保护、国土资源管理、科技创新权重相等，至于信息公开、计划生育与安全生产等三级指标则不设基本分，实行扣分的方法。值得注意的是，在“年度重点工作”这个二级指标中设有专门的“城乡同建同治”项目作为三级指标，分值为30分，数据采集责任单位为X市同建同治办公室。

    （二）程序安排对权力约束不够

    根据2014年度《X市城乡同建同治工作考核评比办法》，“同建”分为“环境同整治工作”与“城乡同规划、设施同建设、产业同推进、事务同管理工作”两类。其中，环境整治“实行一月一考评，两月一奖罚”。具体来说，由州同建同治办公室组织考评人员根据年度《任务分解表》及《考评细则》要求，采取“暗查”或“明检”的形式，每月对各县市（区）环境卫生整治情况进行一次现场考评，每两月进行一次综合排名并兑现奖罚。也就是说，绩效考核的方式是“暗查”和“明检”两种方式。但对于如何进行“暗查”和“明检”并没有作详细的规定。笔者在调研中了解到，“暗查”就是考评人员不通知考评对象，按照事先选定的路线，随机挑选几个县、乡、镇进行评分，考评现场没有考评对象的参与，只是事后通知考评结果；“明检”就是事先通知考评对象并有考评对象全程参与，或者由考评对象选择考评的地点。二者的主要区别在于是否事先通知。依据2013年的《城乡同建同治考核评比办法》，在现场考评中，“暗查”计分占60%，“明检”计分占40%。如果对考评结果存有疑义，考评对象无申诉救济程序。在实际工作中最为突出的问题是“暗查”，当地干部反映较多的问题主要有两个：一是考评对象的选择性。由于现场考评对象并无选择的标准，并且为了使考评具有真实性，考评主体常常搞“突然袭击”，去哪里检查实际上是由考评人员主观选择。二是考评裁量性问题。由于市委绩效办公室的工作人员很多都是由“大学生村官”组成，他们与考评对象并无任何关系，自然不用顾忌打分的高低，因此往往在裁量范围内按照最低分打出，这就给被考评对象带来了很大的压力。当然，这种压力可能正是考评主体所要追求的效果。

    但问题在于，对于考评对象而言，由于考评之前无法预料，又没有事后的救济程序安排，实际上，根据X市《城乡同建同治考评工作八项规定》中第6项的规定：“暗查时，各县市区不得派员跟踪和陪同考评”，这就使得外部监督成为不可能，而内部监督又缺失。即便考评人员完全秉持公正、合理的暗查程序，那么考评对象和单位也完全有理由认为自己受到了不公正的对待，并有理由质疑这种考评程序和结果。 为了应对这种考评方式，很多地方和单位都采取层层加码、指标下派的方法，并采用更加严格的结果运用方式来奖罚。这就导致了指标设置、权重安排和结果运用的扭曲。而这种扭曲主要在于程序的不可预测和不可监督。所以有学者认为，“地方政府绩效评估制度安排的主要任務是科学规范地方政府绩效评估的程序、建立健全地方政府绩效评估的信息保真制度和结果运用制度”。[2]

    （三）考评结果运用对权力规范不当

    根据2014年《X市城乡同建同治工作考核评比办法》，考评结果运用分为市级和县级，县级参照市级。市级的考评结果运用包括：“⑴将城乡同建同治工作纳入全市绩效考核。⑵每次考评情况专报市委、市人民政府主要领导及相关市领导，并反馈给各县市（区）及相关单位。同时，将考评结果在新闻媒体公布。”具体在“环境同整治考核”方面：⑴每两月进行一次奖罚。排名第一、第二、第三、第四的为一类县市（区），分别奖励30万元；排名第五、第六、第七、第八的为二类县市（区），不奖不罚；排名倒数第一的为三类县市（区），处罚20万元。奖金的70%用于城乡同建同治项目建设，30%用于奖励城乡同建同治工作中成绩突出的单位和个人。⑵每两月在市电视台及市委机关报公布一次县市（区）考评排名结果，同时公布一批工作突出的优秀乡镇（街道）名单以及一批需要整改的乡镇（街道）名单，具体名单由各县市（区）根据考评排名结果上报。名额分配为：优秀乡镇（街道）LS县、YS县各4名，FH县3名，其他县市各2名，市经济开发区1名；整改乡镇（街道）县市（区）各1名。各县市（区）于次月上报对有关乡镇（街道）的奖惩措施落实情况。⑶连续两次排名倒数第一的县市（区）人民政府主要负责人通过电视台公开说明原因。⑷连续三次排名倒数第一的县市（区）党政主要负责人和分管领导由市委、市政府主要领导进行约谈，市委组织部记录存档。

