农地非农开发的社会稳定风险与治理

    唐惠敏++范和生

    摘 要：农地非农开发是工业化和城镇化迅速推进的结果。我国土地制度存在的缺陷以及相关法律法规的滞后性使得农村土地征收与非农开发过程中的社会稳定风险不断增加，已成为我国农村土地制度改革和新型城镇化的掣肘。因此，迫切需要加强顶层制度设计，既要对现行的土地所有制和土地管理相关法律法规进行修订，为失地农民的土地权益提供坚实的法理支撑和制度保障，又要创新地方政府社会治理方式，提升农村集体经济组织的发展能力，为我国农村土地制度新一轮改革创造条件。

    关 键 词：农地非农开发；土地管理；社会稳定风险

    中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0015-08

    收稿日期：2016-09-20

    作者简介：唐惠敏，男，安徽安庆人，安徽大学法学院博士研究生，研究方向为宪法与行政法、社会治理与法治；范和生，男，安徽合肥人，安徽大学社会与政治学院副院长，教授，博士研究生导师，研究方向为社会治理与法治、农村社会学。

    基金项目：本文系2016年安徽省社会科学创新发展研究课题“涉环保重大项目社会稳定风险评估与防控体系研究”的阶段性成果，项目编号：2016ZD017；国家社会科学基金重大招标项目“采煤沉陷区‘生态——经济——社会多维关系演化规律及调控机制研究”的阶段性成果，项目编号：14ZDB145。

    近年来，随着城镇化速度的不断加快，土地问题特别是农村土地非农开发问题已成为我国社会矛盾的焦点之一。农地非农使用规模的不断扩大和无序开发，不仅浪费了大量的土地资源，破坏了土地生态环境，而且临近国家“土地红线”，进而影响了粮食和农产品的供应。现行的土地制度和管理办法存在诸多问题，由农地非农开发引发的一系列社会稳定风险折射出我国农地非农开发存在着深层次的制度问题。因此，对现行的土地所有制和土地管理相关法律法规进行修订已成为多数人的共识。2016年，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持农村改革座谈时反复强调：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系……要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。[1]因此，我国农村土地制度改革应当加强顶层设计，既要结合当下实践，加强对现行的相关土地制度进行修订和完善，又要借鉴先进经验，从立法上保护农民的土地权益。

    一、農村土地管理与农地非农开发

    农地非农开发是指农村集体土地改变土地用途，从事非农开发建设。自上个世纪80年代起，城镇化开始复苏并进入持续发展阶段，城市建设用地需求骤然上升，而计划经济体制下实行的建设用地无偿划拨政策既导致了土地的浪费和不合理使用，也放大了用地需求。特别是上世纪70至80年代沿海地区社队企业（后称乡镇企业）在土地包干后蓬勃发展，使得农地转工业使用的需求不断加大。1987年12月1日，深圳经国务院批准公开拍卖一宗开发土地，出让50年的使用权，拉开了土地所有权与使用权的分离、将土地使用权作为财产权拍卖转让的序幕。虽然1986年制定的《土地管理法》规定：国家根据建设需要制订土地开发使用的总体规划。其中，各级政府设立统一的土地管理机构，对建设用地实行统一的分级限额审批，县乡政府有权审批农民宅基地使用面积。但在现代化和城镇化建设的浪潮中，乡镇企业用地、宅基地建设等都采取了相当宽松的政策。20世纪90年代，我国城市建设用地激增，蔓延至城市周边农村。由于政绩考核长期以GDP总量和增速为核心指标，一些地方政府在经济建设中往往以城乡建设用地增减挂钩、农地流转等名义，肆意破坏土地用途管理制度，导致非法买卖土地、暴力征拆和擅自扩大建设用地规模等现象屡见不鲜，使大量农村优质耕地被占用。与此同时，为改善农民生活质量，许多地方乡镇和村委会无序扩大基础公共设施建设用地范围，农民非法占用基本耕地新建或扩建住宅，导致基本农田急剧减少。农村土地管理的乱象迫切要求对现行土地管理制度加以修改和完善。