    根据绩效管理理论，考评结果运用的核心是激励与约束机制的构建即奖惩机制，这种机制可以转换成为法律上的权利与义务关系，并用法律的语言表述出来。换言之，结果运用实际上是一种法律关系或法律行为。特别是惩罚行为涉及到管理对象的权利保障，必须具有明确的法律依据，并按照法定事由和法定程序进行；奖励方面必须于法有据，以避免滥发福利等问题。回到本文的案例中，X市的考评结果运用在经济、人事上的奖惩就存在法律依据的问题。由于上述奖金来自各县市的上缴，这就涉及到我国《预算法》的程序，排名及其公布是否具有合理性也值得探讨。根据X市绩效考核管理办公室的文件——《创新体制机制、完善考核评价体系》提出的“严格奖惩，确保奖惩激励效果”的要求，“一直以来我市在结果运用上实行‘三挂钩政策”。根据该文件，“三挂钩”是指，第一，与评优评先挂钩；第二，与绩效工作奖励挂钩；第三，与干部选拔挂钩。但值得注意的是，评优评先是根据事先确定的比例进行的，第一到第四的单位，其优秀比例分别确定为20%、15%、10%、7%。笔者在调研中了解到，这种比例的设定是依据经验并经过讨论产生的。实际上，作为一种事先确定的比例，无论采取什么样的程序来“讨论”，总是无法消除其主观性、经验性，因而不具有科学性。同样，排名上报的“名额分配”也不科学。因此，建立在这种优秀比例、名额分配基础之上的考评结果运用的科学性也会受到质疑。关于这一点，“国际公共管理实践表明，把奖惩作为评估结果运用的惟一形式，简单化的‘荣光或现丑之类的排行榜，会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和‘玩游戏的行为，抵消组织绩效评估的效果。”[3]

    三、权力规范存在问题的主要原因

    （一）依法行政之困

    “依法行政的基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。”[4]具体包括三项内容：法律创制、法律优先、法律保留。绩效管理过程中涉及到组织权、人事权、财务权等大量公共权力和公共资源的分配和使用，是产生权力滥用或者不合理使用现象的重要领域，因此，必须贯彻依法行政原则，即“用法治思维和法治方式”来设计工作方案。首先，行政机关及其工作人员的职权必须依法取得。取得的方式有三种：一是行政机关设立时的法律规定，二是法律法规或者规章的特别授权，三是有权的行政机关的委托。其次，行政机关及其工作人员的行政职权必须依法行使。权力必须严格按照授权法规定的职权范围、行为方式及程序来行使。再次，违反职权法定原则要承担一定的法律责任，实行可救济原则。

    在X市的“同建”工作中，之所以存在项目设置、指标安排、考评程序不合理，考评结果运用过度等问题，归根到底是绩效管理的“规则”制定者和实施者未能严格贯彻依法行政原则。如前文所述，X市下辖的HY县某局根据“同建”工作安排，负责县城某社区的卫生治理工作。很显然，这并非该局的法定职责，但由于X市重视“同建”工作并采取绩效管理的办法，使得这项工作反而成为“重中之重”，这不仅增加了下辖单位的工作职责和财务预算，也使下辖单位的人力资源安排因为绩效考评而冲击了本来的法定职责。比如：一个本来是专门做文职工作的秘书，现在却要负责打扫或者监督打扫卫生，如果考评不合格则要面临种种不利后果。形成这种局面的根本原因则在于：依法行政所要求的“职权法定”原则在无形中被忽视了。对此，北京大学周志忍教授认为，“政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象。”[5]

    那么，在绩效管理实践中，考评对象和单位有权拒绝法定职责范围以外的工作吗？或者说如何避免法定职责以外的工作进入绩效管理的项目设置和指标安排之中？依据“无法律无行政”的原则，市级的规范性文件不能创设行政部门的职权或职责，通过绩效管理增加职责或者减损权力都是违背依法行政原则的。说到底，这种绩效管理方式实际上是地方主要领导以绩效管理为名的一种“权力的恣意”。如果说通过地方绩效管理增加职责或减损权力存在权力合法性问题，那么，是不是地方政府完全没有自主地安排行政事务的空间和可能性呢？事实上，地方政府可以在法定的范围内自主安排地方行政事务。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第5项规定：县级以上的地方各级人民政府“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”同时，该法第8条第3项规定：县级以上的地方各级人民代表大会可“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。可见，有些“重大事项”要经过人大程序，而X市“同建”工作明显缺少这一程序。