    为保护耕地和限制农地的非农使用，1988年我国《宪法》增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿”和“土地使用权可以依法转让”的规定。[2]同年，我国《土地管理法》也进行了修订，推出了一系列新办法，具体规定了“国家实行土地用途管制制度……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。《土地管理法》进一步严格了农村土地非农使用的年度指标，制定了严密的、层层分解的建设用地指标分配和控制制度，加强了对乡镇企业、乡镇村集体公共设施和公益用地、村民住宅用地以及建设用地规划的引导，并设定法定程序加大对农村土地非农开发的审批和核准力度。这些举措在一定程度上遏制了农村城镇化进程中的土地非法占用、征收和建设的乱象。

    在城镇化迅速推进的当下，地方政府对集体农用地的征收与开发不仅无法避免，而且将长时期保持一定规模。当前学术界对农村土地改革方向争论很大，但无论是倡导土地国有化或私有制，还是在完善农村集体土地所有制基础上赋予农民更多的土地收益权，其最终目标都是为了保护农民的土地权益，而农民土地权益的实现是以我国《宪法》为依据并受《宪法》保护的。但在现实中，一些地方政府按照《土地管理法》的规定行使土地征收权，将农用地转变为建设用地并通过公开招、挂、拍的方式获得了巨大的增值利益。“地方政府出让建设用地即为土地用途变更而产生的发展利益，从权利归属层面，可将其界定为土地发展权”。[3]对此，我国法律应当确保被征地农民与地方政府、建设用地项目法人同等参与级差受益分享的权利。而实际情况是，大量被征地农民的合法权益缺乏法律和政策保障，因农用地征收补偿、拆迁安置等矛盾引发的群体性事件逐年上升，严重威胁着社会稳定。因此，地方政府在农地非农开发的利益分配中需要平衡好土地发展权在相关利益群体间的关系，既不能假公济私，更不能枉顾法律的权威，随意“拿蛋糕”。

    二、农地非农开发带来的社会稳定风险

    自21世纪以来，我国有关土地管理的规范性文件不断出台，但仍旧无法遏制各地非农建设用地的态势。虽然1988年修订的《土地管理法》实施了严格的土地用途管制和规划管理制度，但地方政府在农地征用、补偿与开发过程中的违法违规行为仍不同程度地存在，已成为我国农村土地新一轮改革的掣肘。

    （一）风险之源：土地制度缺陷与地方政府行为的异化

    荷兰学者何·皮特将中国农村改革成功的关键归纳为“有意的制度模糊”。[4]笔者认为，该观点既抹杀了我国政府60年来为保障农民土地权益所作的历史性探索，也忽视了我国土地制度改革的本土性与复杂性。改革开放前的“共同纲领”“五四宪法”“七五宪法”在土地所有权规定方面都作了有益努力，为现行“八二宪法”制定的土地制度规范奠定了基础。虽然现行《宪法》对农村集体土地及其所有的具体形式没有作具体说明，但我国《物权法》《土地管理法》等其他相关法律已对《宪法》的抽象性规定予以明确。因而“立法上的抽象性并不等同于制度模糊，更不是有意的制度模糊，恰恰相反，它是一个不断明晰农地所有权归属的立法过程”。[5]应当承认，我国土地制度之所以存在问题，与土地制度在概念明晰、地权归属、利益分配等方面的缺陷密不可分。正是因为土地制度的缺陷才造成了利益相关者对权属认识的模糊与混乱，才给地方政府提供了更多的权力寻租机会和异化空间。土地政策在制定和施行的过程中掺杂着地方政府与农民权利博弈的异化现象，并由此带来了两方面的政治稳定风险：一方面，从土地行政关系的历史变迁来看，中央倾向于采取正向的激励策略，通过赋予地方政府在土地行政方面更多的自由裁量权，增强地方政府对土地管制和开发的自主性。然而，在现实中，“中央和地方陷入了一种演化博弈的格局当中，双方存在各自的支付考量”，[6]进一步增加了央地关系的风险指数。另一方面，土地改革思路不明确导致地方政府自行其是。目前，在我国《物权法》《土地管理法》《土地承包法》以及最高人民法院的司法解释中，都没有给出处理土地所有权与开发权纠纷的明确答案。以地生财、与民争利的行政权力异化现象在地方土地纠纷中普遍存在。由于地方政府在农地规划、征用、开发和调控中的行政违法行为缺乏上级政府部门的管制和农民的监督，因而我国土地制度改革面临着诸多困境，难以有序推进。

    （二）矛盾聚集：地方政府与被征地农民之间权力（利）失衡

    由于地方政府和农民的利益诉求及达成目标方式迥异，因而在拆迁补偿、征地安置与后续生存保障等方面不可避免地存在矛盾，而农民在与地方政府的利益博弈中往往处于弱势地位。在多种因素的作用下，征地矛盾极易在短时间内演化为具有强烈破坏性的群体性对抗事件。“农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题”。[7]当前，土地产权制度缺陷、征地权滥用、生存与发展缺乏保障、利益表达机制受阻是农地非农开发过程中社会稳定风险聚集的主要誘因。⑴产权制度缺陷是风险聚集的根本因素。产权问题是土地制度的核心议题。巴泽尔在《产权的经济分析》中认为，完备的产权是一束权利的集合，至少包含使用权、收益权、决策权和处置权。[8]我国《宪法》规定，集体土地所有权归农民集体经济组织、村民委员会或乡镇农民集体所有，而农民只享有对本集体土地的使用权，即承包经营权。当前，农村土地产权制度存在的问题就在于：虽然法律赋予农民以集体的形式享有土地的所有权，但农民却没有对土地处置、收益的独享权和自由转让权。而地方政府凭借对土地管理、审批、征用与规划的权力侵害了农民对土地享有的法定权益。⑵征地权滥用是诱发风险的直接原因。由于现行法定征地程序规范性欠缺、农民参与征地决策与监督的意识不足以及征地执法制度不完善，因而暴力拆迁、违法征地、变相买卖土地的现象不同程度存在，偏离了政府征地的初衷。失地农民只能被迫接受征地补偿与拆迁安置方案，而征地规模、补偿标准、安置办法、农地用途等完全由地方政府自由裁量，潜在着一定的社会不稳定风险。⑶生存与发展缺乏保障是风险聚集的关键。我国法律赋予地方政府征地的自由裁定权，如果该权力得不到上级政府的控制和社会的监督，极易压缩农民的土地权益，诱发以权谋私、滥用职权等腐败问题。[9]当前，地方政府垄断了土地的一级市场开发权，导致土地价格异常升值。在征地过程中，地方政府倾向于货币安置，但失地农民仅靠为数不多的拆迁安置补偿难以摆脱贫困，养老、医疗、再就业等后续隐患严重制约着农民的可持续发展。⑷利益表达机制受阻是社会风险聚集的外在推力。当失地农民的权益受损，上访、投诉便成为其表达合法利益诉求的渠道。然而，某些乡镇政府或置之不理，或以各种理由推诿甚至以公权力予以压制。由于缺乏表达利益诉求的渠道，加之诉讼成本高昂，司法协调机制不健全，因而农民往往通过非制度化的方式给地方政府施压，以达成既定目标。不言而喻，当下我国征地过程中地方政府与失地农民之间权力（利）平衡机制的匮乏以及对农民土地权益的漠视，已成为我国城镇化进程中不可回避的矛盾和难题。