    （二）合理行政之难

    当代行政法不仅强调行政行为的“合法性”，也同样强调行政行为的“合理性”，即要將依法行政与合理行政统一起来。关于合理行政，主要体现在行政裁量行为及其程序上。在应松年教授主编的《行政法与行政诉讼法学》第二章“行政法的基本原则”专节论述了“合法行政”和“合理行政”两个原则。应松年教授认为，之所以存在广泛的行政自由裁量行为，一是在消极意义上行政裁量行为不可避免、不可缺少，立法的规范不可能也不必要事事都有确切的规定；二是在积极意义上，行政裁量行为适应了社会经济发展和行政规制的需要，有助于实现个案正义。因此，在行政法上需要一个原则来统辖和指导这类行为，这就是合理行政原则。[6]在这个原则的基础上，才有公平行政、平等对待、正当裁量、比例原则等具体原则。

    在X市的绩效管理实践中，突出的问题在于权重设置、考评赋分、奖惩力度的合理性。根据上文论述可知，在“暗查”过程中，原则性约束规则较少，容易出现选择性执法问题，同时没有考评对象在场的监督和申诉程序作保障，很容易造成这种“评分”的自由裁量行为不受约束和监督，进而使得考评对象有正当的理由认为自己受到了不公正、不平等的对待。换言之，即使考评主体本着公正、平等的原则，并且完全按照某种客观的或随机的方法进行“暗查”和抽检，但由于缺乏相应的规则约束，考评对象仍然有理由对这种考评行为的合理性提出质疑。这是程序正义的问题。在调研中笔者发现，X市的绩效管理在一定程度上有意借助“暗查”并赋予其较大的权重，使得纵向行政管理关系变得比较紧张，这也是导致下级干部不满的重要原因。当然，也印证了中山大学倪星教授的观点：“从总体上看，我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段。”[7]而这种控制冲动又来自“政府的赶超压力与政绩饥渴”和政绩竞赛。并且，由于“科层体制与政绩目标的层层加码”，[8]到了下一级的绩效管理中，无论是指标设置、权重安排还是考评方法都更加不合理。这种情况在调研中也得到了印证。笔者在X市下属的HY县了解到，该县多次被评为“同建”工作的先进，是因为该县领导的重视，在奖惩方面采取了更加激进的做法，比如考核事项的“一票否决”和“末位淘汰”等。对于这种做法，有学者认为：“绩效评估结果利用上急功近利，简单化采取‘一票否决‘末位淘汰等貌似激进，实则很不科学的做法”，“特别值得警惕”。[9]这样的绩效管理办法使得合理行政成为不可能，也就是说，绩效管理中的合理行政原则要依靠“适度激励原则”来保证。过度激励（包括负面激励）必然导致不合理行政行为的发生。而“适度激励和激励制度化是绩效管理成功实施的重要保证。”[10]

    （三）权利救济之弊

    由于绩效管理涉及到利益、权利的增减，尤其是不利的结果运用涉及到考评对象和单位，容易引起纠纷和矛盾，因而“有必要建立科学的绩效申诉与争议处理制度”“……保证组织内部的信息流通畅通而不会被刻意地屏蔽掉”。[11]当然，这种救济程序的作用具有双重性：一是权力监督问题，即在绩效管理过程中，对公共权力的监督，保障绩效管理行为的公正、透明、公开问题；二是权利救济问题，对于在绩效管理过程中权利受到不正当、不合理减损的人员进行救济。由于绩效管理属于内部行政行为，因而其救济渠道与外部行政行为相比存在特殊性。从目前来看，主要有申诉、行政复议两种救济方式，至于是否能够提起行政诉讼，还有一些值得研究的问题。而实际上，绩效申诉也是一种沟通和反馈。由于缺乏这种制度安排，也是导致本文中X市“同建”工作考评中存在较多质疑的一个原因。

    绩效管理的权利救济问题主要出现在考评过程和考评结果运用尤其是考评结果运用的惩罚或其他不利后果上。在考核过程中，主要是在评分认定出现不一致或者证据方面有疑义时。笔者主要分析了结果运用的权利救济问题，因为这直接关系到考评对象（即内部行政相对人）的权利保障问题。

    《X市五个文明建设绩效考核管理暂行办法》（该市关于绩效管理的综合规范性文件）第19条规定：“申诉与复核。市绩效办在市委常委会议审定考核结果之前，向考核对象反馈扣分情况，在规定时限内接受申诉并予复核”。但在“同建”工作绩效管理中，从所收集到的书面文件中却没有找到相应的权利救济规定，这显然与该市的绩效管理事项不协调。笔者认为，在专门的绩效管理制度中没有申诉规定并不等于没有申诉制度。因为申诉作为一项一般性制度在我国现行《宪法》和法律中已有明确规定。如我国现行《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这就使得申诉权成为公民的基本权利，当然包括地方政府部门的公务员。由此形成的“绩效申诉制度可以用来抵御评估主体对评估对象正当权益的侵犯，防止权力恣意与滥用，纠正绩效评估过程中出现的错误，维护绩效评估的客观性和公正性。”[12]美国学者赫尔曼·阿吉斯在《绩效管理》一书中提出：“合法的绩效管理体系应当具备的特征”之一是“在绩效管理体系中包括一个正式的申诉程序”。[13]这一点除了鼓励地方政府在相应的绩效管理中落实和加强以外，还需要在绩效管理顶层制度设计上予以保障。

    四、改革趋势：科学性与法治化的统一

    公共部门绩效管理不同于企业绩效管理的原因在于：其涉及公共权力的运用和监督问题。公共部门绩效管理与私人部门绩效管理之间的根本区别就是，公共部门行使的是公共权力，消耗的是公共资源，因而有接受公众监督的义务。并且，为了避免公共权力滥用，管理者本身也需要受到法律的规范。换言之，权力规范问题是公共管理区别于企业管理的根本特征。所以，在政府绩效管理中，科学性与法治化之间的冲突与互动具有一定的普遍性和规律性。这种普遍性和规律性表现为：违背绩效管理科学性的规定和做法，往往也正是因为缺乏法治原则；反过来，违背法治原则的规定和做法，是导致绩效管理不科学的根本原因。要解决绩效管理存在的问题，就要从法治化角度寻找解决之道，即法治化是因，科学性是果。

    回到本文的案例中，X市“同建”工作中的绩效管理之所以存在考评项目设置不合理、考评程序不透明不公正、考评结果运用极端化、很多基层单位偏离本职工作、干部抱怨和质疑等问题，一个根本的原因就在于权力缺乏法律制度的约束，由此使得绩效管理成为领导者个人或集体追求政绩的工具。对此，可以借鉴美国于1993年通过的《政府绩效与结果法》（GPRA），该法对美国联邦机构绩效管理的程序、方法和考核都作了严格的规定，并将这些具体操作程序都上升到了法律的高度。可以说，本文探讨的X市绩效管理存在的问题在我国具有一定的代表性，因此， 只有实现绩效管理的法治化，才能保障绩效管理的科学性。

    【参考文献】

    [1]萧鸣政.现代绩效考评技术及其应用[M].北京大学出版社，2007.15.

    [2]彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索，2004，（10）.

    [3]Behn，Robert.Why Measure Performance？Different Purposes Require Different Measures[J].Public Administration Review，Vol.63，No.5，2003.转引自周志忍.政府绩效管理研究：问题、责任与方向[J].中国行政管理，2006，（12）.

    [4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社、高等教育出版社，2011.

    [5]周志忍.政府绩效管理研究：问题、责任与方向[J].中国行政管理，2006，（12）.

    [6]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].法律出版社，2009.

    [7][8]倪星.中国地方政府绩效评估创新研究[M].人民出版社，2013.72，75.

    [9]周志忍.我国政府绩效评估需要思考的几个问题[J].行政管理改革，2011，（04）.

    [10]胡稅根.公共部门绩效管理——迎接效能革命的挑战[M].浙江大学出版社，2005.15.

    [11]方正邦，冉景亮.绩效管理[M].科学出版社，2016.162.

    [12]范柏乃.政府绩效管理[M].复旦大学出版社，2012.422.

    [13]（美）赫尔曼·阿吉斯.绩效管理[M].刘昕等译.中国人民大学出版社，2013.270.

    （责任编辑：高 静）