    （三）畸形依赖：土地财政背后的利益博弈与负效应

    1994年，中央和地方的分税制改革使得地方政府逐渐以土地征用、开发和出让为发展模式，从而形成了“中国式土地财政”。诚然，“土地财政”在我国推进城镇化和工业化建设中起到了关键性作用，但由于土地的一级开发都由地府政府进行招标、拍卖、挂牌出让，并且土地开发收益权属于或主要属于地方政府，为此，许多地方政府都成为违法违规用地的主体，产生了诸多负面效应。一是在追求政绩和财政收入增长的双重驱动下，地方政府往往以土地储备与集约使用、土地流转、农村城镇化为名，先租后征、变相改变土地用途，把农民的土地低价征用后通过招、拍、挂的方式获取高额财政收入。二是严重侵害了被征地农民的合法利益。法定的征地补偿标准远远低于政府以招、拍、挂的市场方式获取的财政收入；而征地和售地之间形成的丰厚的级差地租几乎全部划归政府所有。[10]在土地增减挂钩和撤村并居过程中，一些地方政府违背农民意愿强拆民居房屋，以低廉的征地补偿诱导农民“上楼”，而随后又高价转让给开发商。由此产生两个扭曲结果：征地价格的不断攀升和城乡居民贫富差距的进一步拉大。三是地方政府财政风险加大。分税制实施后形成的“土地财政”与房地产市场紧密联系在一起，地方政府实质上与房地产开发商、金融机构形成了利益依存关系，而楼价和土地价格在很大程度上影响着地方政府的偿债能力和金融机构的资产安全。一旦房地产业“空洞化”或者短期崩盘，就会给当地带来财政和金融危机。四是浪费了大量的土地资源。地产暴利和金融倾斜使得房地产业异军突起，“制造出大量只有信用价值没有真实消费需求的‘鬼楼甚至‘鬼城”。[11]由于地方政府的推波助澜，全国地产库存已逼近7亿平方米。2004年国务院批准建立国家土地督查制度，设置国家土地督察机构，实行省级以下国土资源主管部门垂直管理，中央向地方派驻土地督察专员监督土地执法，国土资源部门甚至利用现代卫星遥感技术监控地方土地的开发使用状况。[12]虽然在短期内取得了一定成效，但各地违法违规征地开发现象依然比较普遍。

    （四）合法化之争：“小产权房”与农民自主城镇化的悖论

    由于我国地方政府并没有对农村土地用途实行严格的规划管理与治理，加之村级自治组织能力相对薄弱，使得农村土地非法流转与改变土地用途用以建设住宅的现象长期存在。特别是在城市规划建设的近郊农村，地方政府低价征地补偿引发了农民的不满，如“小产权房”就是农民对地方政府垄断土地开发权不满的体现。当前，有些學者对“小产权房”持宽容或支持的态度，认为“小产权房”是城郊农民参与土地增值收益分配和拥有自主城镇化权利的表现，“小产权房”的产生具有正当性，应当承认其合法性。然而，我国明确禁止违法破坏耕地与农地自由进入建设用地市场的法律规定是毋庸置疑的。这其中有多层面的考量：其一，国家耕地和粮食安全是反对“小产权房”合法化的最正当的理由。[13]虽然并没有确切的统计结果证明“小产权房”的面积已经威胁到耕地面积的总量，但是因农民违法利用耕地私建商品房和改扩建现有住房，确实导致了现有大量耕地资源的流失。其二，“公地悲剧”的形成。由于“小产权房”本身没有统一的规划，倘若政府对其放任不管，既不承认又不处理，势必会助长法不责众的社会心理。同时，“小产权房”具有独特的市场优势，一旦缺乏监管或执法懈怠，本地农民的改扩建、外来城市移民的肆意搭建就难以遏制。这不仅侵占了公共用地空间，破坏了原有的村落景观，更严重的是无序兴建极易造成生存环境的恶化。其三，“小产权房”的泛滥不利于地方经济发展。在分税制的大背景下，农地非农转用与开发对于地方政府来说无疑是财政收入的重要来源和加快地方经济社会发展的主要支撑。任何一个法治国家都不会允许土地用途任意更改并进入建设用地市场自由买卖。同属东亚的日本和韩国都实施了严格的农地转用和保护制度。日本虽然实现土地私有制，但该国《农地法》第四条仍明确规定：“农地所有者将自己的农地改变用途或转卖他人，超过2公顷的由国家农林水产大臣批准；2公顷以下的由都道府县知事批准”。[14]韩国也规定农地转为非农地必须先取得中央政府主管部门长官签发的农地转用许可证后方可转用农地，未经许可转用开发农地都将受到严厉的处罚。

    三、农地非农开发的社会稳定

    风险治理之策

    （一）立法规范：确保农民享有农地非农开发的收益权

    鉴于土地是特殊商品的性质，当前我国农村非农开发和城镇化遇到的真正问题，与其说是土地所有权的形式问题，不如说是土地开发权益的归属和分配问题。[15]土地开发权是建立在土地用途管制的基础上而产生的权利。我国《物权法》第125条对此作出了较为明确的规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。[16]因此，即使农村集体土地能够基于法定事项非农转用，农村集体经济组织成员也不能基于土地承包人的身份分享农地转用过程中的土地开发收益，而绝大多数农村集体经济组织已不具备计划经济时代组织经济生产、核算和分配的功能。农村集体经济组织无法有效地完成土地用途转换后的土地建设开发，虽然具有与地方政府同等的谈判资格，但仍处于相对弱势地位。在现行的土地法律制度框架内，政府的“征收——补偿”政策很难保障农村集体经济组织与其成员之间土地权益的合理分配。因此，农村集体土地上的土地开发权制度应避免农地转用征收制度中农村集体经济组织权益保护不足的功能性缺陷。笔者认为，我国土地开发权制度建设的目的不应当是提高地府政府在土地资源配置中的控制性地位，而应当通过对公有土地资源的有效配置，实现土地价值的全民共享。土地开发权必须保障土地开发权制度能够透过农村集体经济组织的双层产权机制，惠及农村集体经济组织背后的土地承包经营权人。因此，有必要在现有法律法规框架内，就农村集体经济组织与其成员之间的土地开发权利益分配规则予以专门立法，或者借鉴我国台湾地区的土地开发权立法制度，以行政规章等立法形式立法，减少土地开发权制度对土地法基本法律制度的冲击和影响。

    （二）制度建设：规避地方政府的行政危机

    前文已述，央地财税体制改革的迟缓造成了地方财源匮乏的尴尬处境，形成了地方政府普遍的“占地竞赛”偏好，进而获取“土地财政”以弥补财政收入与支出的巨大缺口。[17]而农地的非农开发潜藏着巨大的经济利益，如果缺乏有效监管，在现行绩效考核体制下地方政府在土地行政中极易产生人为异化土地制度和土地政策的行为。为避免地方政府的合法性危机，应当加强制度建设。具体来说，一要探索“分税制”改革的实现路径。可考虑两点：明确地方税主体税种，赋予省级地方政府适当的地方税收立法权和地方税税率调整权，加大中央对地方公共事业建设的转移支付力度；开发新的融资平台，比如进一步扩大“市政债”的推广试点范围，减轻地方政府对“土地财政”的过度依赖。二要改革现行地方政府绩效考核制度。即改变绩效考核的标准和方式，因地制宜设计出能够体现地方经济社会发展质量综合提升的个性化指标，同时，考核形式也不应局限于自上而下的层级监督，而应发挥公众监督的作用。三要完善省级以下土地垂直监管制度。首先，土地资源管理部门要在人事任命、财权和事权三个领域摆脱地方政府的牵制，这样，才能形成对地方政府征地行为的威慑力。其次，建立健全重大决策终身责任追究及责任倒查机制，防止土地的无序和违法开发导致的土地资源浪费，倒逼地方政府科学决策、民主决策和依法决策。[18]再次，如果土地资源管理部门无法有效处理农民与地方政府之间的土地争议与纠纷，司法机关应当发挥法律兜底保障的功能。可尝试建立征地纠纷协调裁决制度，或将有关地方政府滥占地、乱征地的诉讼交由上级法院处理。[19]

    （三）组织赋权：增强农村集体经济组织的发展能力

    我国农村分散性和原子化的特征明显，而工业化、城镇化进一步冲击着传统的农村组织结构。尽管我国农民人数众多，但农村集体经济组织能力薄弱，导致其在征地利益博弈格局中处于弱势地位，缺乏与地方政府和企业相对等的话语权。依据我国《土地管理法》，地方人民政府应当公告征地补偿安置方案，听取被征土地农村集体经济组织和农民的意见，但事实上乡村精英往往主导土地的利益谈判，而能力贫困的弱势农民群体的诉求则很少被重视。[20]由此看来，维护被征地农民的合法权益，必须增强农民参与征地谈判的能力。此外，农村集体经济组织与其成员之间的权责关系不明确也不利于被征地农民权益的实现。农村集体经济组织成员享有的土地承包经营权是农村土地资源配置的主要法律形式，但在现有法制体系内，根据我国《土地管理法实施条例》和《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》的规定，要“切实保证征地费用依法管理和使用。”因此，土地补偿费应支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于发展生产。由于现阶段农村集体经济组织缺乏基本的利益分配与组织生产能力，其成员在失去土地后难以恢复和开展新的生产活动，因此，需要改革农村集体经济组织产权制度，激活农村集体经济，赋予农村集体经济组织成员更多的自主发展权。

    （四）双轮驱动：实现城镇化与农民市民化的同步推进

    2014年中央农村工作会议提出：加快推进“新型城镇化”，探索走出一条新的城镇化发展道路。而“新型城镇化”的核心问题是“人”和“地”的问题，这需要关注以下问题：一是被征地农民的未来发展问题。被征地农民的利益补偿方式不仅要考慮眼前的经济损失，还要考虑失地农民身份转换后权能发展的需要。对此，可考虑取消一次性货币补偿办法，根据距离远近、农户类型及农业生产的差异，因地制宜地采用不同的征地补偿安置方式。或以原有宅基地兑换城市保障性住房，或在原宅基地周边按照规划统一建设住宅区。同时，地方政府应当给予失地农民相应的制度安排和市民待遇。二是农民进城后农用地的保护问题。随着农民大量转换为城市居民，农地非农开发的规模逐步增大，耕地减少的步伐也会加快，尽管城乡建设用地增减挂钩备受争议，但在现阶段对于严格用地指标仍具有较强的现实意义。因此，新型城镇化应当提高土地利用率，避免城市无序扩张占用优质耕地。同时，地方政府要承担起入城农民宅基地的复垦和抛荒耕地流转任务，切实守住18亿亩耕地红线。三是失地农民市民化后的社会保障问题。由于地方政府分享了土地发展收益，因此，地方政府应按照一定的比例提存农地非农开发的增值收益，填补进城农民（工）及家属的公共福利与社会保障资金的空白。同时，要创新农村保障制度。建议借助城乡户籍制度改革的契机，逐步稳妥地剥离土地的社会保障功能，逐步建立起城乡一体、统筹兼顾的社会保障体系。[21]

    毋庸置疑，以农村承包地、建设用地利用制度改革为核心的我国新一轮农村土地改革是现阶段推动新型城镇化和发展新兴工业的重要支撑。未来，我国农地非农使用与开发的规模将会不断扩大。当前，我国土地制度的缺陷以及相关法律法规的滞后性导致了农村土地征收与非农开发过程中的社会稳定风险不断增加，特别是近年来，一些地方政府在“土地财政”的巨额利益诱惑下普遍存在违法违规征地行为，由此引发了群体性事件，已严重威胁了农村社会稳定。因此，我国农村土地新一轮改革的关键在于加强顶层制度设计，对现行的土地所有制和土地管理相关法律法规进行修订，从而为失地农民的合法土地权益提供坚实的法理支撑和制度保障。同时，地方政府既要秉公用权、造福百姓，又要“把权力关进制度的笼子里”。在治理农地非农开发带来的社会稳定风险的过程中，应始终坚持农村土地改革的“三条底线”，捍卫土地公有制地位，严守耕地红线，确保农民合法利益不受损害。

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    （责任编辑：高 静）